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Simposio:
El desarrollo histórico de las economías latinoamericanas en perspectiva comparada
Coordinadores: Luis Bértola y Gabriel Porcile
URUGUAY Y LOS TEMAS ECONÓMICO-FINANCIEROS DE LAS AGENDAS
PANAMERICANAS DE LIMA, PANAMÁ Y LA HABANA.
Cambios hegemónicos y vínculos regionales. 1938-1940
ANA MARÍA RODRÍGUEZ AYÇAGUER
E-mail: [email protected]
Departamento de Historia del Uruguay
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación
Universidad de la República
INTRODUCCIÓN
En el año 1938 tuvieron lugar varios cambios de importancia en el escenario político
mundial y regional. En el primero de ellos, la tónica estuvo dada por el avance incontenible del
Tercer Reich, con su prédica racista y el reiterado desconocimiento del derecho internacional, y
pautada por la anexión de Austria en el mes de marzo, la Conferencia de Munich en setiembre y
el feroz ataque de tiendas y sinagogas judías en toda Alemania en el mes de noviembre.
A nivel regional, Argentina y Uruguay inauguraron nuevas administraciones en 1938: en
febrero, asumió el Presidente Ortiz en el país vecino; y el 19 de junio el General Alfredo
Baldomir lo hacía en Uruguay. Y con ellos, llegaban nuevos timoneles de las relaciones
exteriores: Cantilo y Guani, respectivamente. En Brasil, si bien al frente del Estado seguía estando
Getulio Vargas, el nombramiento de Osvaldo Aranha como nuevo Ministro de Relaciones
Exteriores tenía un particular significado en el alineamiento exterior de aquel país, ya que Aranha
hizo del mejoramiento de las relaciones con Estados Unidos el objetivo central de su gestión.
A ésto se sumaba la realización, en el mes de diciembre de 1938, de la VIII Conferencia
Interamericana en Lima. Dicha reunión, cuya originaria planificación no había escapado al clima
predominantemente burocrático de la parafernalia panamericana alimentada pacientemente desde
Washington por el incansable Director General de la Unión Panamericana, Leo Rowe, fue
adquiriendo otros significados a partir de la Conferencia de Munich y el creciente clima de
tensión mundial.
Desde nuestro enfoque, la referencia a la Conferencia de Lima –como a las que le
seguirán- es ante todo un pretexto para escudriñar el proceso de elaboración de la política exterior
uruguaya, intentando de este modo percibir las continuidades o eventuales rupturas que la misma
experimentó en ese período.
En la agenda de la Conferencia de Lima estuvo el tema de las relaciones económicas entre
Estados Unidos y los países de la región. No es posible, sin embargo, analizar la política diseñada
por la Cancillería uruguaya en respuesta a la temática a ser tratada en la referida Conferencia sin
hacer referencia a la conflictiva relación económico-comercial entre Uruguay y Estados Unidos
en 1938 y a la situación que la había generado.
2
Es por eso que en la primera parte de esta ponencia se analizan algunos rasgos
fundamentales del relacionamiento económico externo de Uruguay en los años treinta y se
describe la situación que afrontaba el país a fines del terrismo (1933-1938) y en los inicios del
primer tramo de la transición democrática. Los antecedentes que aquí historiaremos tienen puntos
en común con los procesos vividos por otros países latinoamerianos en los años treinta, aunque
tambien hay, como no podía ser de otra manera, aspectos que singularizan la peripecia uruguaya.
En la segunda parte se analiza la participación de Uruguay en la VIII Conferencia
Interamericana de Lima, en diciembre de 1938. En la tercera parte intentamos un análisis similar
–por fuerza breve y meramente indicativo de las posiciones uruguayas- con motivo de la Primer
Renión Consultiva de Cancilleres Americanos, realizada en Panamá en 1939, a poco de iniciado
el conflicto europeo y en torno a la Conferencia de La Habana, de julio de 1940. Nuestro análisis
finaliza con algunas reflexiones finales que tienen, es obvio decirlo, la provisoriedad que le da el
hecho de ser formuladas en medio de una investigación en curso.
Las fuentes utilizadas en este trabajo han sido seleccionadas en función de los centros de
atención antes mencionados y las mismas reflejan una opción en el nivel de análisis de esta
temática: el de la formulación y ejecución de la política exterior. En la mayor parte de los casos se
trata de documentación inédita perteneciente a dos repositorios, uno nacional y otro extranjero: el
Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay (ubicado en el Palacio
Santos) y los archivos del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América,
custodiados en los National Archives, Washington, D.C. Hemos consultado, asimismo,
documentación édita de idéntico origen ("Boletín" y "Memorias" del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Uruguay; "Foreign Relations of the United States", publicación oficial del
Departamento de Estado, así como las publicaciones emanadas del ámbito panamericano, tales
como Actas, Diarios de Sesiones, Programas, Propuestas, etc. de las Conferencias
interamericanas aquí analizadas. .
URUGUAY Y EL MERCADO MUNDIAL EN LOS AÑOS TREINTA.1
1. “Comprar a quien nos compra”: una canción desde el centro a la periferia…
Las determinantes económicas juegan un papel de primordial importancia en la
construcción del relacionamiento externo de un país: esta es una afirmación difícil de
cuestionar. Es por eso que antes de entrar en el análisis del posicionamiento de la diplomacia
uruguaya ante determinados acontecimientos del escenario internacional, es necesario repasar
los lineamientos generales de su relacionamiento ecómico externo a fines de los años treinta.
Esto no solo hará más inteligible algunas decisiones, sino que es imprescindible para
dimensionar adecuadamente el grado de libertad-condicionamiento que tuvo el Uruguay para
posicionarse en el escenario regional y mundial.
En la década del treinta Uruguay debió enfrentar los embates de la depresión económica
mundial y las presiones de las grandes potencias –fundamentalmente Gran Bretaña y Estados
Unidos- enfrentadas en la disputa de los mercados latinoamericanos. La fórmula “comprar a
La información contenida en este apartado fue dada a conocer anteriormente en breve trabajo “¿Buen Vecino?
Mal cliente. Las dificultades en el relacionamiento comercial de Uruguay con Estados Unidos en los
prolegómenos de la Segunda Guerra Mundial (1938)”. Mdeo., Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación, Serie Papeles de Trabajo, marzo de 1997.
1
3
quien nos compra” que cobrara vigencia en aquella época, no puede entenderse sin analizar las
presiones británicas, así como las implicancias del discurso en defensa del “comercio libre”
difundido por Estados Unidos adquieren su verdadera significación a la luz del papel que
ocupaba este país en el comercio triangular que Uruguay desarrollaba con Europa –
fundamentalmente Gran Bretaña- y los Estados Unidos.
Estos temas estuvieron necesariamente sobre la mesa a la hora de decidir posiciones del
país en el ámbito internacional o panamericano.
En el marco de las enormes dificultades acarreadas por la depresión económica, Uruguay
luchó por conservar y ampliar los mercados para sus productos de exportación, debiendo aceptar
las imposiciones de aquellos países que brindaban la principal salida a su producción,
fundamentalmente Gran Bretaña. Esta aplicó fuerte presión para acabar con una situación que
reputaba injusta: nuestro país vendía mucho pero le compraba poco; a la inversa, le compraba
mucho a Estados Unidos, aunque le vendía poco; la divisas generadas por las ventas a Gran
Bretaña se gastaban en buena medida en comprar productos manufacturados a Estados Unidos.2
Esta situación no podía prolongarse indefinidamente. Ya en 1930 la fórmula de "comprar
a quien nos compra" fue agitada con toda claridad desde los sectores rurales uruguayos,
temerosos de que Gran Bretaña, en el marco de la crisis económica y como respuesta a esta
situación desfavorable de su balanza comercial con Uruguay así como a las crecientes presiones
de sus dominios -Australia y Nueva Zelandia, principales competidores de los productos
ganaderos rioplantenses en el mercado inglés- restringiese la entrada de productos uruguayos a
aquel mercado, asestando un duro golpe a la economía uruguaya.
Los temores eran fundados. A mediados de 1932, en la Conferencia celebrada en Ottawa
con representantes de sus dominios, Gran Bretaña acordó fijar un límite máximo para los países
productores, en sus entradas de carne a Inglaterra, a cuyos efectos se tomó como base el período
comprendido entre el 1º de julio de 1931 y el 30 de junio de 1932, que había sido poco favorable
para las exportaciones desde el Río de la Plata. La alarma entre los ganaderos uruguayos fue muy
grande y la respuesta del gobierno nacional no se hizo esperar: la fórmula de "comprar a quien
nos compra" recibió el espaldarazo del propio Consejo Nacional de Administración. A fines de
1932 el gobierno uruguayo impulsó la aplicación de un nuevo plan de distribución de cambio de
acuerdo a la participación de cada país en el comercio exterior uruguayo. Dicha iniciativa
apuntaba ante todo, a cuidar y ampliar los precarios mercados de nuestras exportaciones,
duramente golpeados por las resultancias de la Conferencia de Ottawa, así como por restricciones
a la entrada de carnes adoptada por otros países como Italia, Francia y Bélgica, y a la entrada de
lanas, por Alemania. El plan -presentado al Consejo Nacional de Administración por su
Presidente, el Ing. Juan P. Fabini- buscaba, asimismo, atender las reclamaciones de los
representantes diplomáticos europeos que gestionaban la entrega de divisas por el Banco de la
República para poder atender las compras que Uruguay realizaba en sus respectivos países. Para
Eduardo Acevedo Alvarez, ardiente defensor de la política económica del Consejo Nacional de
Administración, este cuerpo había hallado con dicho plan "...la fórmula de feliz acercamiento
entre principios y aspiraciones tan antagónicas".3
2
En el quinquenio 1929-1933 Gran Bretaña compró a Uruguay el 30,13% de sus exportaciones y le vendió el
18,17% de sus importaciones (valores promediales). Para el mismo período, el promedio de la participación de
Estados Unidos en nuestras exportaciones fue del 7,24% y del 18,68% en nuestras importaciones. (Cfr: Cuadros 1
y 2 en el Anexo Estadístico nuestro trabajo “¿Buen Vecino?…”, etc. , cit).
3
Eduardo Acevedo Alvarez, La gran obra de los poderes constitucionales frente a la crisis. Edición mandada
imprimir por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Colorado, Montevideo, 1934, p. 151.
4
El Ejecutivo colegiado aceptó la propuesta de Fabini y, en consecuencia, el Ministerio de
Hacienda informó al Directorio del Banco de la República que el Consejo Nacional había
"...considerado de equidad [...] acordar preferencias para la adjudicación de divisas, a los
países que compran activamente en la República, y, de tal suerte, se tratará de distribuir el
cambio a favor de esas naciones, que permita el cumplimiento normal de los débitos
internacionales del Uruguay". Luego de puntualizar que en el estudio de este problema, había "...
colaborado intensamente la Presidencia de la República y una delegación del Directorio de
nuestro primer instituto de crédito", la nota pasaba a detallar el programa de distribución de
divisas elaborado por el Consejo Nacional de Administración, "...esperando que el Banco, dentro
de sus posibilidades, le dé feliz y rápido andamiento".
La comunicación del Ministro de Hacienda -el Dr. Eduardo Acevedo Alvarez, cuyo
relato venimos siguiendo- terminaba señalando que dichas fórmulas de distribución de letras
"...han sido vistas con suma complacencia por los señores Ministros extranjeros radicados en
la República".4 ¿Era ésto así realmente? Si a alguien iba a favorecer el nuevo plan de
distribución de cambios era seguramente a los intereses británicos, por ser Gran Bretaña quien
dominaba nuestro comercio de exportación. Y aún así no todos los intereses de este origen se
mostraron conformes con lo que se les asignó; a su juicio, seguía siendo insuficiente el cambio
a distribuir.
