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Exp: Nº 14-013730-0007-CO
Res. Nº 2015-01617
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
once horas treinta y uno minutos del cuatro de febrero de dos mil quince.
Acción de inconstitucionalidad promovida por (…), mayor, soltera,
estudiante, portadora de la cédula de identidad número (…), vecina de San
José; para que se declare inconstitucional la frase “no asalariados ni
trabajadores independientes” del artículo 12, inciso b), del Reglamento del
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro
Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995. Intervienen en el proceso la
Procuraduría General de la República (PGR) y la Caja Costarricense del Seguro
Social (CCSS).
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:26 horas del
29 de agosto de 2014, la accionante plantea acción de inconstitucionalidad
contra la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” del artículo
12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la
Caja Costarricense del Seguro Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995,
publicado en La Gaceta Nº 50 del 10 de marzo de 1995. Considera que la
frase impugnada resulta contraria a los artículos 50, 51, 56, 73 y 74 de la
Constitución Política. Refiere que la norma objetada establece que tienen
derecho a pensión por orfandad solo los menores de 25 años de edad, que
sean estudiantes, solteros, no asalariados, ni trabajadores independientes.
Estima la accionante que la frase “no asalariados ni trabajadores
independientes” constituye una limitación genérica e inconstitucional que
restringe el derecho al trabajo y al desarrollo personal. Considera que la frase
impugnada resulta lesiva del bienestar que debe procurar el Estado para
todos los habitantes del país, así como del derecho a la protección especial
de la familia y el derecho a la pensión. Señala que el trabajador cotiza con la
seguridad de que, ante su eventual fallecimiento, existirá una protección
para sus hijos menores de 25 años. Aduce que la pensión se convierte en una
ayuda para sobrevivir, mas no resulta suficiente para sufragar todos los
gastos. Aclara que en mérito de lo anterior, la necesidad de trabajar subsiste
a pesar del beneficio de pensión. Solicita que se declare con lugar la acción.
2.- Mediante resolución de Presidencia de las 16:06 horas del 29 de
agosto de 2014, se cursó la acción de inconstitucionalidad contra la frase “no
asalariados ni trabajadores independientes” del artículo 12, inciso b), del
Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense
del Seguro Social. La legitimación de la accionante en este proceso proviene
del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
pues planteó el recurso de amparo número 14-010189-0007-CO, en el cual se
otorgó plazo para interponer esta acción.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 horas del
29 de setiembre de 2014, rinde informe la Procuraduría General de la
República (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales). Expone
que la acción de inconstitucionalidad resulta admisible, toda vez que la parte
accionante solicitó ante la Caja Costarricense de Seguro Social una pensión
por orfandad a su favor, misma que le fue denegada en aplicación del artículo
12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM),
por cuanto se encontraba trabajando al momento del deceso de su padre.
Refiere que este acto de denegatoria fue cuestionado por la promovente a
través de un recurso de amparo que está pendiente de resolución,
configurándose de esta manera los requisitos para acceder al control de
constitucionalidad de normas. Explica que el establecimiento de un sistema
de seguridad social en nuestro país tiene rango constitucional. En efecto, el
artículo 73 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad
social mediante la existencia de los seguros sociales, los cuales garantizan
asistencia y brindan las prestaciones sociales ante situaciones de necesidad
con la finalidad de preservar la vida y la salud. En este sentido, señala la
norma en comentario: “ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en
beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el
sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de
proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad,
vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración
y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución
autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser
transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su
creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra
riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán
por disposiciones especiales.” Apunta que el derecho a la seguridad social ha
sido recogido por diversos instrumentos de Derechos Humanos. Así, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 1948, establece en el artículo 22 que
"Toda persona tiene derecho, como miembro de la sociedad, a la seguridad
social..." En igual sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su numeral 9 reconoce el derecho a la seguridad
social, al señalar que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.”
Asimismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
en su ordinal 11 señala que “Toda persona tiene derecho a que su salud sea
preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el
vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que
permitan los recursos públicos y los de la comunidad.” Por su parte, el
artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos expresa que
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tienen derecho a la seguridad
social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación
internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado,
la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”. Alega la
Procuraduría que la Constitución Política señala expresamente que las
prestaciones que forzosamente deberán ser asignadas a los asegurados son
las necesarias para atender riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad,
vejez, muerte y las demás que la ley establezca. Indica que el Convenio 102
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Seguridad Social,
regula lo relativo a las prestaciones a los sobrevivientes. En este sentido,
estipula “ARTICULO 59.- Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte
del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de
prestaciones de sobrevivientes, de conformidad con los artículos siguientes de
esta parte. ARTICULO 601.- La contingencia cubierta deberá comprender la
pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como
consecuencia de la muerte del sostén de familia; en el caso de la viuda, el
derecho a la presunción, según la legislación nacional, de que es incapaz de
subvenir a sus propias necesidades.2.- La legislación nacional podrá
suspender la prestación si la persona que habría tenido derecho a ella ejerce
ciertas actividades remuneradas prescritas, o podrá reducir las prestaciones
contributivas cuando las ganancias del beneficiario excedan de un valor
prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando las ganancias del
beneficiario, o sus recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor
prescrito. ARTICULO 62- La prestación deberá consistir en un pago periódico,
calculado en la forma siguiente: a) Cuando la protección comprenda
categorías de asalariados o categorías de la población económicamente
activa de conformidad con las disposiciones del artículo 65 ó con las del
artículo 66; ó b) cuando la protección comprenda a todos los residentes cuyos
recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos, de
conformidad con las disposiciones del artículo 67.” Por su parte, el Convenio
128 de la OIT, sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes,
dispone en sus numerales 20, 21, 22 y 23: “Artículo 20- Todo Miembro para el
cual esté en vigor la presente parte del Convenio deberá garantizar a las
personas protegidas la concesión de prestaciones de sobrevivientes, de
conformidad con los artículos siguientes de esta parte. Artículo 21- 1. La
contingencia cubierta deberá comprender la pérdida de medios de
subsistencia sufrida por la viuda o hijos como consecuencia de la muerte del
sostén de familia. 2. En el caso de la viuda, el derecho a la prestación de
sobrevivientes podrá quedar condicionado al hecho de que tenga una edad
prescrita. Tal edad no deberá ser superior a la edad prescrita para la
concesión de la prestación de vejez.3. No se establecerá ninguna condición de
edad cuando la viuda: (a) esté inválida según sea prescrito; o (b) tenga a su
cargo un hijo del fallecido. 4. Podrá prescribirse una duración mínima del
matrimonio para que una viuda sin hijos tenga derecho a una prestación de
sobrevivientes. Artículo 22- 1. Las personas protegidas deberán comprender:
(a) sea a la cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a
cargo del sostén de familia que sea asalariado o aprendiz; (b) sea a la
cónyuge, a los hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén
de familia que pertenezca a categorías prescritas de la población
económicamente activa que constituyan, por lo menos, el 75 por ciento de
toda la población económicamente activa; (c) sea a todas las viudas, a todos
los hijos y a todas las otras personas a cargo especificadas por la legislación
nacional, que hayan perdido su sostén de familia, que sean residentes y, si
fuera del caso, cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites
prescritos de conformidad con las disposiciones del artículo 28. 2. Cuando
esté vigente una declaración formulada de conformidad con el artículo 4, las
personas protegidas deberán comprender: (a) sea a la cónyuge, a los hijos y,
según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia que
pertenezca a categorías prescritas de asalariados que constituyan, por lo
menos, el 25 por ciento de todos los asalariados; (b) sea a la cónyuge, a los
hijos y, según sea prescrito, a otras personas a cargo del sostén de familia
que pertenezca a categorías prescritas de asalariados en empresas
industriales, categorías éstas que constituyan, por lo menos, el 50 por ciento
de todos los asalariados en empresas industriales. Artículo 23- La prestación
de sobrevivientes deberá consistir en un pago periódico calculado: (a) de
conformidad con las disposiciones del artículo 26 o con las del artículo 27,
cuando estén protegidos los asalariados o categorías de la población
económicamente activa; (b) de conformidad con las disposiciones del artículo
28, cuando estén protegidos todos los residentes, o los residentes cuyos
recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos.” Estima
que de lo expuesto se desprende que las normas otorgan el derecho a la
prestación por supervivencia cuando exista una disminución en los ingresos,
tanto de la viuda como de los hijos. Refiere que de este marco normativo se
colige que las prestaciones podrán reducirse en aquellos casos en que existan
otros medios de subsistencia; es decir, que el Estado debe valorar los casos
concretos y establecer previamente las condiciones en que se da esta
disminución en los ingresos. Razona la Procuraduría que es claro que no
existe una fórmula automática que determine que en todos los casos en que
existan otros medios de subsistencia, aunque estos sean insuficientes, el
Estado puede eliminar la contingencia. Apunta que es necesario que se
analice la disminución en cada caso. Reseña que esta Sala ha analizado en
otros casos la constitucionalidad de la eliminación de las pensiones en
aquellos casos en que los hijos tienen otros ingresos, sea como asalariados o
como trabajadores independientes. Resalta la acción de inconstitucionalidad
tramitada en expediente número 10-011951-0007-CO, interpuesta contra el
artículo 20 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. En esa
ocasión se cuestionó la constitucionalidad de la restricción establecida en el
inciso f) de esa disposición, según la cual el derecho a la pensión caducaba o
se perdía cuando el hijo que tenía derecho a ella trabajaba como asalariado o
en forma independiente, sin importar el monto que percibiera por ello, o que
dicha suma fuera suficiente para cubrir sus necesidades. En esa oportunidad,