2. Estados Unidos, el gran perjudicado.
Y si de Estados Unidos se trata, lejos de mostrar complacencia, la correspondencia
diplomática de ese país revela inconfundibles signos de preocupación por una medida que
indudablemente podría acarrear perjuicios a los intereses de ese origen, dada la evidente
desigualdad en la corriente comercial de Uruguay hacia y desde Estados Unidos. Y tan es así que
el Departamento de Estado sugirió la formulación de una "protesta formal" al gobierno uruguayo
en caso de aprobación del referido plan, extremo al que no se había llegado ni siquiera en los
tensos momentos de la creación de ANCAP.5
Los argumentos que debería emplear el Ministro de Estados Unidos en Uruguay en apoyo
de su protesta fueron minuciosamente expuestos en un Memorandum interno de la Oficina del
Consejero Económico del Departamento de Estado, fechado el 30 de diciembre de 1932. Su
lectura nos brinda -además de la oportunidad de asistir a la construcción ideológica de la defensa
de los intereses económicos de los capitales de un determinado país- la posibilidad de comparar
dicha argumentación con la esgrimida durante las difíciles conversaciones de 1938, a las que más
adelante haremos referencia, por lo que creeemos justificada su transcripción "in extenso".
El Memorandum en cuestión, dirigido a "Wilson" (Edwin C. Wilson, Jefe de la Divisón de
Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado) y firmado por "H.F." (Hebert Feis),
comenzaba señalando que el plan elaborado por el gobierno uruguayo asignaba a los intereses de
Estados Unidos una disponibiliad de 7:000.000 de pesos. "Creo" -continuaba su autor- "que la
misma es sustancialmente mayor que nuestra cuota parte en las exportaciones uruguayas, pero
aún está muy por debajo de lo que se necesitaría para atender el actual servicio de la deuda y el
4
5
Ibid, p. 154.
Al respecto, cfr: Ana María Rodríguez Ayçaguer, Las compañías petroleras extranjeras frente a ANCAP: de la
incredulidad al hostigamiento (1931-1932), ponencia presentada a las Primeras Jornadas de Historia Económica
organizadas por la Asociación Uruguaya de Historia Económica, Montevideo, junio de 1995.
5
comercio corriente (sobre este punto creo que haríamos bien en solicitar al Ministro Wright que
nos suministrase mayor información)".6 "Si se mantiene el plan, sugiero que Wright presente una
protesta formal al gobierno uruguayo en la cual podrían plantearse los siguientes puntos: 1) Que
Uruguay tuvo libre acceso al mercado de capitales de Estados Unidos para solicitar préstamos y
desarrollarse, debiendo abonar bajos intereses. 2) Que el plan esbozado tendría como
consecuencia la discriminación ya sea entre las inversiones estadounidenses y otras inversiones
extranjeras o entre el comercio estadounidense y el de otros países. Tenemos que oponernos a tal
discriminación y tratar de protegernos de ella. 3) Ustedes deberían explicar que en nuestra
opinión, el principio contenido en este plan de distribuir el cambio a cada país de acuerdo a las
compras realizadas por cada uno de ellos, es un principio destructor del comercio internacional
y que, en última instancia, implica una auto-derrota aún para los países que lo aplican. Ustedes
podrían decir que hemos tratado de impedir el establecimiento de este principio en todo el
mundo, ya que es la forma final del control mercantilista del comercio. Pueden continuar
señalando que, no obstante, si este principio continúa extendiéndose al ser aplicado por más y
más países, será solo cuestión de tiempo el que el gobierno de Estados Unidos se vea forzado a
adoptar ya sea medidas de represalia o alguna forma similar de cuotificación del comercio o el
cambio; ésto perjudicará a otros países y el retroceso consiguiente, a su turno, acarrearía
perjuicios a Uruguay; y que creíamos que, en última instancia, ningún país podría beneficiarse
de una ampliación de tales medidas. 4) Que estamos solicitando únicamente un régimen nodiscriminatorio en el manejo del cambio disponible, y no cuestionando el derecho de Uruguay a
introducir las medidas de contralor de cambio que el gobierno de aquel país estime necesarias".7
No estamos, por el momento, en condiciones de decir si la "protesta formal" fue
formulada en todos sus términos, así como tampoco de reconstruir el marco general de las
tratativas eventualmente llevadas adelante en ese momento. No obstante, sí podemos afirmar que,
a pesar de la opinión del Departamento de Estado, las normas de distribución de cambio,
apoyadas por la mayoría de los países afectados, fueron aplicadas. El resultado obtenido -a juicio
de Acevedo Alvarez- fue "halagador", notándose en 1933 un claro incremento en las
exportaciones uruguayas con respecto a las cifras de 1932, particularmente en las
correspondientes a Gran Bretaña y Estados Unidos.8
Bajo el nuevo régimen político inaugurado con el golpe de estado del 31 de marzo de
1933, Uruguay, lejos de alterar este esquema, entró de lleno en el nuevo sistema de
relacionamiento comercial. La herramienta fue la ley denominada, sugestivamente, de Reajuste
Económico, aprobada el 9 de noviembre de 1934. Dicha norma creaba la Comisión Honoraria de
Importación y Cambios, que se encargaría de la distribución individual de divisas y otorgaría las
autorizaciones de importación de acuerdo con las cuotas por países y rubros que establecería
periódicamente el Banco de la República, el que tendría en cuenta las disponibilidades de divisas
que proporcionase la exportación realizada a los distintos países, sujetándose a los tratados o
convenios existentes o que pudiesen concertarse en el futuro.9 El artículo 15 facultaba al Poder
6
J.Butler Wright, Ministro de Estados Unidos en Montevideo.
7
Memorandum de la Oficina del Consejero Económico del Departamento de Estado, firmado por H.F. y dirigido a
Wilson, 30 de diciembre de 1932. NARA, D.F., Nº 833.5151/96.
8
Eduardo Acevedo Alvarez, ob. cit., pp. 158-159. Efectivamente, la participación de Gran Bretaña en las
exportaciones uruguayas pasó del 27,89% (1932) al 33,21% (1933), mientras que los porcentajes de Estados
Unidos para los mismos años, fueron de 4,08% y 8,32%, respectivamente. (Cfr. Cuadro Nº1, Anexo Estadístico de
nuestro trabajo “¿Buen Vecino”?…”, cit.)).
9
Asimismo, en sus 18 artículos, la referida ley detallaba, entre otras cosas, el complejo sistema a aplicarse en el
otorgamiento de dichas cuotas y de su utilización por los importadores, caracterizaba los diferentes tipos de
6
ejecutivo a "suspender total o parcialmente las disposiciones que contiene esta ley sobre
contralor de importaciones cuando, a su juicio, considere restablecida la normalidad económica
y asegurada la nivelación de la balanza de cuentas", agregando a continuación: "Podrá,
asimismo, suspender las disposiciones sobre contralor y distribución de cambios en el caso de
que juzgue que la aplicación de dicho régimen no es indispensable al interés de la economía
nacional".10 Ninguna de estas circunstancias se habían cumplido en 1938 ya que el régimen
creado seguía vigente.
La forzosa adopción de dicha política fue expuesta con meridiana claridad en el Mensaje
enviado por el Presidente de la República, Gabriel Terra, a la Asamblea General, en marzo de
1935, al referirse a la política exterior desplegada por el país: "La Cancillería ha secundado las
gestiones empeñosas del Ministerio de Hacienda y del Banco de la República, tendientes a
encarrilar el intercambio comercial dentro de las normas de emergencia a que obliga la
desconcertante crisis económica mundial. Con ellos ha colaborado y tiene la satisfacción de ver
cerrarse el año con arreglos comerciales ya concertados con Francia, Italia, Bélgica, Alemania,
España y Suecia y a punto de finiquitarse, prácticamente finiquitado ya, con Gran Bretaña y
Cuba. La libertad de comercio internacional se encuentra prácticamente en suspenso, y, hasta
tanto no sea posible recobrarla -lo que desgraciadamente no depende de nosotros- forzoso será
conformarse a la fórmula «comprar a quien nos compra» que, por otra parte, nos viene, con
singular coincidencia, siendo impuesta por las naciones que son nuestros principales clientes.
[...] Nuestras compras deberán encaminarse, por lo tanto, y automáticamente, a quienes más
generosos se muestran con el Uruguay como clientes internacionales".11
3. El Secretario de Estado Cordell Hull y las ventajas del comercio libre.
Es bien sabido cómo, a nivel mundial, los efectos de la crisis de 1929 reforzaron el
nacionalismo económico, provocando la proliferación de medidas defensivas en lo económico,
bajo una variedad de formas: desvalorización monetaria, control del comercio exterior, acuerdos
de compensación, rígido proteccionismo, etc. Una de las consecuencias negativas más
importantes de la aplicación de dichas políticas fue el pronunciado estancamiento en el
intercambio comercial entre las naciones: el comercio mundial, que en 1928 había alcanzado la
cifra global de 32.600 millones de dólares, en 1938 había descendido a 22.000 millones.12
Es en este marco que en marzo de 1934 la Administración Roosevelt envió al Congreso la
"Reciprocal Trade Agreement Act" (Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos), que fue
sancionada el 12 de junio de 1934, y que autorizaba al Presidente -potestad que antes poseía el
Congreso- a rebajar los aranceles aduaneros hasta en un 50 %, en respuesta a similares
concesiones de otras naciones. La iniciativa respondía a la inspiración y defensa irrestricta del
Secretario de Estado, Cordell Hull.
cambio y autorizaba al Poder Ejecutivo a adoptar las medidas necesarias para consolidar el cambio diferido,
pudiéndose al efecto emitir una segunda serie de las "Obligaciones de la Caja Autónoma de Amortización". (Cfr:
Registro Nacional de Leyes y Decretos, Año 1934, pp.1479-1486).
10
Ibid., p. 1485.
11
La Cancillería durante los años 1934-35 y 36 (fragmentos deglosados de los Mensajes del Poder Ejecutivo a la
Asamblea General), Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores, Tomo V, 2ª época, Nº 1, 1º de febrero de
1938, pág.3.
12
Henri MORSEL, "La gran crisis del mundo capitalista", en: Pierre LEON, Historia económica y social del
mundo. (Guerras y crisis, 1914-1947), Madrid, 1979, pág. 337.
7
Los especialistas en el New Deal coinciden en reconocer que este político de Tennesee,
que había pasado veinte años en el Congreso antes de convertirse en 1933, a los 62 años, en el
Secretario de Estado de los Estados Unidos, tenía pocas ideas en materia internacional, excepto
una y obsesiva: la rebaja de los aranceles proteccionistas. "Creía, siguiendo a los reformadores
liberales del siglo XIX, que la causa de la guerra estaba en las perturbaciones en el comercio.
Pensaba que si todas las naciones podían comerciar libremente unas con otras, sus economías se
volverían tan interdependientes que no podrían arriesgarse a ir a la guerra".13 Y al servicio de
esa idea había puesto toda su inteligencia y una tenacidad legendaria.
Por cierto que esta filosofía anti-proteccionista había levantado siempre muchas
resistencias en influyentes sectores económicos de los Estados Unidos, y también fue así en los
años treinta. Si bien todos estaban de acuerdo en estimular la recuperación económica, las
discrepancias llegaban a la hora de aprobar las medidas para lograrlo: algunos grupos querían
proteger y expandir su participación en el mercado interno, mientras otros abogaban por expandir
el comercio exterior para resucitar la economía de los Estados Unidos.
La existencia de opiniones contradictorias hizo que también en este terreno, el New Deal
no desarrollara una política firme para expandir el comercio hemisférico. Según Irwin Gellman,
"Cada grupo ejerció una presión enorme sobre la administración y los líderes del Congreso para
lograr que se adoptaran sus puntos de vista, pero ninguno de los dos obtuvo una clara ventaja.
Como consecuencia, estas facciones en pugna provocaron confusión y limitaron la capacidad de
los Estados Unidos de definir sus objetivos comerciales hemisféricos durante la mayor parte de
la década del treinta".14
Mientras Roosevelt y Hull establecían los lineamientos generales -bastante vagos- de la
política exterior para América Latina, Sumner Welles era el hombre encargado de ponerlos en
práctica. Menos dogmático que Hull -partidario de un férreo multilateralismo- Welles trató de
traducir aquella política a través de un laborioso esfuerzo de negociaciones bilaterales, que
intentaban atender las especificidades de cada país.
Los resultados estuvieron lejos de ser espectaculares. En realidad, había demasiados
obstáculos internacionales para que el intercambio comercial recuperara las posiciones anteriores
a la crisis: Japón desarrollaba su propia esfera de influencia en el Lejano Oriente, el comercio
exterior de Alemania se desarrollaba mayormente dentro del marco de los acuerdos de
compensación y Gran Bretaña había establecido el sistema de preferencia imperial.15 Ya en 1934
un experto financiero enviado por el Departamento de Estado a América del Sur a estudiar el
problema de los controles de cambio (Misión Williams), había regresado convencido de que sólo
la recuperación económica pondría fin a formas de proteccionismo tales como los controles de
cambio.16
13
Robert D. SCHULZINGER, American Diplomacy in the Twentieth Century, New York-Oxford, Oxford
University Press, 1994, pp. 151-152.
14
Irwin Gellman, Good Neighbor Diplomacy. United States Policies in Latin America, 1933-1945. The Johns
Hopkins University Press, Baltimore-London, 1979, p.40.
15
Irwin GELLMAN, ob. cit., p. 47.
16
Irwin F. GELLMAN, ob cit.,p. 41.
8
Los límites que la realidad impuso al programa de Hull son señalados por Charles
Kindleberger: "Parte de la reducción de los aranceles bajo el programa consistía en la baja de
derechos de importación redundantes e inefectivos. La mitad de los primeros acuerdos logrados
bajo esta autoridad se hicieron con los países latinoamericanos, muchas de cuyas exportaciones
consistían en productos tropicales y materias primas. Otros acuerdos tempranos fueron con
países que exportaban bienes manufacturados, altamente especializados, y que no eran
directamente competitivos con las manufacturas de Estados Unidos [...]".17
Uruguay no exportaba productos manufacturados altamente especializados; por el
contrario, las estadísticas nos muestran que en la década 1929-1938, las exportaciones uruguayas
estuvieron integradas en un 82,90 % (porcentaje promedial) por productos de la ganadería e
industrias derivadas, dentro de las cuales la carne y la lana representaban los rubros más
importantes.18 Ambos productos eran competitivos -aunque a muy diferente escala- de la
producción de Estados Unidos. Por todo lo anterior, no es difícil adivinar que nuestro
relacionamiento comercial con Estados Unidos iba a ser difícil de encuadrar en la política
defendida por el Secretario Hull. Y las dificultades no habían comenzado en 1937-1938. Como ya
señalamos, los mecanismos que permitieron al gobierno de Terra restringir al máximo las
importaciones desde Estados Unidos en estos dos años, habían empezado a funcionar en el marco
de la política económica diseñada por el Consejo Nacional de Administración y puesta en marcha
en los meses previos al golpe de estado de marzo de 1933. Una vez más, los intereses económicos
del país imponían continuidades donde los discursos habían anunciado rupturas...
Uruguay se encontraba entre aquellos países a los que les era muy difícil aceptar de plano
la política impulsada por el Secretario Hull. Bajo este sistema, el relacionamiento económico con
Estados Unidos no fue fácil. Las carnes enfriadas y congeladas no podían entrar al mercado
estadounidense debido a medidas sanitarias relacionadas con la prevención del contagio de la
aftosa -al menos, ese era el argumento oficial- mientras que fuertes tarifas proteccionistas
gravaban a las carnes enlatadas. El reclamo contra estas últimas, promovido por las gremiales
rurales uruguayas, fue planteado directamente al Secretario Hull durante su visita a nuestro país
en 1933 y luego, en 1936, reiteradas al Subsecretario de Estado Sumner Welles. La respuesta:
promesas y buenas intenciones, que no llegaron a concretarse.
En el marco de un conflictivo relacionamiento económico-comercial entre Estados
Unidos y Uruguay, el año 1938 marcó un punto de dificultad extrema.19 Y ésto, creemos,
17
Charles P. Kindleberger, Historia Económica Mundial del Siglo XX. La crisis económica.1929-1939.
Barcelona, Ed. Crítica, Grijalbo, 1985, p. 280.
18
En el mismo período, la participación de ambos renglones en la exportación total de Uruguay ascendió a un
promedio del 65,59 %, correspondiéndole a la carne una participación del 28,09 % y a la lana, de un 35,50 %.
Estos porcentajes, si bien marcan la mayor participación de lana en las exportaciones del país, no permiten percibir
los cambios registrados en esta década, que se ven mejor expresados si tomamos los promedios quinquenales: en
el período 1929-1933, la participación de la carne en la exportación total alcanzó el promedio de 33,28 %,
mientras que a la lana le correspondió un 30,52 %; en el quinquenio 1934-1938, el porcentaje de las
exportaciones de carne descendió al 22,89 %, mientras que el de la lana trepó al 49,47%. (Cfr.: Anexo Estadístico
de nuestro trabajo ya citado).
19
El año 1938 se abrió de una forma poco alentadora para los intereses comerciales estadounidenses en Uruguay. El
día 10 de enero el Departamento de Estado recibía un telegrama desde la Legación en Montevideo, en el cual el
Encargado de Negocios, Leslie Reed, solicitaba instrucciones sobre el curso de acción a tomar ante un hecho que si no
era totalmente nuevo -se remontaba a fines de 1937- se tornaba grave ante su reiteración: las autoridades
correspondientes habían fijado las cuotas de importación para el mes de enero, no habiéndosele asignado ninguna a
Estados Unidos. (Los automóviles cuyos importadores ya tenían autorizaciones previas, podrían ser importados con
cambio libre). "Los importadores de productos estadounidenses", señalaba Reed, "han esperado pacientemente
9
reviste singular interés si pensamos que fue precisamente en ese año que Uruguay inició el
proceso de "restauración" democrática, estrechamente vinculado -por vasos comunicantes- a
un nuevo posicionamiento en la escena internacional, que fue colocando al país cada vez más
cerca de Estados Unidos. Al inicio de ese proceso de realineamiento externo, y en medio de
una situación internacional cada vez más amenazante y de creciente polarización de la opinión
pública en torno al enfrentamiento que se avecinaba entre democracias y regímenes totalitarios,
Uruguay debió enfrentar significativos obstáculos en sus relaciones económicas con Estados
Unidos. En las páginas que siguen veremos como cobra vida, ante la atenta mirada de la
diplomacia estadounidense, la contradicción entre las intenciones políticas y la porfiada
realidad económica.
LA DIPLOMACIA NORTEAMERICA Y LOS INICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN
BALDOMIR
1. La diplomacia norteamericana y la victoria de la fórmula Baldomir-Charlone en
elecciones uruguayas de marzo de 1938.
La victoria de la fórmula Baldomir-Charlone fue comunicada telegráficamente al
Departamento de Estado por el Ministro estadounidense en Montevideo, Dawson, en estos
términos: "Según todos los informes las elecciones de ayer fueron libres y ordenadas y se
desarrollaron de una forma alentadora para los partidarios de los procesos democráticos. Se
espera que Baldomir brinde al país una administración fuerte y limpia con una orientación
inicial muy similar a la del actual gobierno. Mientras sus adversarios realizaron a último
momento un intento de desacreditarlo por profascista no parece existir fundamento para esta
acusación. El se ha declarado inequívocamente como partidario de la democracia y opuesto a un
régimen totalitario en Uruguay y no creo que su elección represente en ningún sentido una
victoria para las tendencias fascistas o totalitarias. DAWSON".20
El texto es lo suficientemente explícito como para eximirnos de mayores comentarios. No
obstante, no dudamos en destacar, por sugestiva, la referencia a que la nueva administración
tendría una "orientación inicial muy similar a la del actual gobierno". ¿Indicio de que se
esperaban cambios?
El primer encuentro entre el Ministro Dawson y Baldomir tuvo lugar el 20 de abril. La
conversación fue breve pues había mucha gente esperando para entrar a hablar con el Presidente
electo; no obstante ello, Dawson describió a Baldomir como "...un hombre atractivo y de
personalidad agradable. Me dió la impresión de que posee una gran dignidad y fuerza, sin el
menor indicio de afectación. Toda su apariencia y actitud parecen confirmar su reputación de
honestidad y franqueza". Pero lo realmente interesante está en los dos párrafos siguientes del
breve despacho, tan breve como la entrevista. Allí Dawson transmitió los lineamientos básicos
que orientarían la política exterior de la nueva administración: "Luego de los habituales
cumplidos, [el General Baldomir] pasó de inmediato a decirme que, en una conversación que
había tenido recién con el Presidente Terra, ambos estuvieron de acuerdo en que, en cuanto a las
durante más de dos meses con la esperanza de reanudar sus interrumpidos negocios, pero la importación desde los
Estados Unidos está completamente desmoralizada debido a la no asignación de cuota, y se están recibiendo ahora
muchas quejas en la Legación y el Consulado General". (Encargado de Negocios Reed al Secretario de Estado,
Telegrama, 10 de enero de 1938. Nº 633.116/62. FRUS, 1938, T. V , Washington, 1956, pp. 923-924.
20
Dawson al Secretario de Estado. Telegrama Nº29, 28 de marzo, 5 p.m.; NARA, DF, Nº 833.00/588.
10
relaciones exteriores del Uruguay, los tres países más importantes son, sin lugar a dudas, los
Estados Unidos, Argentina y Brasil. Dijo que el Uruguay debe dedicarle particular atención al
mantenimiento de relaciones estrechas con estos tres países y en general a todo el tema del
panamericanismo y que las cuestiones europeas son de menor importancia. Con respecto a los
Estados Unidos, dijo que consideraba conveniente cultivar relaciones estrechas no sólo
comerciales sino también políticas. Agregó que había pasado el tiempo en que el Uruguay y
otros países latinoamerianos nos miraban con temor y recelo".
No obstante tratarse del primer contacto -y por lo tanto, ocasión esencialmente protocolarBaldomir no rehuyó tratar el tema del intercambio comercial entre ambos países, refiriéndose "a
las recientes dificultades en torno a éstas y dijo que el Presidente Terra estaba muy deseoso por
resolverlas, y que el Dr. Richling había vuelto a los Estados Unidos con instrucciones al
respecto. Agregó que, mientras que en comparación el mercado uruguayo es de poca
importancia para el comercio de exportación estadounidense, el mercado de Estados Unidos es
de vital importancia para el Uruguay". "No consideré conveniente", señalaba Dawson, "entrar en
una discusión minuciosa en ocasión de mi primer visita de cortesía. No obstante, sí mencioné que
intervenían cuestiones de política y que las actuales dificultades se debían en gran parte al hecho
de que el Uruguay se rige por un sistema bilateral de comercio que Estados Unidos no ha
querido adoptar".21 En este último párrafo quedaban planteadas por ambas partes, en su extrema
brevedad, las razones del conflicto de intereses que, desde fines de 1937, venía enrareciendo el
relacionamiento económico entre ambos países.