la Procuraduría General de la República recomendó a esta Sala que se
declarara con lugar la acción, considerando que la norma impugnada no
resultaba acorde con el principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues le
exigía al beneficiario sobreviviente que no trabajara para poder hacerse
acreedor del beneficio. Señala que los numerales 20 y 12 del reglamento
impugnado regulan el mismo supuesto de hecho, sea el derecho a pensión de
los hijos menores de 25 años que estudian, y la posibilidad de que estos
perciban otros ingresos como producto del trabajo, sea en un momento
posterior al otorgamiento de la pensión (como se regulaba en el artículo 20,
inciso f), o en un momento anterior a dicho otorgamiento, como sucede con
el artículo 12 inciso b) aquí cuestionado. Retoma lo dicho en el informe
rendido a esta Sala con ocasión de la acción de inconstitucionalidad
tramitada en el expediente número 10-11951-0007-CO, en el sentido de que:
“A partir de la resolución Nº 2006-016624 de las 10:58 horas del 17 de
noviembre de 2006, la Sala se adentró en un análisis más crítico de la
institución en comentario y se vio en la necesidad de interpretar conforme al
Derecho de la Constitución el artículo 20, inciso f) del Reglamento del Seguro
de Invalidez, Vejez y Muerte, en el sentido de que si bien en él se establece la
condición de asalariado como una causal de terminación o suspensión de la
prestación económica de orfandad, aquella terminación sería definitiva solo
cuando la condición de asalariado se adquiere de manera permanente, pero
si es provisional, la suspensión del beneficio sería temporal; o sea , operaría
por el lapso que se recibe el salario y una vez que dejó de percibirlo, debe
reanudarse por el tiempo que reglamentariamente le resta, quedando sujeto
a la verificación del cumplimiento del resto de los requisitos establecidos (En
este último sentido puede verse la resolución Nº 2010-0013978 de las 13:25
horas del 24 de agosto de 2010).Y fue en la resolución Nº 2010-0019766 de
las 09:27 horas del 26 de noviembre de 2010, en la que la Sala dejó entrever
que la norma contenida en el artículo 20 inciso f) del Reglamento del Seguro
de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, podría resultar
constitucionalmente irrazonable. Al respecto, en lo que interesa señaló: “Si
bien es cierto que es legítimo que el citado reglamento regule y limite el
disfrute de los beneficios, esa norma no puede ser aplicada en la forma que
constituya, por una parte, un castigo para el huérfano que trabaja, lo cual no
suele hacer porque no necesite la pensión, sino porque, precisamente, no es
suficiente; por otra parte, tampoco puede el beneficio desincentivar al
beneficiario a trabajar (…) Su derecho a recibir la pensión por orfandad no
puede ser amenazado porque ejerza su derecho fundamental al trabajo; las
causales aplicables para dar por terminado el disfrute del beneficio deben
responder a las demás condiciones previstas en los artículos 12 y 20 del
mismo Reglamento”. (Resolución Nº 2010-0019766 op. cit). Lo anterior
obliga, y así lo consideramos, a reexaminar si con la norma impugnada la
protección que brinda la Seguridad Social, y en concreto el régimen
contributivo general que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, en
materia de prestaciones económicas (pensiones) por orfandad, es
constitucionalmente razonable al optar por la incompatibilidad absoluta de
aquellas pensiones con el percibo de ingresos salariales propios por parte de
sus beneficiarios, pues con ello no se considera que en algunos casos tales
ingresos podrían resultar insuficientes, aun complementados con el monto de
la pensión, para garantizarle el mantenimiento de un nivel de vida digno, y
por ende, podría estar dejando injustamente desprotegidos a huérfanos de
entre 18 a 25 años, que aun trabajando de forma subordinada o
independiente, se mantienen en una situación de necesidad por minoración o
insuficiencia de recursos económicos, como consecuencia de la muerte del
sostén de familia, que la Seguridad Social está obligada a cubrir. E. En el
contexto de una noción expansiva y evolutiva de mayor intensidad protectora
de la Seguridad Social, la percepción de pensiones por orfandad puede
resultar compatible con la realización de trabajo remunerado por parte de los
beneficiarios. Los criterios utilizados comúnmente para identificar a los
huérfanos beneficiarios han sido fundamentalmente tres: la filiación, la edad
y la insuficiencia de recursos económicos. Para el presente caso, nos interesa
analizar únicamente esta última. Como indicamos, en el contexto normativo
actual que regula el riesgo de muerte, y en concreto las prestaciones
económicas por orfandad en el I.V.M, la dependencia económica del causante
y la situación de necesidad en la que el hijo queda a la muerte de éste se da
por supuesta en los casos de hijos menores de edad y en los que tengan
reducida su capacidad de trabajo por invalidez. Mientras que en los supuestos
en los que el huérfano es mayor de edad, el régimen de orfandad que
administra la Caja ya no presupone su insuficiencia económica, sino que debe
probarla y sólo tiene derecho a la pensión por orfandad si no cuenta con
ninguna fuente de ingresos por no desempeñar ningún tipo de trabajo, sea
por cuenta ajena o propia. Es decir, se optó por incompatibilizar las pensiones
por orfandad con el percibo de ingresos propios de los huérfanos. Esto sin
importar el hecho de que aún teniendo ingresos, en muchos casos estos
pueden resultar insuficientes para garantizarle el mantenimiento de un nivel
de vida digno, y por ende, podría estar dejando injustamente desprotegidos a
huérfanos de entre 18 a 25 años, que aun trabajando de forma subordinada o
independiente, se mantienen en una situación de necesidad por minoración o
insuficiencia de recursos económicos, como consecuencia de la muerte del
sostén de familia. En esa materia nuestro sistema muestra un evidente
letargo respecto de otros sistemas de Seguridad Social en los que aún con
ingresos propios, por su insuficiencia, los huérfanos tienen derecho a
continuar percibiendo la pensión por orfandad. En España, por ejemplo,
resulta compatible la percepción de la pensión por orfandad con el percibo de
ingresos propios, de manera que el huérfano que trabaja puede percibir las
prestaciones económicas por orfandad de la Seguridad Social, siempre y
cuando sus ingresos anuales resulten inferiores al 75 por 100 del salario
mínimo interprofesional vigente, también en cómputo anual; pudiendo
incluso suspenderse temporalmente aquél beneficio cuando se supera aquél
límite de ingresos anuales y reanudándose cuando se extinga el contrato,
cese la actividad laboral o aun cuando con dicho trabajo o actividad lucrativa
obtenga ingresos inferiores al límite referido (Véase “Comentario Sistemático
a la Legislación Reguladora de las Pensiones”, Editorial COMARES. Granada
2004, págs.. 727 y 728). Conociendo entonces que en el régimen de la
Seguridad Social, según lo establecen los propios Convenios 102 y 128 de la
OIT, es factible compatibilizar la percepción de la pensión por orfandad con el
percibo de ingresos propios, podría estimarse que el criterio que utiliza la Caja
Costarricense de Seguro Social para valorar apriorísticamente la situación de
necesidad que provoca la insuficiencia económica en la que queda el
huérfano tras la muerte del causante del que dependía, en el sentido de que si
aquél trabaja –sea por cuenta ajena o propia-, independientemente de si
aquel ingreso es suficiente o no para garantizarle una vida digna,
categóricamente no necesita la pensión, y por ende, se le excluye de forma
absoluta de ser potencial beneficiario de una pensión por orfandad, es
bastante reduccionista y limitado, y en nada contribuye a conseguir la
finalidad propia de la Seguridad Social, cual es proteger, de forma efectiva, al
individuo frente a las contingencias previstas y mientras éstas subsistan, para
garantizar el mantenimiento de un nivel de vida digno (socialmente
aceptable) tanto para él, como a su familia. No puede obviarse que las
propias sentencias de la Sala aluden, aunque no expresamente, una necesaria
y obligada transición de un modelo de Seguridad Social de mínimos hacia un
modelo consolidado y expansivo de mayor intensidad protectora, propia del
Estado de Bienestar implantado a partir de la segunda postguerra mundial,
como modelo específico del Estado Social de Derecho costarricense, que debe
garantizar el mantenimiento de un nivel de vida digno (socialmente
aceptable) al trabajador y su familia; lo cual obedece a las exigencias de
adaptación permanente del marco institucional al desarrollo cambiante del
conjunto de situaciones de necesidad social relevantes que deben ser
protegidas, de forma solidaria y suficiente, a través de prestaciones y
servicios de calidad, como extensión plena de los derechos sociales de la
ciudadanía. Ese es el carácter cambiante y la naturaleza evolutiva de la
institucionalización de la Seguridad Social (entre otras muchas, la resolución
Nº 2002-4881 de las 14:56 horas del 22 de mayo de 2002). Recuérdese que si
bien el Estado costarricense se comprometió a mantener el Régimen de la
Seguridad Social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al
exigido para la ratificación del Convenio Internacional de Trabajo Nº 102 de
la OIT, sobre norma mínima de Seguridad Social, igualmente se obligó con
dicha ratificación a esforzarse por elevar progresivamente el nivel del
régimen de la Seguridad Social; lo que remite a un modelo de Seguridad
Social de desarrollo más expansivo y pro activo de la protección dispensada
por el sistema público. Así, la protección dispensada por la norma impugnada
podría resultar insuficiente, pues excluye apriorística e injustificadamente a
eventuales legítimos beneficiarios de aquella prestación económica, que aún
generando ingresos propios, los mismos pueden resultar insuficientes para
mantener un nivel de vida digno; lo que les impide solventar o superar la
insuficiencia económica en la que los sumió la muerte del familiar del que
económicamente dependían. Además, con la norma impugnada, además de
estarse limitando o desconociendo derechos de los huérfanos en verdadero
estado de necesidad, se está dando un trato igualitario a situaciones que
podrían resultar jurídica y materialmente diferentes, que por sus elementos
diferenciadores y particulares, requieren en realidad de una atención o trato
diferenciado. Pues aunque trabajen, puede haber huérfanos cuyos ingresos
resulten insuficientes para mantener un nivel de vida digno, lo que les impide
solventar o superar la insuficiencia económica en la que los sumió la muerte
del familiar del que económicamente dependían. Y por ende, se estaría
violando el principio de igualdad ante la ley, contenido en el artículo 33
constitucional. La norma impugnada podría resultar por demás irrazonable,
pues no cumple con la finalidad de proteger de forma adecuada la
contingencia de orfandad que económicamente altera el nivel de vida del
individuo y de su familia, ya que no existe adecuación ni proporcionalidad
entre las prestaciones otorgadas –porque las excluye de forma absoluta- y las
necesidades reales de los potenciales beneficiarios que trabajan, pero sus
ingresos resultan insuficientes para mantener una vida digna, y
adicionalmente, al no permitirle al beneficiario trabajar, en grosera violación
al art. 56 constitucional, lo convierte en un simple sujeto pasivo perceptor de
prestaciones económicas, que en nada contribuye a la superación del estado
de necesidad en que se encuentra. La inidoneidad de la medida restrictiva
contenida en la norma impugnada queda evidenciada al existir, según
indicamos, otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad
existente, pudiendo incluso con ellos cumplir la finalidad propuesta sin
restringir el disfrute del derecho en cuestión. Véase que la solución más
idónea con la finalidad perseguida tanto de la Seguridad Social, como la del
régimen de orfandad, sería que el huérfano aún con ingresos propios pudiera
acceder a la pensión y mantenerla cuando las circunstancias económicas y las
necesidades del grupo familiar subsistente así lo hicieran aconsejable.