Este tema también fue abordado en la visita que con el mismo propósito que la anterior,
realizara el Ministro Dawson al Vice-Presidente electo, Dr. César Charlone. Este encuentro,
celebrado el 22 de abril de 1938, fue descrito como "muy cordial" por el representante de Estados
Unidos. Dawson señaló asimismo que Charlone "aprovechó la oportunidad para asegurarme que
el Uruguay comparte los ideales y las aspiraciones democráticas de los Estados Unidos e hizo
hincapié en la admiración y el afecto que existe en este país por el Presidente Roosevelt y el
Secretario Hull. Habló con entusiasmo sobre su visita a Washington y Nueva York y mencionó en
particular la entrevista con su buen amigo el Subsecretario Welles". La problemática de las
relaciones comerciales entre ambos países fue mencionada por el propio Charlone y, a pesar de la
brevedad de este informe, es posible percibir la soltura con que el Vice-Presidente electo se movía
en temas que conocía a fondo por su condición de principal timonel del equipo económico
terrista. Al respecto, señalaba Dawson que Charlone había expresado "la esperanza de que las
actuales dificultades sean sólo transitorias y que el comercio entre los dos países se pueda
colocar sobre una base de mutua satisfacción. Recalcó, sin embargo, la dependencia del
Uruguay de los mercados europeos y dijo que, en cuanto a la lana, ha observado que los Estados
Unidos raramente es un cliente importante, salvo cuando los precios son altos y el mercado es
bueno. Se inclina a atribuir ésto a nuestras tarifas que actúan, cree, como un gran freno cuando
los precios son bajos. Se refirió apreciativamente a las recientes medidas del Secretario Hull
para combatir el impuesto propuesto para la carne enlatada, rubro que describió como muy
importante en el comercio de exportación del Uruguay. Con respecto a la actual acumulación de
mercancías en la aduana, dijo que esperaba que se solucionase antes de que la nueva
administración se inaugurase en junio. Se refirió a la reciente visita del Dr. Richling y se mostró
interesado en realizar un acuerdo comercial con los Estados Unidos".22
21
22
Dawson al Secretario de Estado, 21 de abril de 1938. NARA, DF, Nº 833.00/598.
Dawson al Secretario de Estado, 23 de abril de 1938, NARA, DF, Nº 833.00/601. Las simpatías fascistas del
nuevo Vice-Presidente habían sido motivo de frecuentes comentarios en la correspondencia diplomática enviada por
la Legación en años anteriores. Fue esta circunstancia, probablemente, la que hizo que el Ministro Dawson, con cierta
picardía, cerrara su despacho con este revelador testimonio: "El Dr. Charlone me recibió en la sala de su hogar y
11
observé con bastante interés una colección de unas ocho o diez fotografías autografiadas que había sobre el piano,
entre las cuales se encontraban las del Rey de Italia, Mussolini, Benés, Hitler y Schacht. Las fotografías son, por
supuesto, recuerdos de la visita del Dr. Charlone a Europa en 1936".
12
2. Nueva administración, ¿nueva política comercial?
El 22 de junio, tres días después de haber asumido el Presidente Baldomir, se reanudaron
en Washington los contactos en relación con las posibilidades de alcanzar un acuerdo comercial
entre ambos países. El Ministro Richling mantuvo una conversación con funcionarios del
Departamento de Estado, quienes le entregaron un documento que recogía lo esencial de sus
planteos: Estados Unidos manifestaba el interés de llegar a concertar un tratado comercial con
Uruguay, señalaba que las negociaciones en pro del mismo se realizarían simultáneamente con las
tratativas con el gobierno argentino y fijaba plazos para el desarrollo de las mismas: antes del 7 de
julio deberían alcanzarse los acuerdos sustanciales que aseguraran la posibilidad del acuerdo, el 7
de julio se anunciaría el incio de las negociaciones y a comienzos de setiembre se realizaría la
firma de los acuerdos con Uruguay y Argentina, quedando sujeto a lo que sucediese con
Argentina, el anuncio de las negociaciones con Uruguay. Los negociadores estadounidenses
justificaron este exiguo plazo por razones de política interna (víspera electoral).
En el referido memorandum el Gobierno de los Estados Unidos ofrecía a la consideración
del Gobierno de Uruguay la siguiente fórmula que creía atendía los requerimientos esenciales de
ambos países: "Esta propuesta consiste en que el tratado de comercio contenga disposiciones por
las cuales Uruguay se comprometa a poner a disposición de las importaciones desde los Estados
Unidos una proporción del cambio disponible para el total de las mercaderías importadas a
Uruguay en un período cualquiera (por ejemplo, un año calendario, cuatrimestre o un mes
calendario), porcentaje que no puede ser menor a la proporción del total de mercaderías
importadas a Uruguay desde Estados Unidos en un período representativo previo".23
Llegó el 7 de julio y la Legación uruguaya en Washington no había recibido respuesta
alguna desde Montevideo. Dos días más tarde Richling llamó a Duggan al Departamento de
Estado y le explicó que el nuevo canciller uruguayo -Alberto Guani- le había comunicado que
había recibido la propuesta del Departamento de Estado el 26 de junio y que no tenía
materialmente posibiliades de analizarla en ese plazo, pidiendo una prórroga del mismo. Duggan
accedió a extenderlo hasta el 13 de julio y no más allá de esa fecha.
A fines de julio se supo en Montevideo y Washington que la propuesta norteamericana
había sido rechazada por el gobierno uruguayo, en una reunión realizada por el Consejo de
Ministros. Como los trascendidos de prensa podían hacer pensar que la decisión tenía un carácer
más permanente, Charlone se preocupó por expresarle al Ministro Dawson -en un breve
encuentro mantenido en una recepción diplomática- que "si bien no había sido posible aceptar la
reciente propuesta de nuestro Gobierno [informó Dawson], ésto no significaba que se
suspenderían las conversaciones con miras a un eventual acuerdo".24
Más significativo fue el diálogo mantenido por Dawson con el Presidente Baldomir y el
Ministro Guani, en la noche del 28 de julio, en una cena en la Embajada de Francia. En esa
oportunidad Baldomir dijo a Dawson "estamos disgustados con el fracaso de los Estados Unidos
en proveer, a través de sus compras de productos uruguayos, el cambio para las importaciones
norteamericanas".25 "En respuesta", expresó Dawson, "le señalé al Presidente que, a diferencia
23
Memorandum del Departamento de Estado a la Legación de Uruguay, 22 de junio de 1938. FRUS, 1938, T.V,
pp. 910-913.
24
25
Dawson al Secretario de Estado, 29 de julio de 1938. FRUS, 1938, T.V, p. 915.
El Ministro Dawson aclaró que no creía que el Presidente Baldomir hubiese querido intencionalmente usar una
palabra tan fuerte ("disgustado", en español en el original), o que hubiese querido significar algo más que
13
de algunos gobiernos europeos, el nuestro no está en posición de ordenar a los importadores
dónde deben comprar, y no puede asumir compromisos por la compra de cantidades
predeterminadas de productos uruguayos o de otro origen. Dije que en el pasado Estados Unidos
había sido un excelente comprador de lana y otros productos, a lo que el Presidente respondió
que, desafortunadamente, no era un cliente firme. Le dije que una dificultad fundamental parecía
ser la diferencia entre nuestras [de Estados Unidos] políticas comerciales, basadas en la
libertad de comercio y en los principios proclamados en Montevideo, y la política uruguaya de
comercio bilateral. Aunque nuestra conversación fue muy breve, me brindó la oportunidad de
decirle al Presidente que creemos que nuestra política es la mejor calculada para restaurar el
comercio internacional, mientras que el sistema bilateral es restrictivo, originado en la depresión
y con mayores probabilidades de prolongar los efectos negativos de la depresión en lo
concerniente al comercio internacional. Como esperaba, el Presidente dijo que Uruguay se
había visto obligado a adoptar el sistema bilateral. Escuchó mis observaciones muy atentamente
y, aunque no puedo afirmar qué impresión pueden haberle causado, creo que fueron muy
oportunas dado que probablemente no ha tenido muchas oportunidades de considerar la política
comercial y las relaciones comerciales".26
En la misma reunión Dawson tuvo oportunidad de conversar brevemente con el canciller
uruguayo, quien le expresó que esperaba analizar todo este tema antes de que Dawson partiera en
uso de licencia. Pero cuando éste quiso concretar la fecha de la entrevista, Guani le expresó que,
dado que pensaba realizar una exposición detallada en la reunión de gabinete del 3 de agosto
sobre la reciente propuesta estadounidense, prefería que la entrevista se realizara con
posterioridad a esa fecha. El Ministro Dawson, sin embargo, consideró "altamente deseable" que
la audiencia se celebrara antes de la referida reunión, a lo que Guani accedió finalmente, fijándose
la entrevista para el 1º de agosto.27
La referida entrevista entre el canciller uruguayo y el Ministro Dawson, que duró una
media hora, fue relatada por este último en un documento que ilustra sobre las singularidades de
ese momento de transición. A estar a su relato, Guani comenzó por señalar que aunque el
Gobierno uruguayo no había podido aceptar la fórmula presentada por los Estados Unidos,
igualmente estaba interesado en llegar a un acuerdo comercial. Expresó asimismo que él,
personalmente, estaba más interesado en que fuesen satisfactorias las relaciones con Estados
Unidos que con otros muchos países, que no nombró. Pasó luego a explicar las razones por las
que el Gobierno uruguayo había tenido que rechazar la propuesta estadounidense: la misma no
contemplaba reducción en los derechos sobre las carnes enlatadas uruguayas; la rebaja propuesta
para la lana no interesaba tanto, ya que, según los técnicos, el problema que afrontaban las
exportaciones de lanas a Estados Unidos no se debía tanto a los derechos aduaneros como a las
fluctuaciones del mercado; finalmente, la fórmula proporcional para el intercambio no podía ser
aceptada ya que sólo podría haber cambio disponible si Estados Unidos compraba una cantidad
equivalente.
Para Guani, no obstante, el problema de fondo era la existencia de "políticas comerciales
divergentes", expresando el canciller, como lo había hecho antes Baldomir, que Uruguay se había
visto obligado a aceptar la política de comercio bilateral.
decepcionado o preocupado.
26
27
Dawson al Secretario de Estado, 29 de julio de 1938, cit..
Ibid, y Dawson al Secretario de Estado, 2 de agosto de 1938, FRUS, 1938, T. V., p. 917-919.
14
El representante de Estados Unidos aprovechó la oportunidad para explicar al canciller
uruguayo los principios básicos de la política comercial de su país, tratando de demostrarle cómo,
en el largo plazo, el bilateralismo resultaría perjudicial para un país como Uruguay, que
necesariamente debía exportar mucho más de lo que importaba para mantener su balanza de
pagos. "También le señalé", decía el Ministro Dawson, "que en las actuales circunstancias, los
importadores uruguayos se veían impedidos de comprar en los Estados Unidos maquinaria
agrícola y muchos otros artículos que prefieren comprarnos a nosotros; y que, con respecto al
control de cambios, estaba teniendo como resultado precios artificialmente altos para los
productos uruguayos, lo que tendía a restringir las importaciones". "Le dejé entender al
Ministro", concluía Dawson, "que había esperado que con su gran experiencia y conocimientos
de los asuntos internacionales revisaría toda la política comercial de Uruguay. Me dijo que
había instalado una Comisión en el Ministerio para estudiar el tema. Al mismo tiempo, me confió
que la política comercial estaba en su mayor parte en manos del Ministro de Hacienda, Dr.
Charlone".28 Pocos días más tarde, la prensa le daría la razón.
El 11 de agosto de 1938 los diarios montevideanos informaban que en la sesión del
Gabinete ministerial realizada el día anterior había tenido lugar un importante pronunciamiento.
El Ministro de Hacienda, César Charlone había realizado una exposición en torno a la política
comercial del país, habiendo recibido el apoyo unánime de los restantes Ministros. Según lo
informado por la prensa, decía el Ministro Dawson, el Dr. Charlone y el Gobierno se habían
comprometido no solo al mantenimiento sino a la extensión y el reforzamiento de la política
comercial y sistema de control de cambio bilaterales. Charlone había planteado que el sistema de
cuotas de importación, establecido por la Ley de Reajuste Económico del 9 de noviembre de
1934, había permitido a Uruguay lograr el equilibrio de la balanza de pagos, sin recurrir a
empréstitos. Por lo tanto, argumentaba el Ministro de Hacienda, no solo no era posible abandonar
el sistema de compensación, retornando al anterior modelo de economía libre, sino que Uruguay
debía perseverar en la política seguida y alcanzar, si era posible, la compensación total.
Si Guani estaba personalmente interesado en que las relaciones con Estados Unidos
fuesen satisfactorias -como había confiado al Ministro Dawson- es claro que su opinión por el
momento no parecía predominar. No solo no era fácil batallar con Charlone, padre de la Ley de
Reajuste Económico, sino que la defensa del comercio bilateral en la particular coyuntura
histórica del país, no era patrimonio exclusivo del Ministro de Hacienda. La discusión de la
política comercial del país a propósito de la Conferencia Interamericana que se avecinaba, así lo
demuestra.
URUGUAY Y LA VIII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE LIMA
1. Los últimos meses del régimen terrista y los preparativos de la Conferencia.
Mientas en Uruguay se vivía un verano de altas temperaturas políticas, al calor de la
campaña electoral hacia las elecciones del 27 de marzo de 1938, en Washington y Lima –la
primera, sede de las oficinas de la Unión Panamericana y la segunda, de la futura Conferencia
Ineramericana- comenzaban a ajustarse los preparativos Fue así que el régimen terrista en sus
etapas finales sería el encargado de tomar las primeras decisiones en torno al próximo encuentro
interamericano. El representante diplomático uruguayo en Washington, José Richling informaba
28
Dawson al Secretario de Estado, 2 de agosto de 1938. FRUS, 1938, T.V, pp.917-919.-
15
al canciller Espalter el 11 de enero de 1938 que el Gobierno de Perú había fijado el día 9 de
diciembre como fecha de inauguración de la Conferencia. El 9 de marzo la Unión Panamericana
había hecho llegar al diplomático uruguayo el proyecto de Programa de la Conferencia, elaborado
por una Subcomisión del Consejo Directivo. informándole que los comentarios al mismo debían
ser enviados a Washington antes del 15 de mayo. El 27 de ese mes el gobierno uruguayo
comunicó a la Unión Panamericana que no tenía “observación que formular” respecto a dicho
programa.29
Es interesante señalar que en dicho proyecto de programa no figuraban, como tampoco lo
harían en el temario finalmente aprobado, los asuntos que motivaron las resoluciones más
significativas y polémicas que adoptaría finalmente la Conferencia (la Declaración de Solidaridad
Continental y las medidas sobre la infiltración de ideologías totalitarias). Esa heterogeneidad de
los asuntos incluídos en las agendas panamericanas, así como la ausencia de los temas realmente
candentes, ya había sido señalada por observadores más o menos próximos al quehacer
diplomático. Pero también es cierto que la cambiante la situación mundial desde principios de
1938 hasta el momento en que se inauguró la Conferencia, hizo que ésta se fuera nutriendo de
nuevos contenidos y que su temario se ampliara al margen de las propuestas incluídas
previamente. También hubo algunos cambios significativos entre los eventuales protagonistas de
ese encuentro. Por lo pronto, a nivel regional, el 20 de febrero Ricardo Ortiz asumía como nuevo
Presidente de la República Argentina y con él llegaba a la cancillería José María Cantilo,
diplomático con fuertes vínculos con el Uruguay donde había estado al frente de la representación
de su país. En Brasil, asimismo, a mediados de marzo de 1938 Osvaldo Aranha, dejaba su puesto
como embajador de su país en Estados Unidos para asumir el de Ministro de Relaciones
Exteriores. Aranha, personaje clave de la política brasileña, compañero de Vargas de la primera
hora de la Revolución de 1930, era un hombre que contaba con simpatías en Wasghington y su
nuevo destino respondía a un esfuerzo de Vargas por tranquilizar a Estados Unidos, donde existía
preocupación por el giro que habían tomado los acontecimientos en Brasil con el advenimiento
del Estado Novo en 1937.
¿Cómo veía la diplomacia uruguaya estos cambios y la política Internacional americana?
La respuesta a esta interrogante requeriría de un examen más exhaustivo del que estamos en
condiciones de hacer hoy. No obstante ello, no resistimos la tentación de transribir algunos
pasajes del ya citado informe confidencial del Embajador uruguayo en Brasil, Juan Carlos Blanco,
fechado el 24 de mayo de 1938, trece días después del fracasado “putsch” integralista que intentó
derrocar a Getulio Vargas. Dice allí el Embajador Blanco, refiriéndose a la “Orientación exterior
del Brasil”: “El Brasil posee un espíritu práctico en lo relativo a su orientación internacional.
Así pues, siendo Estados Unidos su primer comprador y siendo la democracia más poderosa del
mundo –el Brasil, cualquiera que sea su forma de Gobierno Imperio, República o Dictadura,
pero siempre un país demócrata, hace de su amistad con los E. U. la plataforma de su política
exterior. Al movimiento de disgusto producido en la unión Americana por el golpe de Estado del
10 de Noviembre de 1937 en el Brasil, el Presidente Vargas, ha respondido designando Ministro
R.E. el[sic] eminente Embajador en Washington. Y esto ha restablecido en parte la situación.
“Con respecto a la Argentina, las relaciones han mejorado por la amistad personal de
los Presidentes Justo y Vargas. Este último es un amigo verdadero de la Argentina, no siendo
extraño a ese sentimiento el haber nacido en S. Borja, en el límite Argentino Brasilero.
29
Nota del Ministro Richling al Secretario General de la Unión Panamericana, Leo Rowe, adjunta al folleto
“Informe de la Subcomisión del Consejo Directivo de la Unión Panamericana sobre el Programa de la Octava
Conferencia Internacional Americana. Aprobado por el Consejo Directivo en la sesión del 1º de junio de 1938”.
Washington, D. C. , Unión Panamericana, 1938.
16
“Hoy no está ya el Presidente Justo, lo que significa para Brasil haber perdido un
probado amigo, pero, en cambio, no está tampoco un hombre que aquí conideran que mortificó
al Brasil; Saavedra Lamas.
“El Brasil tiene una gran afinidad con Chile y tal vez un pacto secreto. En el asunto del
Chaco, sigue este país su política invariable, desde los tiempos del primer Imperio, de apoyar las
reivindicaciones de Bolivia.
“Si un país fuerte atacara a Bolivia tendrá la guerra con Brasil. El Brasil cuida también
a todos sus limítrofes –pero especialmente a los que le pueden ser más útiles y por eso no dio
entrada al Ecuador en sus reivindiaciones contra Perú y Colombia.
“Con respecto al Uruguay, el Brasil mantiene una amistad que se ha estrechado
notablemente en los últimos años. Desde 1933 hasta la fecha he concluído o firmado 17
Tratados, es decir el sistema más completo que existe en América y uno de los más completos del
mundo. Entre ellos, el de Comercio y Navegación –que fue tan difícil de hacer, que se firmó,
cuando el último tratado de ese género, se había concluído hacía cerca de ochenta años.
“La presencia de Oswaldo Aranha en el Ministerio de R.E. ha fortificado esa amistad.
Puede asegurarse que en un momento dado el Uruguay contará con el Brasil, como se probó
cuando la actual Conferencia del Chaco, a la cual el Uruguay no había sido invitado y en cuyas
circunstancias, el Brasil puso como condición para participar en ella, que se invitara al
Uruguay.
“El Brasil sigue actualmente una política netamente Pan-Americana y sobre todos los
asuntos cambia consultas con Washington.
“El Gobierno del Brasil está en una curiosa posición con respecto a las naciones
totalitarias de Europa y Asia. Su régimen actual se asemeja al de estas, su intercambiuo
comercial las necesita, pero está alarmado por las grandes minorías que Japón, Alemania e
Italia tienen en su suelo y ve en la amistad con los E.U. una defensa contra posibles agresiones
futuras. El Brasil hace pues una política interior en cuanto a la forma personal de Gobierno
parecido a aquellas naciones y en cambio una política exterior contraria a ellas. Y creo que esto
será así por muchos años mientras no cambien las circunstancias. […] El segundo pasaje del
informe del Embajador Juan Carlos Blanco se titulaba “El Uruguay visto desde el Brasil” y decía
así: “El Uruguay es hoy una fuerte democracia. Se encuentra en una posición estratégica en una
de las más importantes rutas comerciales y militares del nuevo mundo. Necesita siempre un
Gobierno fuerte y democrático de acuerdo con el espíritu del país.
“Colocado entre Argentina, Brasil, hacia esteos países, es su primer cuidado en materia
internacional.[…] “Enseguida su mirada será para todos los países de América, no olvidando
que la amistad franca y constante con los Estados Unidos, es la más conveniente como
orientación constante y fundamental de su política exterior.
“Pero las relaciones económicas y comerciales con Europa y Asia le interesan
profundamente, y la mejor manera de conservar y ampliar sus mercados en aquellos continentes
es intervenir lo menos posible en sus asuntos, esperando en todo caso a que se pronuncien sobre
los problemas que les concierne, en primer términdo los países directamente interesados”.30
Esa tensión entre la preocupación por mantener la “amistad franca y constante” con
Estados Unidos y el interés por conservar las relaciones económicas y comerciales con Europa y
Asia estará presente en las tomas de posición a propósito de la Conferencia de Lima.
2. El canciller Guani, la invitación argentina y un acuerdo político “desaconsejado”.
30
Ibid, ibid.
17
El primer compromiso internacional importante del canciller Guani fue su visita oficial a
Buenos Aires, en setiembre de 1938. El 4 de agosto de ese año el embajador uruguayo en
Argentina, Eugenio Martínez Thedy, había informado al canciller uruguayo sobre la entrevista
que había mantenido con el Presidente argentino Ortiz, en la que éste le había planteado su interés
de llegar a un acuerdo previo con Uruguay en torno a los planteos a llevar a la Conferencia de
Lima.31 El 19 de agosto el embajador argentino en Uruguay, Levillier, mantuvo una entrevista con
Guani, formalizando la invitación al canciller uruguayo para que visitara el país. Según Levillier,
Guani había oído su propueta “con visible satisfacción […] contestando que aceptaba como un
gran honor para su país y para él la invitación formulada y que solo quedaba determinar la
fecha”. Esta no podría ser antes del 15 de setiembre, por obligaciones contraídas y porque
además, acababa de designar la Comisión de Jurisconsultados destinada a asesorarlo en los temas
a tratarse en la Conferencia y, dado que entendía que uno de los resultados prácticos y útiles de su
visita sería “coordinar con el Señor Ministro de Relaciones Exteriores, mi amigo el Dr. Cantilo,
la acción que hemos de desarrollar sobre puntos de muto interés en dicha reunión”, prefería
hacerlo cuando ya tuviese no solo su opinión formada sino la de los “Jurisconsultos eminentes de
mi país”. 32
El 5 de agosto, un decreto con las firmas de Baldomir y Guani había designado a los
integrantes de la referida Comisión Asesora.33 Sus integrantes, sin embargo, no habrían de
compartir el entusiasmo del canciller uruguayo por llegar a acuerdos previos con su amigo el Dr.
Cantilo: en el acta de la sesión celebrada el 21 de setiembre, dos días antes de la partida de Guani
en su viaje oficial a Buenos Aires los integrantes de la Comisión expresaron que entendían, como
“orientación general”, que en su próxima visita a Buenos Aires, el Ministro debía “eludir…todo
compromiso de carácter político con la República Argentina”, agregando que “La Comisión
entiende que el Uruguay no debe aparecer formando una ‘entente’ con la República Argentina,
orientada en una política de oposición a los Estados Unidos. Por el contrario, el Uruguay debe
mantener la independencia jurídica que siempre ha caracterizado sus actos internacionales”. 34
La visita de Guani a Buenos Aires durante cuatro días fue ampliamente cubierta por la
prensa de ambas orillas del Plata; hubo agasajos múltiples, se informó extensamente en la prensa
argentina sobre el nutrido curriculum del visitante –inculuyendo anécdotas de su larga trayectoria
diplomática- mientras desde Montevideo se siguió al detalle sus andanzas en la vecina orilla. Sin
embargo, a la hora de conversar sobre los temas de la próxima conferencia los resultados parecen
haber sido muy poco precisos.