Recuérdese que la muerte del sostén de la familia es una de las contingencias
más relevantes a ser solventadas por la Seguridad Social; lo cual supone la
necesidad de dar cobertura al grupo familiar que dependía para su
subsistencia del ingreso o prestación de aquél, a fin de garantizarles el
mantenimiento de un nivel de vida digno (socialmente aceptable). Por lo
expuesto, a nuestro juicio la norma reglamentaria del régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte que administra la Caja, sometida ahora al control de
constitucionalidad, podría estar limitando ilegítimamente la protección por
orfandad por criterios de ingresos patrimoniales que no resultan razonables,
justos ni equitativos, además de que no se ajustan a la realidad económica de
los potenciales beneficiarios, lo que desnaturaliza la intención primordial de
la Seguridad Social, según lo dicho. Así, la disposición reglamentaria
impugnada (art. 20 inciso f) del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte que administra la Caja, en cuanto fija un parámetro económico
irracional que restringe de forma absoluta la posibilidad de obtener el
beneficio de una pensión por orfandad a los huérfanos que trabajan, sin
importar la cuantía de sus ingresos y con total independencia de que con
aquellos la situación de necesidad económica ocasionada por la muerte del
sostén familiar persista o no, podría resultar también contrarias a lo
dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política, pues es obvio que su
contenido carece de todo substrato de justicia social intrínseca dentro de la
configuración del sistema de la Seguridad Social, que obliga a proteger y
asistir a los individuos en determinadas contingencias que los colocan en
situaciones de necesidad y mientras las mismas subsistan. Conclusión: Con
base en lo expuesto, consideramos que en la medida en que el artículo 20
inciso f) del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que
administra la Caja Costarricense de Seguro Social, prohíbe o hace
incompatible de forma absoluta las prestaciones económicas por orfandad
con la condición de asalariado o trabajador independiente, por la sola
generación de ingresos propios, sin importar si la cuantía de los mismos
pueden resultar en algunos casos insuficientes para mantener un nivel de vida
digno y con ello se les impide solventar o superar la insuficiencia económica
en la que los sumió la muerte del familiar del que económicamente
dependían, podrían resultar sustancialmente disconformes con el Derecho de
la Constitución, pues podría estar propiciando una verdadera desprotección
de la Seguridad Social frente a una verdadera contingencia; situación que en
mucho se aleja de la finalidad propia de aquella prestación económica, cual
es tratar de compensar el desequilibrio o insuficiencia económica que los
sobrevivientes padecen por la muerte del sostén de la familia; lo que la
convertiría en constitucionalmente irrazonable, pues aquella incompatibilidad
absoluta no es una solución que derive, ni comulgue con los principios de
justicia social ni de solidaridad, según se explicó”. Expone que, en aquella
oportunidad, la Procuraduría señaló la falta de idoneidad de la norma
impugnada por no tomar en consideración las condiciones del caso concreto
a efectos de determinar si el hijo mantenía su situación de necesidad, a pesar
de contar con ingresos por su trabajo. Apunta que esta posición fue la
admitida por la Sala en la resolución número 2012-16077 de las 16:03 horas
del 21 de noviembre de 2012, que declaró con lugar la acción por considerar
contrario al Derecho de la Constitución el negar cualquier derecho a pensión
a los hijos mayores de 18 años pero menores de 25, solo por su condición de
trabajador. Explica que la eliminación del beneficio de pensión únicamente
porque la parte es trabajador, dependiente o independiente, resulta
desproporcionado al no constituir una medida diferenciadora objetiva.
Estima que dicha desproporcionalidad es lesiva de los derechos consagrados
en los artículos 50, 51, 56, 73 y 74 de la Constitución Política. Indica que el
supuesto de hecho que regula el artículo 12 inciso b) impugnado, así como
los derechos lesionados y los motivos de inconstitucionalidad alegados en
esta acción, son iguales a los analizados en la resolución número 2012-16077.
En mérito de lo anterior, estima que la frase “no asalariados ni trabajadores
independientes” del inciso b) del artículo 12 del Reglamento del Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, también
presenta los mismos vicios de inconstitucionalidad señalados en el caso
referido.
Considera
que
los
argumentos
de
irracionalidad
y
desproporcionalidad esgrimidos por la accionante en contra de la frase
impugnada, deben ser admitidos. Al respecto, destaca que si bien es cierto
los instrumentos internacionales le permiten al Estado imponer limitaciones
en tratándose de supervivientes que tienen otros medios de subsistencia, lo
cierto es que la restricción a priori para acceder a la pensión, y sin una
revisión exhaustiva de la verdadera situación de necesidad que atraviesa el
hijo sobreviviente, constituye una limitación absoluta que se encuentra
desprovista de toda objetividad. Resalta que para que una limitación sea
acorde con el Derecho de la Constitución debe ser necesaria, idónea y
proporcional al fin perseguido. Considera que la imposición de restricciones
para acceder a la pensión por los hijos sobrevivientes que tengan ingresos
económicos, parece ser necesaria en razón de las limitaciones por las que
atraviesa el sistema de invalidez, vejez y muerte; sin embargo, considera que
la medida adoptada no resulta idónea con el fin propuesto. En efecto, en este
caso existen dos fines distintos que alcanzar. Por un lado, satisfacer las
necesidades reales de los hijos mayores de 18 años pero menores de 25
años, que ante el fallecimiento del sostén familiar, ven desaparecer o
disminuir su posibilidad de hacer frente a las necesidades, incluidas, como en
este caso, la posibilidad de acceder a estudios superiores que le permitan un
mejor nivel de vida en el futuro. En segundo lugar, el interés de la Caja
Costarricense de Seguro Social de tomar mecanismos preventivos que
permitan dar sostenibilidad al régimen de pensiones, evitando que se
destinen recursos a pagar beneficios a personas que no los necesitan. Por lo
expuesto, alega que la decisión de eliminar por completo las pensiones a
aquellas personas sobrevivientes por el solo hecho de tener un trabajo, como
asalariado o independiente, sin tomar en consideración si el trabajo o la
pensión recibida son suficientes para poder hacer frente a sus necesidades,
constituye una restricción ilegítima que deja de lado la finalidad de permitir
al hijo mayor de edad pero menor de 25 años, acceder a este beneficio
otorgado por su familiar. Afirma que declarar la inconstitucionalidad total de
la norma y permitir con ello que en todos los casos la CCSS otorgue una
pensión al hijo menor de 25 años pero mayor de edad, sin tomar en
consideración si el trabajo que tiene cubre todas sus necesidades, también
resulta una determinación ilegítima, pues es evidente que podría afectar
seriamente la sostenibilidad del régimen de pensiones de la CCSS, poniendo
en peligro a todas las personas beneficiarias de este régimen. En mérito de lo
anterior, señala que la norma cuestionada resulta inconstitucional
únicamente en el tanto se deja de valorar si en cada caso concreto, los
ingresos que tiene el hijo sobreviviente son suficientes para cubrir sus
necesidades, incluidas, como en este caso, las de estudio superior. Estima
que la inconstitucionalidad de la norma cuestionada se traduce en una
vulneración a los derechos al trabajo y educación, en el tanto se obliga a la
parte a decidir entre el derecho a la pensión, o bien, el acceder a un trabajo o
la educación, decisión que implica coacción para disfrutar de esos derechos
fundamentales. Destaca que esta Sala ha indicado que poner a una persona a
escoger entre la pensión y el ejercicio de otro derecho fundamental resulta
contrario al Derecho de la Constitución, precisamente en el tanto se limita el
ejercicio del derecho. Al respecto, hace referencia a la sentencia número
2011-17227 de este Tribunal Constitucional sobre las pensiones de viudos
que deseaban volver a contraer matrimonio. Considera que la norma
objetada debe interpretarse de forma que se obligue a la CCSS a efectuar el
estudio correspondiente antes de rechazar la pensión para un hijo
sobreviviente que trabaje. Señala que se debe determinar si el trabajo cubre
completamente las necesidades reales de la persona, equilibrando tanto el
derecho de la persona a recibir un beneficio por orfandad, como el interés
general de tener un sistema de pensiones con sostenibilidad económica.