31
Martínez Thedy a Guani, 4 de agosto de 1938. AMREU, Conferencias Interamericanas, VIII Conferencia I. de
Lima, Caja 22, carpeta 10.
32
Levillier al canciller José María Cantilo, Montevideo, 19 de agosto de 1938, Archivo del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de la Rep. Argentina, Serie Política, Uruguay, 1938, “Visita del Dr. Alberto Guani”.
33
La Comisión estaba integrada por José A. De Freitas, José Irureta Goyena, Juan José de Amézaga, Carlos María
Prando, Juan Antonio Buero, Melitón Romero, Felipe Ferreiro, Dardo Regules, Alvaro Vargas, Pedro P. Berro,
Julio C. Cerdeiras Alonso, Armando D. Pirotto, Mario Falcao Espalter, Aureliano Rodríguez Larreta, Pedro
Manini Ríos, José Pedro Varela y Martín R. Echegoyen. Manini Ríos y José Pedro Varela no asistieron a las
sesiones por estar ausentes. Echegoyen no participó por haber presentado renuncia.(AMREU, Archivo Guani, Caja
7, Carp. 2).
AMREU, Conferencias Interamericanas, VIII Conferencia Interamericana de Lima, Caja 21, “Papeles de la
Secretaría de la Comisión Asesora”.(El subrayado es nuestro).
34
18
3. La Comisión Asesora y los temas económicos y comerciales: el dictamen del Dr. Martín
C. Martínez .
En su sesión del 8 de setiembre de 1938, la Comisión Asesora resolvió "solicitar por
escrito la opinión de los señores José Serrato, Martín C. Martínez, Octavio Morató, Luis J.
Supervielle, Carlos Quijano, Luis C. Caviglia y Eduardo Acevedo sobre los temas X y XI del
programa de la Conferencia de Lima. La consulta debe hacerse sobre la base de la mención
literal del texto de los temas". El tema X refería a "Política comercial interamericana: a)
eliminación de las restricciones y limitaciones al comercio internacional, b) aplicación de la
cláusula de la nación más favorecida"; el XI, se refería a la "Creación de un instituto económico
y financiero interamericano".
Ignoramos si efectivamente todos los especialistas antes mencionados fueron consultados
y, en caso de haberlo sido, si presentaron sus informes.35 En los papeles de la Comisión Asesora
solo encontramos, en relación al tema de la política comercial que nos ocupa, el dictamen del Dr.
Martín C. Martínez, que reviste, por la larga trayectoria de su autor, singular interés.36 En su
informe, fechado el 11 de octubre de 1938, Martín C. Martínez, después de establecer que una
Conferencia Interamericana no era el ámbito más apropiado para abordar estos temas, poco
suceptibles de una solución colectiva, destacaba el hecho de que, fuera de la diversidad de
situación ecónómica de la veintena de Repúblicas americanas, existía el obstáculo mayor de ser
todas ellas exportadoras casi exclusivamente de materias primas y alimenticias. "Solo hacen
excepción los Estados Unidos, exportadores en vasta escala de productos manufactureros [...] Y
sin que hayan perdido tampoco su capacidad de exportadores de materias primas, lo que todavía
dificulta más la reciprocidad de las relaciones comerciales entre la gran nación y las demás
repúblicas del continente". Afirmaba enseguida que "...el estado actual de su evolución
económica determina que nuestra gran salida sea, por largos años, el continente europeo. Sólo
en períodos excepcionales, como el de la sequía que en los años 1936 y 1937 azotó a los Estados
Unidos, o en el de la Guerra Mundial, que interrumpió el comercio con Europa, puede cobrar
gran incremento el comercio Norte-Sud-Americano. En general la dificultad que mana de la
identidad de producción de las materias primas es invencible y para atenuarla siquiera sería
menester que el país mas fuerte se decidiese, como lo hizo la Gran Bretaña en la segunda mitad
del siglo XIX, a dar preferencias a su exportación manufacturera y abrir o entornar la puerta de
su casa a la producción agrícola y de materias primas. Lejos de eso, los Estados Unidos acaban
de sancionar un copioso plan de protección rural y ya no se contentan con la reserva del
mercado nacional para sus productos sino que también van a la organización del dumping para
forzar los aranceles de los países importadores y para vencer a las naciones rivales, entre las
que figuran, en primer término, los «hermanos» del continente sur. [...] el cuidado más elemental
de nuestras exportaciones no nos permite otorgar favores especiales a las procedencias de los
países del continente, que sean de carácter preferente sobre los que estemos dispuestos a
35
La importancia de los nombres mencionados que incluían desde un exPresidente de la República, el Ing. José
Serrato- hombre del Partido Colorado, con notorias conexiones con el mundo de la industria; el Dr. Martín C.
Martínez, perteneciente el Partido Nacional Independiente, opositor al terrismo, el Dr. Eduardo Acevedo,
historiador, excatedrático de Economía Política de la Universidad de la República, ex Rector de la misma, primer
Presidente del Directorio de ANCAP, en 1931; el Dr.Carlos Quijano, de amplia versación en temas económicos y
otros opositor al terrismo, está dando la pauta de una intención de consulta bastante amplia, una voluntad de
construir una “política de Estado” en torno a las posiciones a llevar a la reunión internacional.
36
El Dr. Martín C. Martínez tenía en 1938, 79 años y una muy larga trayectoria vinculada a la función pública,
habiendo desempeñado, entre otros, los cargos de diputado, senador, Ministro de Hacienda, integrante del
Directorio del Banco de la República, miembro del Consejo Nacional de Administración, etc., etc., siendo
reconocida su versación en temas económico-financieros.
19
suscribir a las naciones europeas". El hacerlo, advertía M.C. Martínez, no solo nos podía colocar
en la situación de que otras naciones con las que seguía rigiendo la cláusula de la nación más
favorecida nos exigieran igual tratamiento, sino que podría exponer al país a represalias.
Por otra parte, señalaba Martín C. Martínez, la gravedad de la crisis desatada en 1929 -a la
que calificaba de "inacabable- hacía impensable el logro de soluciones rápidas a las que aludía el
programa de la Conferencia, que hablaba de "eliminar" las restricciones y limitaciones al
comercio internacional. "El programa práctico deberá contentarse con una atenuación muy
espaciada y cautelosa y desconfío que pueda haber resoluciones de conjunto que pasen de
declaraciones platónicas".
El Informe se extendía luego en el análisis de los convenios de clearing, que comprendían
cláusulas de compensación o contingentes, concluyendo que: "A la fatalidad hay que resignarse,
pero en cuanto sea factible, en los convenios de clearing o compensación, se debiera procurar
algún margen de cambio que nos permita comprar ciertos artículos procedentes de países que no
están momentáneamente en la situación de comprarnos en la misma proporción en que les
compremos a ellos, como tal vez sucede hoy con el Brasil y sus productos, el café, la yerba mate,
el tabaco, los ganados, o con los Estados Unidos para los arados, maquinaria agrícola, las
drogas, etc. La regla de comprar a quien nos compre, para favorecer la exportación, debe tener
excepciones cuando el país que no nos compre por el momento en la misma proporción en que le
compremos nos venda bastante barato o de mejor calidad o pueda ofrecer perspectivas de futuro
que no convenga desvanecer. [...] El comercio triangular o pentagonal puede ser tanto o más
beneficioso que el bilateral. [...] Sería mejor que mandar dinero pongo por caso, compensar la
yerba brasilera con una remesa de tasajo, pero tampoco es dañoso el abonar aquél producto de
consumo popular con una letra sobre Londres, deudor del Uruguay por carnes congeladas o
conservas". "En resumen", señalaba, "concretando sobre los temas enunciados, creo, primero,
que la Conferencia entre naciones americanas no es el terreno más adecuado para definir una
política económica e internacional, ausente la contraparte principal de las naciones sudamericanas; y segundo que por su capacidad productiva y comercial, al país, vendedor y
consumidor en tantos mercados, le conviene mantener, como base de los tratados, la cláusula
limitativa de las restricciones, que significa el tratamiento de la nación más favorecida".37
El tema de la política comercial y con él, el informe que acabamos de reseñar, fueron
considerados en el seno de la Comisión Asesora, donde el Dr. Juan José de Amézaga señaló que
"...existe un punto de capital importancia para el Uruguay y es la política de acuerdos bilaterales
de compensación, que estamos siguiendo hace tiempo, con las institucions públicas y hasta
privadas (Decreto de 1934). Así por ejemplo, con Inglaterra, con Alemania, con Italia, con el
Japón. [...] Frente a esta política está la de los Estados Unidos, que procura incorporar a todos
sus tratados de comercio la cláusula de la «nación más favorecida», no sólo para las Naciones
americanas, sino de otros continentes. Estados Unidos no limita la aplicación de esta cláusula a
las aduanas, sino que va más allá y alcanza entre otras cosas a las divisas. Si todas las Naciones
estableciesen en sus tratados de comercio estas cláusulas, se habría establecido el completo
librecambio. Los Estados Unidos se colocan, pues, en una política internacional que podría
perjudicarnos seriamente". Pedro Manini Ríos y José Pedro Varela, por su parte, coincidieron en
la misma reunión, en lo acertado de la opinión del Dr. M.C. Martínez en el sentido de que la
Conferencia no era el lugar más apropiado para llegar a acuerdos generales sobre cuestiones
comerciales "puesto que la contraparte más importante en materia económica, de muchas
37
AMREU, Fondo "VIII Conferencia Interamericana de Lima", Caja 21, Legajo 3. El Informe está firmado por el
Dr. Martín C. Martínez.
20
Naciones americanas está constituíada por las Naciones europeas". El acta de la sesión de la
Comisión dejó constancia de que: "En definitiva, sobre cuestiones económicas, se resolvió
estarse a las conclusiones del informe del doctor Martín C. Martínez (que se incorpora al Acta) y
en cuanto a la cláusula de la «nación más favorecida», aceptarla sin llegar a las exageraciones
de la posición de los Estados Unidos".38 Es así que en un “Anteproyecto” de “Puntos de vista
sobre el Programa de la Octava Conferencia Internacional Americana”, presumiblemente
elaborado por dicha Comisión y fechado el 9 de noviembre de 1938, se transcribían casi
textualmente los párrafos centrales del dictamen de Martín C. Martínez y al final se agregaba “La
delegación deberá aceptar la ‘cláusula de la nación más favorecida’ sin llegar al integralismo de
la posición de Estados Unidos”.39
4. ¿Mercados, no; préstamos, sí?
Sin duda que era difícil para Uruguay protagonizar un cambio brusco en su política
comercial. ¿Qué solución quedaba entonces para facilitar el intercambio con el país del Norte? El
Dr. Martín C. Martínez mencionaba las posibilidades del comercio triangular o pentagonal, para
flexibilizar la aplicación de los convenios de compensación, pero ésta fue solo una de las
propuetas que por ese entonces se manejaron. No obstante, el panorama no estaría completo si no
mencionáramos que también se manejó -aunque no llegó a concretarse en ese momento- la
posibilidad de solicitar un empréstito a Estados Unidos, con el único fin de financiar las
importaciones provenientes de dicho país. Si bien es cierto que ya en el primer semestre del año
1938 el entonces canciller Espalter había manejado esta idea-¿por sugerencia de Charlone,
quizás?- en una conversación con el representante diplomático estadounidense, los contactos
reales fueron promovidos por el Ministro Charlone en setiembre de 1938, precisamente cuando
todo el tema económico de la Conferencia estaba a estudio de la Asesora.40
No obstante, tanto en Washington como en Montevideo se oyeron voces discordes. La
más llamativo, quizás, fue la posición sustentada por un funcionario de la División de Tratados de
Comercio del Departamento de Estado, quien cuestionó el procedimiento propuesto, sosteniendo
que sería más sano bajar los derechos aduaneros y permitir que estos países exportasen a Estados
Unidos y con ese dinero pagaran sus importaciones, en vez de prestarles para que pudiesen
comprar productos norteamericanos. Por cierto que esa era también la posición de Cordell Hull.