Concluye recomendando admitir la acción de inconstitucionalidad e
interpretar la norma impugnada conforme al Derecho de la Constitución, en
el sentido de que solo podrá realizarse el rechazo del beneficio a la pensión
con base en el artículo 12, inciso b), cuando se compruebe que los ingresos
que percibe el hijo sobreviviente por concepto de trabajo resultan suficientes
para cubrir sus necesidades, incluidas las de educación superior; caso
contrario, el beneficio deberá ajustarse según el nivel de ingresos de la
persona beneficiaria.
4.- Por escrito incorporado al expediente digital a las 14:59 horas del 25
de setiembre de 2014, rinde informe María del Rocío Sáenz Madrigal, en su
condición de Presidenta Ejecutiva de la CCSS (informe visible en el Sistema de
Gestión de Despachos Judiciales), que la accionante se encuentra legitimada
para interponer la presente acción de inconstitucionalidad. Explica que la
seguridad social, de acuerdo con los lineamientos de la OIT, debe ser
entendida como la coordinación de la protección a la salud, la previsión y la
asistencia social por parte de los entes estatales competentes. Refiere que la
CCSS aboga para que se cumplan los fines de la seguridad social de acuerdo
con el principio de universalidad, el cual procura cubrir a la mayor cantidad
de personas con los beneficios de los distintos regímenes y servicios sociales
brindados por la institución. Aduce que mediante el modelo de participación
tripartita se protege a personas en estado de vulnerabilidad o pobreza
extrema, impidiendo incluso que caigan en la indigencia. Señala que la CCSS
posee la experiencia y estructura en la administración de los distintos
regímenes de pensiones contributivas y no contributivas. Indica que la CCSS
fija sus lineamientos con base en las propias disposiciones de la OIT; incluso,
en muchas ocasiones, ofrece condiciones más favorables que las establecidas
por la OIT. Refiere que los lineamientos de la CCSS se ajustan a las
condiciones que se van presentando en el desarrollo de la sociedad
costarricense. Explica que el otorgamiento de derechos de pensión se realiza
con base en los requerimientos propios de la seguridad social y el deber de
vigilancia sobre los fondos de los distintos regímenes de pensiones que
administra la CCSS. En mérito de lo anterior, la CCSS no puede adjudicar
pensiones cuando no se cumplan los requerimientos y la reglamentación
correspondiente. Describe que el Fondo de Pensiones del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte fue creado para otorgar pensiones, lo que hace
necesario el establecimiento de requisitos para su otorgamiento y cálculo, de
modo que tales beneficios puedan brindarse solidariamente a la mayor
cantidad de personas posibles. Relata que actualmente las discusiones acerca
del desarrollo de la seguridad social tienden a centrarse en la determinación
del nivel de suministro de servicios y pensiones que los países pueden
permitirse, además de la manera en que se distribuirán los costos. Alega que
la CCSS se ha enfocado en garantizar que el sistema sea financieramente
viable y sostenible, y que responda además a las condiciones que vaya
presentando la sociedad costarricense. Expone que la seguridad social
integral se basa en los principios de universalidad (garantía de protección
para todas las personas sin discriminación en todas las etapas de la vida),
solidaridad (garantía de protección para los menos favorecidos gracias a la
participación de todos los contribuyentes del sistema), integralidad (garantía
de cobertura de todas las necesidades de previsión amparadas dentro del
sistema), unidad (articulación de políticas, instituciones, procedimientos y
prestaciones), participación (fortalecimiento del rol protagónico de todos los
actores sociales, públicos y privados involucrados en el sistema de seguridad
social),
autofinanciamiento
(sistema
financieramente
equilibrado
y
actuarialmente sostenible), eficiencia (la mejor utilización de los recursos
disponibles para que los beneficios sean prestados en forma oportuna,
adecuada y suficiente). Asevera que con base en los principios de la
seguridad social, la CCSS tiene la obligación jurídica general y fundamental de
poner en funcionamiento una protección social digna para los ciudadanos.
Refiere la importancia de las cotizaciones de asegurados, patronos y Estado,
toda vez que este financiamiento solidario posibilita la disponibilidad de
servicios. Apunta que la CCSS es una institución con raigambre constitucional,
que funge como un importante instrumento para el más justo reparto de la
riqueza contemplado en los numerales 50 y 74 de la Carta Magna. Señala que
la autonomía de la CCSS está regulada en el ordinal 73, en relación con el
177, de la Constitución Política. Aduce que el constituyente concibió un ente
encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima
autonomía para el desempeño de su importante función, como se desprende
de la sentencia número 7379-99 de este Tribunal Constitucional. Explica que
la autonomía de la CCSS le permite tener iniciativa para sus gestiones,
ejecutar sus tareas y cumplir sus obligaciones legales, fijándose las metas y
los medios para alcanzarlas, en aras del interés general que prevalece sobre
el interés particular. Sostiene que las medidas de administración y gobierno
de la CCSS pretenden establecer un mecanismo de equilibrio social que haga
de la sociedad costarricense un lugar más justo y estable. Manifiesta que el
sistema de seguridad social debe funcionar con criterios congruentes y
coordinados, y otorgar beneficios similares para los diferentes colectivos que
se protegen. Refiere que a través de estudios técnicos-actuariales y una
adecuada administración, planificación y marco normativo, se van creando
paulatinamente los beneficios de la seguridad social. Alega que el objetivo de
la pensión por orfandad es no dejar desprotegidos a los huérfanos del núcleo
familiar ante el fallecimiento de la persona de la cual dependían; sin
embargo, la CCSS, por el principio de sana administración de los fondos
públicos, tiene el deber de garantizar que dichos recursos sean destinados a
las personas que realmente los necesitan. Argumenta que si el potencial
beneficiario está trabajando o tiene otra fuente de ingresos, es razonable
inferir, previo análisis administrativo, que no requiere de la pensión para
subsistir, toda vez que es capaz de hacerlo por sus propios medios. Explica
que según los artículos 73 y 177 de la Constitución Política, la CCSS tiene
competencia exclusiva respecto de la administración y gobierno de los
seguros sociales, lo cual se traduce en la potestad reglamentaria que tiene la
institución
para
dictar
las
normas
necesarias
para
organizar
su
funcionamiento interno y la prestación de servicios propios de su ámbito de
acción. Precisamente dentro de este ámbito de acción, y acorde con lo
establecido en los ordinales 11 y 192 de la Carta Fundamental, la institución
ha definido la reglamentación y demás normas necesarias para regular el
otorgamiento de las pensiones de los distintos regímenes administrados.
Añade que la Ley Constitutiva de la CCSS establece en su numeral 3 la
potestad de la institución de establecer reglamentariamente los requisitos de
ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones
en que estos se otorgan y la forma de calcular el monto correspondiente.
Señala que el dictamen número C-212-2010 del 19 de octubre de 2010,
emitido por la PGR, desarrolla el tema de la competencia de la CCSS para
dictar normas de organización de los diversos regímenes de pensión. Recalca
que la CCSS, como entidad encargada por mandato constitucional de la
administración y gobierno de los seguros sociales, puede establecer los
parámetros que estime necesarios en cuanto a los requisitos y condiciones
de ingreso, permanencia y disfrute de los distintos beneficios de pensión del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Apunta que la jurisprudencia nacional
es clara en indicar que el derecho a la jubilación no es absoluto, toda vez que
puede estar sujeto a condiciones y limitaciones debidamente reguladas,
siempre que estas sean razonables y proporcionadas. Señala que el artículo
71, inciso 1), del Convenio 102 de la OIT dispone que “El costo de las
prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y los gastos de
administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente
por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en
forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan
que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la
situación económica del Miembro y la de las categorías de personas
protegidas”. En relación con la norma anterior, explica que la jurisprudencia
constitucional ha determinado la validez de establecer un tope para el
cálculo de la pensión, siempre y cuando este sea razonable y proporcional
para el mantenimiento saludable del régimen. Al respecto, destaca lo
dispuesto por la sentencia número 6491-98 de esta Sala, en cuanto
estableció que: “En este sentido, ningún parámetro es o no razonable per se,
sino solo en función de las cantidades que arroje y en la relación de éstas con
las situación genérica del país y de los diferentes regímenes jubilatorios”.
Sostiene que sobre la administración de los diferentes regímenes de
pensiones, la CCSS debe adoptar mecanismos y establecer límites para lograr
una redistribución entre grupos de ingresos diferentes y asegurar la
sostenibilidad y solidez del régimen. Argumenta que si bien es cierto la
persona tiene el derecho a la seguridad social, concebida esta como la
cobertura integral de sus contingencias y la garantía de los medios para el
desarrollo pleno de su personalidad y su integración permanente en la
comunidad, ello no significa que en materia de pensiones se desconozcan los
principios que informan esta área de la seguridad social, lo que justifica que
se impongan ciertas condiciones para tener derecho a una prestación. En tal
sentido, la OIT indica que “(…) La primera es que se pruebe que ha
sobrevenido una contingencia. Una vez que se ha demostrado que la
contingencia ha sobrevenido y que se satisfacen los otros requisitos exigidos,
queda expedito el camino para fijar la forma y nivel de la prestación, para
efectuar el pago o prestación correspondiente”. Apunta que deben tomarse
en consideración los Convenios 102 y 128 de la OIT. Expone que la CCSS
cumple sobradamente con lo dispuesto en la parte provisional de la OIT
sobre las disposiciones de protección y pagos de pensión. Refiere que el
derecho a las prestaciones en el marco de los regímenes de pensión intenta
proteger a la mayor cantidad de personas en contingencia pero sin
desproteger el fondo de pensiones; de ahí la necesidad de establecer
porcentajes definidos y requisitos necesarios para el otorgamiento de este
beneficio para cada contingencia en específico, dentro del marco de la
razonabilidad y solidaridad. Sostiene que para la CCSS no resulta posible
cubrir el 100% de las aspiraciones de los beneficiarios, por cuanto ello
conllevaría el peligro de un marcado desajuste financiero a futuro y la
consiguiente quiebra del sistema. Asegura que las normas reglamentarias
establecidas por la CCSS se ajustan a criterios técnicos actuariales en procura
del derecho a la seguridad social que asiste a todo ser humano. Exponen que
el principio “pro fondo” manda que, en caso de duda, se debe favorecer la
interpretación que garantice la preservación de los recursos financieros de un
régimen de pensiones, toda vez que no se puede dar “todo a unos pocos,
sino un poco a todos”. Reseña que es responsabilidad estatal asegurar el
financiamiento del régimen a fin de garantizar la pensión para las
generaciones actuales y futuras. Destaca que el Reglamento del Seguro de
Salud establece la dependencia económica como uno de los requisitos
necesarios para ser considerado asegurado familiar. Específicamente, refiere
el numeral 10 de la normativa antedicha en cuanto conceptualiza al
asegurado familiar como la “persona, hombre o mujer, que adquiere la
condición de asegurado debido a que cumple, con respecto al asegurado
directo, ciertos requisitos sobre parentesco, dependencia económica, edad y
otros que establece este reglamento”. Asimismo, resalta el artículo 12 de ese
reglamento en cuanto también toma en consideración la dependencia
económica como condición exigida al asegurado familiar. Expone que la
dependencia económica implica que la persona beneficiada no recibe
ingresos propios y es asegurada indirecta en función de su relación de
dependencia con el asegurado directo. En tal sentido, señala el oficio número
AGP-393-14 del 11 de marzo de 2014, emitido por el Área de Gestión de
Pensiones IVM, donde se rechaza una solicitud de pensión por orfandad en
virtud de que la potencial beneficiaria era asalariada a la fecha del deceso de
su padre.
Explica que la frase impugnada en esta acción de
inconstitucionalidad resulta acorde con los artículos 50, 51, 56, 73 y 74 de la
Constitución Política, toda vez que ningún derecho, salvo la vida, es ilimitado;
además, no se puede pretender que una persona mantenga la condición de
asegurado familiar cuando ya ostenta otro tipo de aseguramiento, toda vez
que ambas categorías resultan excluyentes entre sí. Expone que esta Sala se
ha manifestado en varias ocasiones a favor de los requisitos establecidos por
la CCSS para el aseguramiento y recepción de los servios de salud de los
administrados. Al respecto, destaca la sentencia número 13221-2008 del 29
de agosto de 2008, donde esta Sala dispuso que: “La jurisprudencia de la Sala
es amplia en reconocer que para obtener la condición de asegurado por la
Caja Costarricense del Seguro Social, la persona interesada, sea nacional o
extranjero, debe cumplir necesaria e indefectiblemente con los requisitos
establecidos por la institución en cada caso”. Explica que la CCSS establece la
restricción impugnada en virtud de su autonomía reglamentaria y los
principios que informan la seguridad social, sea la solidaridad, la
concordancia de la seguridad social con la realidad económica, la sana
administración de los fondos públicos, el pro fondo, la razonabilidad y la
proporcionalidad. Aclara que la restricción objetada en esta acción no limita
en ningún momento el derecho al trabajo, sino que es un requisito que debe
cumplir el solicitante para optar por el beneficio. Asevera que la frase
“asegurados voluntarios y trabajadores independientes”, contenida en el
artículo 12 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se
constituye en una clara manifestación de razonabilidad y proporcionalidad,
en armonía con los preceptos constitucionales. Afirma que la frase
impugnada no contraviene el artículo 50 de la Constitución Política, toda vez
que la restricción objetada responde a la necesidad de asegurar la
sostenibilidad y solidez del régimen, lo cual se traduce en bienestar para
todos los habitantes del país que se encuentren afiliados al régimen IVM. Por
las mismas razones, alega que la frase impugnada no roza con el numeral 51
de la Carta Fundamental. Asevera que tampoco contraría el ordinal 56 de la
Constitución Política, toda vez que la CCSS, bajo ningún supuesto, desconoce,
interfiere o violenta el derecho humano al trabajo. Expone que se confunden
dos contextos. Uno es el derecho al trabajo como tal, enunciado en el
precepto constitucional y la normativa internacional que obliga a los Estados
a ser garantes del respeto al trabajo de las personas. El otro es la restricción
que establece la CCSS haciendo uso de su autonomía reglamentaria
conforme los principios que informan la seguridad social. A partir de estos
principios, unidos al de razonabilidad, la CCSS se ve obligada a restringir los
beneficios que otorga a los huérfanos entre los 18 y 25 años de edad. Recalca
que la frase impugnada no implica una restricción al derecho al trabajo sino
que es un requisito que debe cumplir el solicitante para optar por la pensión.
Explica que la frase objetada no menoscaba el ordinal 73 de la Constitución
Política, en cuanto el derecho a la jubilación no es absoluto por lo que puede
estar sujeto a condiciones y limitaciones debidamente reguladas, siempre
que estas sean razonables y proporcionadas. Indica que el derecho a la
pensión es un derecho fundamental que debe ser reconocido a todos los
trabajadores en igualdad de condiciones y sin discriminaciones de ninguna
índole. Apunta que la finalidad de dicho derecho es garantizar el bienestar
económico del trabajador después de que deje de laborar, o del núcleo
familiar cuando estos cumplan los requisitos reglamentarios establecidos.
Señala que la frase impugnada tampoco contraviene el numeral 74 de la
Constitución Política. Argumenta que el principio de justicia social conlleva la
necesidad de proteger a las clases más necesitadas con el fin de mejorar su
condición económica y lograr que la convivencia humana se oriente hacia la
consecución del bien común. Por su parte, el principio de solidaridad implica
la redistribución de recursos entre aquellos que tienen recursos y aquellos
que carecen de los mismos. Señala que, en la práctica, dicho principio se
manifiesta como el sacrificio de los jóvenes respecto de los ancianos, de los
sanos frente a los enfermos, de los ocupados ante los desempleados y los
familiares de los fallecidos, de quienes no asumen carga familiar, frente a los
que sí la tienen. Explica que el principio de razonabilidad exige la
concordancia de las leyes y, en general, de las normas infraconstitucionales,
con los valores de la Carta Fundamental. Asimismo, exige la idoneidad de la
consecuencia jurídica de la norma a la luz de la realidad social que regula y de
los valores que la norma escrita pretende satisfacer o proteger. Expone que
la razonabilidad de la norma dependerá del apego que demuestre a los
criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. La necesidad se refiere
a que sea preciso proteger algún bien jurídico; la idoneidad, conlleva un juicio
referente a si el tipo de restricción cumple o no con la finalidad de satisfacer
la necesidad detectada; y la proporcionalidad, implica un juicio de
comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción
que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea
marcadamente superior al beneficio que se pretende obtener. Estima que la
frase impugnada, contenida en el artículo 12 del Reglamento de Invalidez,
Vejez y Muerte, resulta totalmente razonable y proporcional. Expone que la
Dirección de Actuarial y Planificación Económica de la CCSS ha manifestado
claramente, en varias oportunidades, que la sostenibilidad financiera del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte se está viendo afectada e impactada
gravemente en razón de la declaratoria de inconstitucionalidad de normas
reglamentarias como el artículo 19 inciso 3) y el 20 inciso d) del Reglamento
del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. Indica que la sostenibilidad
financiera del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte se ha visto perjudicada
por la obligación que esta Sala ha impuesto a la CCSS de realizar pagos
retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas. Manifiesta que a
través de los años, la Junta Directiva de la CCSS ha aprobado indexaciones y
aumentos en los montos de las pensiones que, en caso de que la norma
impugnada fuera declarada inconstitucional, eventualmente deberán
aplicarse a los beneficiarios de dicha declaratoria. Solicita que se declare sin
lugar esta acción.