5. Las instrucciones entregadas a la delegación uruguaya y los temas que no figuraban en la
agenda….
38
Acta Nº XIV de la Comisión Asesora del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada del estudio del
Programa de la VIII Conferencia Panamericana. AMREU, Fondo "VIII Conferencia Interamericana de Lima",
Caja 22, Legajo 2.
39
40
AMREU, Archivo Guani, Caja 7, Carpeta 2.
En ese momento el Vice Presidente del Export-Import Bank de Estados Unidos, Pierson [en otros documentos:
Pearson], se encontraba en Brasil realizando negociaciones con el gobierno de aquel país. Charlone telegrafió al
Embajador uruguayo en Brasil, Juan Carlos Blanco, solicitándole invitase a Pierson en su nombre para que visitara
Uruguay, ya que tenía interés de conversar con él. El jerarca del referido banco viajó a Uruguay donde realizó varias
reuniones con Charlone y el Encargado de Negocios, Reed, habiéndose entrevistado asimismo, el 20 de setiembre,
con el Presidente Baldomir. Según informó Reed, Baldomir "le dijo que esperaba que se pudiera llegar a algún
arreglo para que pudiera mantenerse un flujo constante de productos estadounidenses, ya que existe una demanda
permanente de los mismos". Reed agregaba que "El mismo Señor Pierson opina que un crédito de este tipo
beneficiaría en mucho al comercio de Estados Unidos, y que el Export-Import Bank probablemente quedaría
satisfecho con las obligaciones del Banco de la República". (NARA, DF, Nº 733.51/BANK OF URUGUAY/1).
21
No sabemos cómo recibió el Canciller el dictamen de la Comisión Asesora. ¿Había
participado, de alguna forma, en su aprobación? No consta en la referida acta su presencia aunque
en otras actas de la Comisión Asesora se dejó constancia de la concurrencia del canciller con el
propósito de discutir temas de carácter "reservado".41 Sin embargo, en el texto de las
instrucciones entregadas a la delegación uruguaya, que encabezaría Pedro Manini Ríos,
significativamente, esta última frase-relativa a la parcial aceptación de la cláusula de la nación
más favorecida fue eliminada.42
Pero, como ya habíamos señalado, el creciente clima de tensión que se vivía en el esenario
internacional, habría de dotar de otros contenidos a la Conferencia.
El Acuerdo de Munich –30 de setiembre- también fue para la diplomacia norteamericana,
un acontecimiento que marcó un antes y un después. Aunque la primera impresión fue de alivio y
placer -Roosevelt envió a Chamberlain un telegrama de tan solo dos palabras: "Good Man"- las
ominosas consecuencias de la suprema instancia del "apaciguamiento" pronto fueron patrimonio
de la opinión pública. De ello dio testimonio el Ministro uruguayo en Washington, Richling,
quien informaba, en despacho fechado el 19 de octubre de 1938, que todavía era muy grande "...la
sorpresa y desorientación de este pueblo sobre lo pasado durante los últimos meses en Europa",
pero que ya sabían que dichos acontecimientos los afectarían, tanto en su comercio como en su
41
Aunque éstos muy probablemente tuviesen que ver con los prunciamientos políticos que eventualmente pudiese
tener que adoptar la Conferencia, no puede descartarse que en alguna de aquellas sesiones reservadas se haya
considerado asimismo el relacionamiento comercial con Estados Unidos. Por la fecha en que Martín C. Martínez
envió su dictamen, Guani había expresado al Encargado de Negocios de Estados Unidos, Reed, el deseo de
profundizar en el estudio de los principios defendidos por el Departamento de Estado en materia comercial,
solicitándole material informativo sobre este tema, ya que quería ver si la política uruguaya podía armonizarse, aunque
más no fuese parcialmente, con la defendida por Estados Unidos. ¿Un pretexto para obtener información fidedigna a
ser considerada por la Comisión Asesora, o expresión de una voluntad cierta de dar la batalla por el mejoramiento de
las relaciones comerciales con Estados Unidos? Ante ese pedido, Reed informó a sus superiores que iba a entregar a
Guani la declaración de prensa realizada por el Departamento de Estado el 1º de abril de 1935, preguntando si
debía indicarle alguna lectura más. En respuesta a esta consulta, el Secretario de Estado Hull cablegrafió a Reed el
18 de octubre de 1938, anunciándole que le enviaba por correo aéreo materiales que cubrían más extensamente el
tema. (Hull a Reed, 18 de octubre de 1938, FRUS, 1938, T.V, p. 922).
42
En dichas Instrucciones, en el apartado referodo a la política comercial interamericana y a la creación de un
Instituto Económico Financiero Interamericano”, se indicaba: “La Delegación del Uruguay deberá actuar
teniendo en cuenta que la Conferencia Internacional Americana no es el terreno más apropiado para definir una
política económica e internacional, por estar ausente la contraparte principal de las Naciones americanas; y, en
segundo término, que por su capacidad productiva y comercial al Uruguay que es vendedor y consumidor en
tantos mercados, le conviene mantener como base de los tratados la cláusula limitativa de las restricciones, que
significa el tratamiento de la nación más favorecida.
“También resulta de aquí la importancia real que cabe atribuir al proyecto subordinado de un Instituto
Económico y Financiero Interamericano y las posibilidades de que sus cometidos fueran atendidos
satisfactoriamente por alguna oficina panamericana ya creada, como la Unión Panamericana.
“Debe tenerse en cuenta, dentro de estas normas generales, que existe un punto de capital importancia
para el Uruguay y es la política de acuerdos bilaterales de compensaciòn que nuestro país sigue desde hace
tiempo, con instituciones públicas y aún privadas. (Ley de Reajuste Económico-Financiero de 9 de Noviembre de
1934 y Decreto reglamentario), por ejemplo con Inglaterra, Alemania, Italia y Japón, y la gestión del Banco de
la República Oriental del Uruguay en sus acuerdos administrativos con Instituciones similares extranjeras en
materia financiera.
“Los señores Delegados tendrán preseete, así mismo, que Estados Unidos procura incorporar a todos
sus tratados comerciales la cláusula de la Nación más favorecida, sin exceptusr continentes.Dicho país no se
limita a dicha cláusula, sino que va más allá incluyendo entre otras cosas, las divisas.
“Si todas las Naciones hiciesen lo propio se llegarìa a un intercambio completo equivalente al libre
cambio. Estados Unidos practican [sic] una política comercial que podría perjudicarnos seriamente”.(AMREU,
Conferencias Interamericanas, VIII Conferencia Interamericana de Lima, Caja 22,, Carpeta 1.
22
seguridad: los norteamericanos avizoraban que Gran Bretaña y Francia dedicarían todo su
esfuerzo a armarse y que, por lo tanto, Estados Unidos los perdería como mercados de su
producción manufacturera. Había que buscar nuevos mercados y todos miraban a América del
Sur. En Washington proliferaban las iniciativas que apuntaban a incentivar las relaciones con los
países latinoamericanos, pero, señalaba Richling, aquel ambiente aparentemente promisorio,
debía ser tomado con reservas. Pero los temores provocados por Munich no eran solo
económicos, advertía Richling, y citaba un artículo del periodista norteamericano Mark Sullivan al que reputaba bien informado- donde se señalaba que, por ahora no se trataba de un peligro de
invasión sino ideológico: el peligro de la difusión en los países de América de la ideología
totalitaria nazi-fascista, alentada por la propaganda y el comercio. Esto podría dejar a los Estados
Unidos aislados defendiendo el sistema democrático y conducir finalmente a la guerra.43
El temor ante el avance de los regímenes totalitarios ya tenía muy concretos ecos en
nuestro país44 mientras los artículos periodísticos o académicos que analizaban el tema desde
Estados Unidos se hacían cada vez más frecuentes.45 En Brasil, a su vez, los ramalazos del putsch
integralista de mayo habían desembocado en momentos de tensión entre los gobiernos de Brasil y
Alemania, con motivo de medidas adoptadas por el primero de dichos países con relación a los
residentes alemanes en Brasil.
Fue en ese marco que desde el Norte empezaron a llegar inequívocos signos de que en
Lima se discutirían algunos temas de candente actualidad. Nuestro representante diplomático en
Washington lo sabría por boca del mismo Sumner Welles: en conversaciòn mantenida con el
Ministro Richling sobre temas a ser tratados en la Conferencia, señaló que “No está fuera de lo
posible que se discutiera, en una forma u otra, en Lima un tema que no figura en el Programa: la
defensa del continente americano contra posibles agresiones de regímenes no democráticos de
ultramar”.46
El 6 de noviembre de 1938, en discurso pronunciado por la cadena radial NBC, Sumner
Welles destacó la importancia que asumía ahora la realización de la próxima Conferencia
Interamericana, donde debería plasmarse la solidaridad de todas las repúblicas americanas ante
los peligros que se cernían en el horizonte. Señaló, asimismo, que el Gobierno de Estados Unidos
estaba haciendo esfuerzos por impulsar un amplio plan de cooperación interamericana. La
situación internacional era peligrosa, dijo, porque el reino de la ley estaba siendo sustituído por el
de la fuerza y afirmó que Estados Unidos estaba preparado para defenderse y para unirse al resto
de los países americanos en la defensa del Hemisferio. Los países del Nuevo Mundo podían
43
Informe del Ministro de Uruguay en Estados Unidos, José Richling, al Ministro de Relaciones Exteriores, 19 de
octubre de 1938. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay (AMREU), fondo "Legación de
Uruguay en Estados Unidos", Caja 176, carpeta 11.
Por ese entonces, la editorial Nueva América publicaba en Montevideo el libro de Adolfo Tejera, “Penetración
nazi en América Latina”, con prólogo del Dr. Juan Andrés Ramírez, fechado en setiembre de 1938.
44
Por ejemplo, la revista Foreign Affairs –que expresaba puntos de vista de especialistas muy próximos al
Departamento de Estado, cuando no de funcionarios de dicha rama del Poder Ejecutivo etadounidense- en su
edición de octubre de 1938 (vol. 17, Nº1) incluía un artículo de Carleton Beals titulado “Las Incursiones
Totalitarias en América Latina.”
45
46
Despacho confidencial de Richling al Ministro Guani, Nº 916, del 17 de octubre de 1938.AMREU, Archivo
Guani, Caja 7, Carpeta 2.
23
mantener inviolable la libertad de las almas y las mentes, preservando el espíritu de tolerancia y
las instituciones democráticas.47
El 10 de noviembre habían terminado las sesiones de la Comisión Asesora, que había
elaborado un anteproyecto de instrucciones a los delegados. El mismo había sufrido leves
modificaciones. Pero, simultáneamente con esas instrucciones distribuídas a todos los delegados,
Guani elaboró unas instrucciones reservadas que fueron entregadas al Presidente de la delegación,
Pedro Manini Ríos. En ellas el canciller le decía: “Estimo deber expresarle que, tal vez, algunas
otras cuestiones puedan surgir al margen del programa de la reunión y de los temas incluídos en
él” y , luego de referirse a asuntos de menor importancia, le señalaba que “En el supuesto caso de
que la sugestión del Presidente de los Estados Unidos Sr. Roosevelt fuese motivo de alguna
deliberación le reitero lo que en forma verbal el expuse oportunamente; esto es:
1º - Nuestra Delegación tratará de no prununciarse en forma concreta sobre ella.
2º - Conviene, no obstante, manifestar el más profundo interés en todo cuanto se
relacione con la más estrecha solidaridad de América en la defensa de los principios e intereses
que son de todos y cada uno de los países que forman nuestro continente.
3º- Queda sobrentendido que en todo proyecto de alianza militar defensiva, la Delegación
debe abstenerse de opinar, limitándose a contestar que él será sometido a estudio del Gobierno
de la República.