5.- Por escrito incorporado al expediente digital a las 15:03 horas del 31
de octubre de 2014, la Presidenta Ejecutiva de la CCSS aporta el oficio
número AGP-1104-2014/DAP-AL-125-2014, emitido por la Gerencia de
Pensiones de la CCSS, respecto de la frase “no asalariados ni trabajadores
independientes” contemplada en el artículo 12, inciso b), del Reglamento del
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. Indica que, en lo conducente, dicho
oficio dispone la constitucionalidad de la frase impugnada toda vez que: “En
cuanto a la necesidad, la naturaleza del beneficio de pensión por la tipología
de orfandad, es no dejar en estado de necesidad al (los) huérfanos cuando la
persona de quien dependían económicamente fenece. Sin embargo, si el
solicitante recibe ingresos propios de su trabajo como asalariado o trabajador
independiente la pensión pierde su sentido; es no se determina la
dependencia económica. Existe una afectación a la colectividad, por otorgar
un beneficio económico a quien en razón de su trabajo (ingresos) no los
necesita. Por otra parte, el texto cumple la idoneidad, pues es el único medio
que faculta la Administración, previo procedimiento interno, para otorgar o
no el beneficio es apego al bloque de legalidad (en este caso la frase
impugnada del inciso b) del ordinal 12 del Reglamento de Invalidez, Vejez y
Muerte. Por último, la frase impugnada, a criterio de los suscritos, también,
no infringe el Principio de Proporcionalidad, pues se cumple a cabalidad con
el nexo causal que debe existir, según la jurisprudencia aportada, en el
enunciado normativo. Una relación entre causa y efecto. La finalidad del
texto impugnado es beneficiar a quien lo necesita en una situación de
dependencia económica, si el huérfano posee ingresos propios como
asalariado o trabajador independiente, otorgar una renta de la seguridad
social no tiene sentido alguno, socava el fondo y por ende podría perjudicar a
una persona que si lo necesitaría”.
6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones
número 174, 175 y 176 del Boletín Judicial, los días 10, 11 y 12 de setiembre
de 2014.
7.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de la acción y la legitimación de la
accionante. A efectos de fundamentar la legitimación que ostenta para
promover esta acción de inconstitucionalidad, la accionante señala que
actualmente se encuentra pendiente de resolver el recurso de amparo
número 14-010189-0007-CO, tramitado ante esta Sala, y en el cual se le
otorgó plazo para interponer esta acción. Como lo ha establecido la reiterada
jurisprudencia de este Tribunal, la acción de inconstitucionalidad es un
proceso de naturaleza incidental, con lo que se quiere decir que se requiere
de la existencia de un asunto pendiente de resolver para poder admitir el
estudio de la acción ante la Sala. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional es la norma que contiene los presupuestos de admisibilidad
para las acciones de inconstitucionalidad. En el párrafo primero, que es el
que interesa para los efectos del sub lite, se exige la existencia de un asunto
pendiente de resolver, sea en sede judicial (en el que se incluyen los recursos
de hábeas corpus o de amparo), o en la administrativa, únicamente en el
procedimiento de agotamiento de esta vía, de tal manera que la acción
constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado
lesionado en el asunto principal. Este Tribunal es del criterio que la
promovente ha cumplido a cabalidad con las exigencias de admisibilidad
contempladas en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se cumplió
con las demás formalidades que establecen los artículos 75 y siguientes de
dicha ley, por lo que la acción resulta admisible y, por ello, se entra a resolver
sobre el fondo del asunto.
II.- Objeto de la impugnación. La parte accionante considera que la
frase “no asalariados ni trabajadores independientes” contemplada en el
artículo 12, inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte
de la Caja Costarricense del Seguro Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995,
publicado en La Gaceta Nº 50 del 10 de marzo de 1995, resulta contraria a los
artículos 50, 51, 56, 73 y 74 de la Constitución Política. El texto completo de
dicha disposición establece lo siguiente: “Artículo 12º- Tienen derecho a
pensión por orfandad los hijos que al momento del fallecimiento dependían
económicamente del causante, de acuerdo con la determinación que en cada
caso hará la Caja: (…) b) Los menores de 25 años de edad, solteros, no
asalariados ni trabajadores independientes y sean estudiantes que cumplan
ordinariamente con sus estudios, para lo cual deberán acreditar
semestralmente la matrícula respectiva” (lo destacado no corresponde al
original)
III.- Antecedente relacionado. Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de
referirse a la constitucionalidad de una norma cuyo propósito era similar al
de la disposición que ahora toca analizar. En concreto, para la resolución del
sub iudice, conviene recordar lo expresado en su oportunidad en la sentencia
número 2012-016077 de las 16:03 horas del 21 de noviembre de 2012: “(…)
Así las cosas, de la lectura de las citadas sentencias 2003-14636, 2006016624 y 2010-013978, se verifica que este Tribunal había estimado que, en
principio, no resultaba violatorio del Derecho de la Constitución que la
condición de asalariado o trabajador independiente operara como causal
para cancelar la pensión por orfandad, en el entendido que tal condición de
asalariado o trabajador independiente se adquiría de manera permanente,
pues si se adquiría de forma provisional, lo que debía operar era únicamente
la suspensión de la pensión. Sin embargo, con posterioridad a tales votos,
esta Sala varió su criterio, al emitir la sentencia número 2010019766 de las
9:27 horas del 26 de noviembre de 2010, pues este Tribunal estimó: (…) De los
hechos anteriores se desprende que la CCSS ha iniciado un procedimiento
administrativo tendente a cancelar la pensión por orfandad que disfruta el
recurrente, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento
del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, el cual dispone que: “El
pago de la pensión termina cuando se dé alguna de las siguientes
circunstancias: (…) f) La condición de asalariado o trabajador independiente,
en el caso de huérfanos y hermanos”. El recurrido informó que en el Registro
de Cotizantes del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte consta que el
recurrente aparece cotizando en febrero y mayo de 2010. Es decir, que por
figurar como cotizante, durante dos meses, la Caja ha iniciado un
procedimiento para cancelarle la pensión, aplicando el citado inciso f) del
artículo 20 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. El artículo
29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que el amparo procede
también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas
erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas y, en el presente
caso, la aplicación de una norma reglamentaria para cancelar una pensión de
orfandad, por el hecho de que el beneficiario trabajase dos meses, constituye
una aplicación contraria a la Constitución, por impedir el ejercicio legítimo del
derecho fundamental al trabajo del recurrente. Si bien es cierto que es
legítimo que el citado reglamento regule y limite el disfrute de los beneficios,
esa norma no puede ser aplicada en la forma que constituya, por una parte,
un castigo para el huérfano que trabaja, lo cual no suele hacer porque no
necesite la pensión, sino porque, precisamente, no es suficiente; por otra
parte, tampoco puede el beneficio desincentivar al beneficiario a trabajar.
Recientemente, la Sala anuló el inciso d) del mismo artículo, por atentar
contra el derecho fundamental al matrimonio y el derecho fundamental a la
protección especial de la familia. Por razones similares, se anuló el artículo 17
de la Ley número 1922 de 5 de agosto de 1955. En este caso, lo dicho en esa
sentencia con relación a esos derechos, es igualmente predicable, en cuanto
al derecho fundamental al trabajo del recurrente: “constituye una
discriminación ilegítima e infundada con respecto a las personas que desean
contraer matrimonio (trabajar), quienes pierden de manera completamente
ilegítima, por esa circunstancia, el derecho de continuar disfrutando de la
pensión de guerra, razón por la cual se debe declarar su inconstitucionalidad.
Ciertamente, aunque el legislador bien puede disponer bajo que condiciones
es posible declarar la caducidad de un beneficio, de ninguna manera puede
soslayar en ejercicio de dicha actividad el contenido esencial de los derechos
fundamentales de un particular, como se ha producido en el caso concreto, en
el cual la norma impugnada origina una discriminación injustificada con
respecto a las personas que desean contraer matrimonio (trabajar), a quienes
por adquirir esa condición les resulta imposible continuar percibiendo el
monto que supone la pensión aludida” (sentencia número 2008-16976 de
catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del doce de noviembre del dos
mil ocho).- En consecuencia, procede declarar con lugar el recurso y anular el
procedimiento iniciado en contra del amparado. Su derecho a recibir la
pensión por orfandad no puede ser amenazado porque ejerza su derecho
fundamental al trabajo; las causales aplicables para dar por terminado el
disfrute del beneficio deben responder a las demás condiciones previstas en
los artículos 12 y 20 del mismo Reglamento” (el subrayado no corresponde al
original). De este último precedente se colige que esta Sala reconoció que la
aplicación del citado inciso f), del artículo 20 del Reglamento del Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, podía suponer una infracción al artículo 56
constitucional (…) Con lo que se verifica que el citado inciso f) condiciona el
mantenimiento de la pensión a que el beneficiario se abstenga de trabajar. Lo
que supone una afectación indebida al ejercicio legítimo del derecho
fundamental al trabajo, como así se señaló en la sentencia número
2010019766. Máxime que, como ya se indicó en tal sentencia, y así lo pone
también en evidencia la Procuraduría General de la República, tal
condicionamiento se impone de forma absoluta e irrestricta, sin que se tome
en consideración, en forma alguna, el monto de la pensión que está
recibiendo el beneficiario, el monto del salario o ingreso que esté percibiendo
como producto de su trabajo, o, incluso, si el beneficiario tiene necesidades
especiales o particulares, a fin de poder establecer si, en definitiva, la pensión
que recibe y el salario o ingreso que esté percibiendo por su trabajo,
considerados de forma independiente o conjunta, le permiten obtener los
medios para llevar una vida digna y decorosa. Sea, que dicha disposición
normativa no introduce algún criterio o parámetro objetivo que permita
garantizar que la cancelación de la pensión, en razón, única y exclusivamente,
de la condición de asalariado o trabajador independiente del beneficiario, no
suponga dejarlo en una situación de desamparo económico. La Procuraduría
General de la República explica, debidamente, la situación de desamparo que
se puede generar al beneficiario de una pensión por orfandad, al establecerse
“la incompatibilidad absoluta de aquellas pensiones con el percibo de
ingresos salariales propios por parte de sus beneficiarios, pues con ello no se
considera que en algunos casos tales ingresos podrían resultar insuficientes,
aun complementados con el monto de la pensión, para garantizarle el
mantenimiento de un nivel de vida digno, y por ende, podría estar dejando
injustamente desprotegidos a huérfanos de entre 18 a 25 años, que aun
trabajando de forma subordinada o independiente, se mantienen en una
situación de necesidad por minoración o insuficiencia de recursos
económicos, como consecuencia de la muerte del sostén de familia, que la
Seguridad Social está obligada a cubrir” (ver folios 90 y 91). Luego agrega que
“en el régimen de la Seguridad Social, según lo establecen los propios
Convenios 102 y 128 de la OIT, es factible compatibilizar la percepción de la
pensión por orfandad con el percibo de ingresos propios”, por lo que “podría
estimarse que el criterio que utiliza la Caja Costarricense de Seguro Social
para valorar apriorísticamente la situación de necesidad que provoca la
insuficiencia económica en la que queda el huérfano tras la muerte del
causante del que dependía, en el sentido de que si aquél trabaja –sea por
cuenta ajena o propia-, independientemente de si aquel ingreso es suficiente
o no para garantizarle una vida digna, categóricamente no necesita la
pensión, y por ende, se le excluye de forma absoluta de ser potencial
beneficiario de una pensión por orfandad, es bastante reduccionista y
limitado, y en nada contribuye a conseguir la finalidad propia de la Seguridad
Social, cual es proteger, de forma efectiva, al individuo frente a las
contingencias previstas y mientras éstas subsistan, para garantizar el
mantenimiento de un nivel de vida digno (socialmente aceptable) tanto para
él, como a su familia” (ver folios 92 y 93). Por lo que, finalmente, se concluye
que “en la medida en que el artículo 20 inciso f) del Reglamento del Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social, prohíbe o hace incompatible de forma absoluta las prestaciones
económicas por orfandad con la condición de asalariado o trabajador
independiente, por la sola generación de ingresos propios, sin importar si la
cuantía de los mismos pueden resultar en algunos casos insuficientes para
mantener un nivel de vida digno y con ello se les impide solventar o superar la
insuficiencia económica en la que los sumió la muerte del familiar del que
económicamente dependían, podrían resultar sustancialmente disconformes
con el Derecho de la Constitución, pues podría estar propiciando una
verdadera desprotección de la Seguridad Social frente a una verdadera
contingencia; situación que en mucho se aleja de la finalidad propia de
aquella prestación económica, cual es tratar de compensar el desequilibrio o
insuficiencia económica que los sobrevivientes padecen por la muerte del
sostén de la familia; lo que la convertiría en constitucionalmente irrazonable,
pues aquella incompatibilidad absoluta no es una solución que derive, ni
comulgue con los principios de justicia social ni de solidaridad…” (ver folio 96
y 97). En análisis efectuado por la Procuraduría General de la República
permite evidenciar, de forma clara y contundente, la irracionabilidad de la
disposición normativa cuestionada, en infracción de los artículos 50, 51, 56,
73 y 74 de la Constitución Política. Por lo que procede declarar con lugar la
acción y disponer la anulación de la norma cuestionada, con los efectos
desarrollados en el considerando siguiente”.
IV.- El deber de los progenitores de velar por sus hijos (as) subsiste
aun después de su muerte. Para la mayoría de este Tribunal el deber de los
padres hacia sus hijos de proveer sustento, habitación, vestido, asistencia
médica, educación, diversión, transporte y otros conforme a las posibilidades
económicas y el capital que le pertenezca o posea ha de darlos, aun después
de su muerte. Este deber no solo tiene un anclaje en el ordenamiento
jurídico, sino también es una exigencia derivada de principios elementales de
convivencia en el marco de una sociedad políticamente organizada. Es así
como se han diseñado políticas públicas que se expresan en actos
normativos, a través de los cuales se les garantizan a los (as) menores o
mayores menores de 25 años que aún continúan estudiando de forma
exitosa, una pensión, una cuota o un beneficio, etc., a causa del deceso de su
progenitor. La norma que se impugna en esta acción es un claro ejemplo de
ello, así como el artículo 595 del Código Civil, que limita la libertad del
testador, pues le impone el deber de asegurar los alimentos a su hijo (a)
hasta la mayoría de edad si es menor, y por toda la vida si el hijo (a) tiene una
discapacidad que le impida valerse por sí mismo.
Ahora bien, cuando se da la muerte de los progenitores el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos le impone al Estado la obligación de
garantizarle a los (as) menores y mayores menores de 25 años que cursan
estudios, un desarrollo pleno, lo que está asociada a una vida digna. No otra
cosa puede desprenderse de la Convención sobre los Derechos del Niño
cuando establece, entre otras cosas, la obligación del Estado de asegurar una
adecuada protección y cuidado, cuando los padres y madres, u otras
personas responsables, no tienen capacidad para hacerlo (artículo 3), de
adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos
reconocidos en ese Instrumento Internacional de Derechos Humanos
(artículo 4), a garantizar el desarrollo integral de la personalidad del menor
(artículo 6). Ahora bien, en aplicación del numeral 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos son extensibles a los mayores menores
de 25 años que aún continúan estudiando de forma exitosa los deberes del
Estado que se derivan de la Convención que recoge los derechos de los (as)
menores de edad.
Para la mayoría de este Tribunal la norma cuestionada es
intrínsecamente injusta, no solo porque vulnera compromisos que ha
adquirido el Estado de Costa Rica al aprobar y ratificar Instrumentos
Internacionales de Derechos Humanos, sino por razones adicionales. En
primer término, porque desvincula
a la entidad aseguradora de
compromisos internacionales, que son de obligatorio cumplimiento e
infringe, con su negativa, el deber de los padres a velar por sus hijos después
de su muerte. En segundo término, porque no cabe duda de que el causante,
al haber cotizado para la seguridad social, le trasfiere a sus hijos (as) el
derecho a obtener la pensión por orfandad. No estamos en presencia de una
liberalidad de la entidad aseguradora, sino más bien frente a un derecho
legítimo de los (as) hijos (as) de reclamar lo que a ellos en derecho
corresponde atendiendo al deber de los padres suplirles los alimentos aún
después de la muerte. Por otra parte, la norma añade sufrimiento al
sufrimiento, dolor a dolor, toda vez que, además de la angustia que sufren
los (as) adolescentes-trabajadores por la muerte de sus padres, se les agrega
otra preocupación -resolver la cuestión de su manutención-, para lo cual, en
muchos casos, no se les ha preparado o están en proceso de formación estudiando para obtener una profesión-. Por razones de espacio, no es el
momento oportuno para traer a colación los estudios que han realizado
universidades de gran prestigio sobre los efectos físicos, emocionales y de
otra índole que provoca la orfandad. Si a lo anterior se le añade, el hecho de
que hay una norma que sanciona al huérfano con el no otorgamiento de la
pensión de orfandad por el solo hecho de estar trabajando, la situación
descrita deviene en injusta en sí misma. Por último, la norma va en contra de
un valor esencial de toda sociedad, como es el reconocer y estimular a las
personas que se esfuerzan y trabajan por forjarse un mejor futuro, toda vez
que, en lugar de promover ese hecho como meritorio, al adolescentetrabajador se le sanciona con el no otorgamiento de la pensión de orfandad.
Estas razones, además de las apuntadas en los antecedentes de este
Tribunal, conllevan a que, por mayoría, la norma impugnada se declare
inconstitucional, según se explicará.
V.- Sobre la constitucionalidad de la frase “no asalariados ni
trabajadores independientes” contenida en el artículo 12, inciso b), del
Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS. Al igual que
lo resuelto por la Sala en la citada sentencia número 2012-016077, lo
correspondiente en la especie es declarar inconstitucional la frase “no
asalariados ni trabajadores independientes” contenida en el artículo 12,
inciso b), del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS,
por infringir directamente el ejercicio legítimo del derecho fundamental al
trabajo. Bajo la misma inteligencia del voto número 2012-016077, la mayoría
de este Tribunal es del criterio que la norma impugnada impide
irrazonablemente que los hijos en condición de orfandad que laboran puedan
optar por una pensión luego del fallecimiento del asegurado directo
(progenitor). A diferencia de la disposición declarada inconstitucional en la
sentencia número 2012-016077 (artículo 20, inciso f del mismo reglamento),
en la que se regulaba una de las causas de extinción de la pensión por
orfandad (que el beneficiario comenzara a laborar); en el sub lite lo que se
regula son los requisitos para poder ser beneficiario de tal ayuda económica.
Es decir, en aquel caso la pensión por orfandad ya se encontraba aprobada a
favor de algún beneficiario y lo que se regulaba era una de las causas
sobrevivientes que daban por terminado el pago del beneficio,
concretamente que el hijo en condición de orfandad comenzara a trabajar
como asalariado o trabajador independiente y, por ende, a obtener su propio
sustento. Por el contrario, en el sub examine la situación fáctica que regula la
disposición cuestionada es otra. En este caso, la pensión por orfandad aún no
ha sido aprobada por la CCSS, de modo que lo regulado por la norma son los
requisitos para poder optar por ella, siendo uno de ellos que el hijo en
condición de orfandad no se encuentre laborando al momento de gestionar
el beneficio. De este modo, puede constatarse que en el fondo ambas
disposiciones reglamentarias lo que hacen es imponer un obstáculo
abiertamente
inconstitucional
para
aquellos
hijos
huérfanos
que,
precisamente por las condiciones económicas de la familia, deben comenzar
a laborar, o bien, ya lo estaban haciendo al momento del fallecimiento del
asegurado directo. En el mismo sentido que se afirmó en la aludida sentencia
número 2012-016077, tal condicionamiento se impone de forma absoluta e
irrestricta, pues expresamente se prohíbe que los jóvenes asalariados o
trabajadores independientes accedan a ese beneficio. El inconveniente de la
norma es que, anticipadamente, se da por sentado que si el joven se
encuentra laborando, no va a requerir de tal pensión. Esto significa excluirle
de forma absoluta de ser potencial beneficiario de una pensión por orfandad,
lo que atenta contra la finalidad propia del sistema de seguridad social, que
es precisamente proteger, de forma efectiva, al individuo frente a las
contingencias e imprevistos relacionados con invalidez, vejez y muerte. Este
Tribunal Constitucional es consciente que muchos jóvenes menores a 25 años
todavía se encuentran cursando estudios superiores de educación, de
manera que limitarlos económicamente solo al monto que recibirían por
concepto de pensión por orfandad, conllevaría un detrimento en sus ingresos
que probablemente también les afectaría en otras áreas importantes para su
desarrollo personal, como lo sería su educación. Por las razones expuestas,
procede declarar la inconstitucionalidad apuntada.
VI.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. El artículo 91 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone, en su párrafo primero, que la
declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a
la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos
adquiridos de buena fe. Sin embargo, en su párrafo segundo, se prevé que la
sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el
espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas
necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia o la paz sociales. Por lo que en aplicación del citado
artículo 91, procede dimensionar los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad
de
la
frase
“no
asalariados
ni
trabajadores
independientes” contenida en el artículo 12, inciso b), del Reglamento del
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, en el sentido que dicha
declaratoria tiene efectos declarativos a partir de la fecha del dictado de esta
sentencia, salvo en el caso de la accionante, para quien tendrá efecto
retroactivo pleno a la fecha de vigencia de la norma anulada. Lo anterior, sin
perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o
situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad
o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Lo
anterior, con el fin de mitigar el impacto social y económico que dicha
declaratoria pueda tener en el sistema de pensiones de la Caja Costarricense
de Seguro Social.
VII.- Voto salvado del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado Jinesta
Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete
conforme al Derecho de la Constitución la frase impugnada, por las razones
siguientes: La inconstitucionalidad de la frase impugnada deriva de una
inadecuada interpretación y aplicación y no, propiamente, del tenor literal de
la norma recurrida en acción. La finalidad de la norma es garantizarle a las
personas menores de 25 años que siguen estudiando, cumplen con sus
deberes de estudiantes y que sufren una contingencia como la orfandad, una
ayuda, con cargo a la seguridad social, para que puedan concluir sus estudios.
No resulta inconstitucional que se disponga que en caso de percibir ingresos
como asalariado o trabajador independiente, la pensión pueda cesar,
eventualmente. Lo que resulta inconstitucional es la interpretación y
aplicación automáticas de la frase, por cuanto, se precisa valorar o ponderar,
cada caso concreto, a través de una serie de estudios técnicos. Resulta
razonable y congruente con la sostenibilidad del régimen de pensiones con
cargo a la seguridad social que cuando un menor de 25 años que estudia y
cumple con sus deberes de estudiante, percibe ingresos superiores a los que
podría devengar con la pensión de orfandad, se proceda a denegar el
derecho. Lo que si no resulta congruente con el principio de justicia material,
subyacente e implícito en la Constitución, es que a un menor de 25 años, en
las circunstancias descritas, reciba un ingreso por trabajo dependiente o
independiente que resulte inferior a lo que podría recibir por pensión de
orfandad y se le deniegue la posibilidad de gozar, proporcionalmente, de la
misma. En otras palabras, para aquellos supuestos en que los ingresos como
trabador subordinado o independiente, de acuerdo con los estudios técnicos
procedentes, sean inferiores a lo que percibiría esa persona por pensión de
orfandad, estimo que debe concedérseles el beneficio de manera
proporcional y evitar una denegación radical del mismo.
VIII.- Voto salvado del Magistrado Rueda Leal. El suscrito Magistrado
salvo el voto y declaro sin lugar la acción, siempre y cuando se interprete
conforme a la Constitución que la frase impugnada no impide el análisis de
cada caso en concreto. Debe advertirse que el propio artículo 12 del citado
reglamento, en su primer párrafo, autoriza a la CCSS para que determine en
cada caso concreto a quién le asiste este derecho a la pensión por orfandad
(Artículo 12º-Tienen derecho a pensión por orfandad los hijos que al
momento del fallecimiento dependían económicamente del causante, de
acuerdo con la determinación que en cada caso hará la Caja:) (lo destacado
no corresponde al original). A partir de tal disposición e interpretándola
sistemáticamente, se verifica que dicha norma le señala a la CCSS su
obligación de analizar de modo casuístico la situación socioeconómica de
cada gestionante, lo que incluye por supuesto valorar sus ingresos
económicos y necesidades, a fin de determinar el cumplimiento de los
requisitos reglamentarios en el caso concreto y el grado de dependencia
económica respecto de la persona fallecida. Bajo esa inteligencia, estimo que
la frase “no asalariados ni trabajadores independientes” admite ser
interpretada a la luz del primer párrafo de la misma norma reglamentaria,
conforme a lo cual no resulta inexorable que todo estudiante en condición de
orfandad, menor de 25 años y que labore irremediablemente se le deba
descartar como posible acreedor del beneficio en cuestión, toda vez que se
debe determinar en cada caso su grado de dependencia económica y la
consecuente razonabilidad para que reciba el beneficio en cuestión. Con esta
interpretación conforme a la Constitución se evita que, de manera
automática, se excluya al joven menor de 25 años que trabaja de tal
beneficio y, además, se preserva la vigencia de la norma impugnada en
consonancia con el principio de conservación de las normas. Este Tribunal
Constitucional, en el ejercicio del control de constitucionalidad, ha aplicado el
principio de conservación de las normas para dictar sentencias anulatorias
únicamente cuando la infracción constitucional sea insuperable, sea por la
confrontación del texto de la norma, sus efectos, su interpretación o su
aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios
constitucionales, de manera que en la medida que la constitucionalidad de
una norma sea superable mediante una interpretación conforme a la
Constitución, puede y debe evitarse la drástica solución anulatoria (ver
sentencia número 2003-10421). Así las cosas, estimo que conforme al
párrafo primero del numeral 12 del Reglamento del Seguro de Invalidez,
Vejez y Muerte de la CCSS, corresponderá a la CCSS efectuar el análisis de
cada caso concreto, a efectos de definir si el posible beneficiario, por su
particulares circunstancias o grado de dependencia económica, requiere o no
de una pensión por orfandad para disfrutar de una vida digna y cubrir así sus
necesidades (alimento, educación, salud, vivienda, etc.). Además, estimo
oportuno aclarar que la norma objeto de esta acción plantea una diferencia
fundamental con la cuestionada en la sentencia número 2012-016077
(artículo 20 inciso f del mismo reglamento), por cuanto, como se vio, la
disposición reglamentaria en estudio presenta la particularidad de permitirle
a la CCSS analizar casuísticamente la situación del joven estudiante en
condición de orfandad, menor de 25 años de edad y que trabaja, mientras
que el artículo 20 inciso f) de cita no lo permite. De ahí que mi enfoque en
este voto particular difiera al emitido en el voto número 2012-016077.
Por tanto:
Por mayoría, se declara CON LUGAR la acción planteada. En
consecuencia, se anula por inconstitucional la frase "no asalariados ni
trabajadores independientes" del artículo 12, inciso b), del Reglamento del
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro
Social, Nº 6898 del 7 de febrero de 1995. De conformidad con el artículo 91
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta resolución tiene efectos
declarativos a partir de la fecha de esta sentencia, salvo en el caso de la
accionante, para quien tendrá efecto retroactivo pleno a la fecha de vigencia
de la norma anulada. Lo anterior, sin perjuicio de derechos adquiridos de
buena fe y de las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran
consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en
autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín
Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese a María del
Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Presidenta Ejecutiva de la CCSS, y a
Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República. El
Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción siempre y
cuando se interprete conforme al Derecho de la Constitución la frase
impugnada. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara sin lugar la
acción, siempre y cuando se interprete conforme a la Constitución que la
frase impugnada no impide el análisis de cada caso en concreto.-
Ernesto Jinesta L.
Presidente a.i
Fernando Cruz Castro
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.