4º - El pensamiento de esta Cancillería puede resumirse así: no es conveniente aceptar
ninguna subordinación de ese género, dada la enorme diferencia de fuerzas materiales que existe
entre los diferentes países de América y los peligros que esa diferencia puede entrañar para cada
uno de ellos. Sin embargo, los acontecimientos internacionales que se han producido en Europa
en estos últimos tiempos, no deben dejarnos indiferentes ante las sugestiones que ha formulado el
Señor Presidente de los Estados Unidos de América. Por estas circunstancias, nuestro criterio
actualmente para juzgarlas, no ha de ser el mismo con que se juzgaba la doctrina de Monroe
hace algunos años, tanto en nuestro país como en otras naciones americanas”.
El tema “fuera de programa” estaba sin embargo en la cabeza de todos; los
acontecimientos mundiales –y, obviamente, las posiciones de Estados Unidos en torno a elloshabían elaborado una nueva “agenda” y la delegación uruguaya debía estar preparada para ella.
El tema económico, sin embargo, también mereció instrucciones reservadas: Manini fue
instruído de realizar contactos informales con los funcionarios de la delegación de Estados
Unidos, para explorar las posibilidades de reanudar las conversaciones en torno a un tratado
comercial entre ambos países.48 Sobre el destino de dichos contactos, nada sabemos ya que,
47
AMREU, Fondo "Legación de Uruguay en Estados Unidos", Caja 176, carpeta 11.
Decía Guani en dichas instrucciones reservadas: “Hace pocos meses, la Legación del Uruguay en Washington
puso en mi conocimiento que según se le expresó en el Departamento competente, las negociaciones o
conversaciones relativas a un acuerdo comercial entre nuestros dos países, podrían ser reanudadas a principio
del año 1939.. Conviene saber que en Junio de este año se nos propuso una fórmula que nuestra Cancillería no
pudo aceptar. Aun cuando, como están las cosas, parecería diplomáticamente mejor dejar la iniciativa de la
reanudación al Gobierno de los Estados Unidos; sin embargo habría interés, en forma particular, de conocer
cual es la verdadera situación de ese asunto en Washington.. Como se ha hecho público que además del Ministro
de Relaciones Exteriores, Sr. Cordell Hull, integrarán la Delegación Americana los altos funcionarios que se
ocupan de estoa asuntos, nos interesaría pues, que el Señor Presidente de la Delegación, en la forma indicada,
procediese a efectuar los sondeos del caso”. (“Copia. Reservada y confidencial. Instrucciones complementarias
impartidas por el Señor Ministro de Relaciones Exteriores al Señor Presidente de la Delegación”. Montevideo,
21 de noviembre de 1938. AMREU, Conferencias Interamericanas, VIII Conferencia Interamericana de Lima,
Caja 21, Carpeta 3)
48
24
obviamente, no fueron mencionados en el Informe que presentó la delegación uruguaya a su
regreso de Lima.
6. Los magros resultados de la Conferencia en materia económica.
Todos los autores coinciden en señalar la escasa significación de las principales resoluciones
aprobadas en Lima en materia económica: sobre política comercial, una recomendación a los
Gobiernos de las Repúblicas Americanas a reducir lo más posible todas las formas existentes de
restricciones al comercio internacional, simple reiteración de una recomendación similar
aprobada en la VII Conferencia Interamericana celebrada en Montevideo en 1933. En lo referente
a la posible creación de un Instituto Económico y Financiero Interamericano: una declaración
considerando inconveniente proceder a dicha creación y proponiendo que sus funciones futuras le
fuesen asignadas a la Unión Panamericana. 49
Es indudable que casi todas las energías se concentraron en el tema de la solidaridad
continental ante las posibles amenazas externas, y en la elboración, después de trabajosas
negociaciones, de un texto que pudiera ser aceptado por todos, la Declaración de los Principios de
la Solidaridad de América, llamada “Declaración de Lima”50, aprobada por aclamación en la
séptima sesión plenaria de la Conferencia.51
“VIII Conferencia Internacional Americana. Informe de la Delegación de la República Oriental del Uruguay”,
Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores, Tomo VII /2ª época, Montevideo, 28 de febrero de 1939, p. 52.
Cabe señalar que bajo el rótulo de “Problemas Económicos” la Conferencia analizó, en seis sub-comisiones, una
gran variedad de temas que iban desde los ya señalados hasta la libre asociación y expresión de los obreros,
problemas de la mujer indígena, etc., y el muy candente tema de la inmigración, que por su complejidad ni siquiera
hemos intentado abordar aquí.
49
El texto de la misma era: “Los gobiernos de los Estados Americanos declaran: 1) Que reafirman su solidaridad
continental y su propósito de colaborar en el mantenimiento de los principios en que se basa dicha solidaridad.
2) Que fieles a los principios antes enunciados y a su soberanía absoluta, reafirman su decisión de mantenerlos y
defenderlos contra toda intervención o actividad extraña que pueda amenazarlos. 3) Y que en caso de que la paz,
la seguridad o integridad territorial de cualquiera de las Repúblicas Americanas se vean así amenazadas por
actos de cualquier naturaleza que puedan menoscabarlas, proclaman su interés común y su determinación de
hacer efectiva su solidaridad, coordinando sus respectivas voluntades soberanas mediante el procedimiento de
consulta que establecen los convenios vigentes y las declaraciones de las Conferencias Interamericanas, usando
los medios que en cada caso aconsejen las circunstancias. Queda entendido que los gobiernos de las Repúblicas
Americanas actuarán independientemente en su capacidad individual, reconociéndose ampliamente su igualdad
jurídica como Estados soberanos.4) Que para facilitar las consultas que establecen este y otros instrumentos
americanos de paz, los Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas celebrarán, cuando lo
estimen conveniente y a iniciativa de cualquiera de ellos, reuniones en las diversas capitales de las mismas, por
rotación y sin carácter protocolar. Cada Gobierno puede en circunstancias o por razones especiales designar un
representante que sustituya a su Ministro de Relaciones Exteriores. 5) Esta declaración se conocerá como
‘Declaración de Lima’.”(cit. por Gordon Connell Smith, El sistema Interamericano, México, Fondo de Cultura
Económica, 1971, pp. 133-134)
.
51
Múltiples son los testimonios y las obras que relatan –desde diverentes ópticas- las negociaciones que
culminaron con la adopción del texto final de la “Declaración de Lima”. Unos y otros refieren los desencuentros
entre la posición estadounidense y la argentina, fundamentalmente. A falta de un análisis pormenorizado de estas
tratativas, que no podemos abordar aquí, digamos que la posición del canciller argentino José María Cantilo,
pintada tradicionalmente con tintes algo sombríos, es vista con mayor benevolencia –o con un carácter menos
“obstruccionista” por Harold F Peterson (“La Argentina y los Estados Unidos. T. II. 1914-1960”, Buenos Aires,
Hyspamerica, pp. 118-120) y por Michael Francis, “The limits of hegemony. United States relations with
Argentina and Chile during World War II”, University of Notre Dame, Notre Dame-London, 1977, p.54-56.
La posición de la diplomacia uruguaya al respecto, puede ser seguida paso a paso –borrador a borradoren la papelería de la Conferencia existente en el archivo histórico de la cancillería. Particularmente interesantes
son los telegramas intercambiados entre el canciller Guani y el Jefe de la delegación uruguaya, Pedro Manini Ríos,
en los que puede apreciarse las directivas de la cancillería de extremar los esfuerzos en pro de un texto de
50
25
Comentando el artículo tercero de dicha Declaración, Connell Smith –citando a William
Manger- señalaba que “Difícilmente se habrían podido encontrar palabras más vagas, oscuras y
ambiguas, y expresarlas con mayor circunlocución”, señalando más adelante que “De hecho
sólo se habían puesto bases sumamente modestas para la solidaridad continental en Lima”,
agregando que el “régimen de Roosevelt no podía estar satisfecho con la respuesta lograda en la
América Latina a su política del Buen Vecino”. Por ello, a partir de1939 “los Estados Unidos
comenzaron a invocar la reciprocidad (donde antes la habían previsto), y a utilizar móviles
económicos específicos para alcanzar ciertos objetivos en particular. […] Pero los
latinoamericanos, para quienes la mayor amenaza a su independencia había provenido
tradicionalmente de su vecino del norte, no estaban dispuestos a aceptar el hecho de que una
amenaza mayor estuviese surgiendo en las potencias del Eje. Fue necesario el inicio de las
hostilidades y las medidas positivas de los Estados Unidos para que pudiese lograrse algo
parecido a la solidaridad continental[…].52
DE PANAMÁ A LA HABANA. LA GUERRA Y LOS “DERECHOS DE LOS
NEUTRALES”
La “Primera Reunión de Consulta53 entre los Ministros de Relaciones Exteriores de las
Repúblicas Americanas de conformidad con los Acuerdos de Buenos Aires y Lima” fue
convocada a poco de iniciarse el conflicto europeo y se desarrolló en la ciudad de Panamá, entre
el 23 de setiembre y el 3 de octubre de 1939. En su programa, aprobado por el Consejo Directivo
de la Unión Panamericana, figuraban tres temas: neutralidad, protección de la paz en el
hemisferio occidental y cooperación económica.
Así como la Conferencia de Lima había tenido una diversificada agenda previa, con
particular destaque de los temas vinculados al relacionamiento comercial, que luego se vió
opacada por la absorbente consideración de los temas político-internacionales, la Reunión de
consenso, así como las solicitudes de apoyo del Presidente Ortiz al Gobierno uruguayo para su posición. El 22 de
diciembre, a las 17:09 horas, Manini enviaba a Guani un telegrma cifrado donde relataba la situación de las
negociaciones en estos términos“[telegrama de Lima 8274 con Referencia a telegrama de Montevideo 8253]
Delegación [uruguaya] empeñada hasta ahora términos conciliación entendiendo unánimemente divergencias
más bien cuestión palabras y que fórmula americana leal y expresamente aclarada no habría podido motivar
legítimamente resistencia. Entendemos unánime no ser posible seguir incondicionalmente actitudes argentinas
algo extremosas carentes flexibilidad y preferimos reservarnos encontrar solución común. Negociaciones
interminables hacen cambiar ambiente cada hora. En este momento perspectiva prevalente es retorno fórmula
Argentina anterior que parecen aceptar íntegramente Estados Unidos para llegar solución. Deseamos apoyar
toda fórmula realmente solidaria. Manini. URUINCA [Embajada en Perú]”. (AMREU, Conferencias
Interamericanas, VIII Conferencia Interamericana de Lima, Caja 21, Carpeta 7).
52
53
Connell Smith, ob. cit., pp. 134-137.
Este mecanismo había sido previsto en la Conferencia Interamericana de Defensa y Consolidación de la Paz
(Buenos Aires, 1936), aunque no se había aprobado formalmente. El mecanismo recibió una formulación más
precisa en la Conferencia de Lima. Ante cualquier hecho que pudiese afectar la paz o la seguridad del continente,
cualquiera de las naciones americanas podía solicitar el mecanismo de consulta. Los Ministros de Relaciones
Exteriores que no pudiesen participar, podían hacerse representar por un delegado. Tal fue el caso de Uruguay en
las dos primeras Reuniones de Consulta, ya que a ellas no acudió el Canciller Alberto Guani, haciéndose
representar en ambas oportunidades por Pedro Manini Ríos. Guani asistiría a la Tercera Reunión de Consulta,
realizada en Rio de Janeiro en enero de 1942, reunión particularmente decisiva ya que se celebraba a pocos días
del ataque japonés a Pearl Harbour que había determinado la entrada en guerra de Estados Unidos.
26
Consulta de Panamá, convocada para considerar la grave situación creada por el estallido del
conflicto europeo, habría de ocuparse en gran medida de temas ecónomicos.54 Y ello es
comprensible, ya que, aun en aquellos momentos iniciales del conflicto, ya eran claramente
previsibles sus desvastadores efectos para las economías de la región: cierre de mercados
abastecedores, problemas de transporte, problemas para acceder a los mercados de exportación,
problemas en el abastecimiento de combustibles y maquinarias, etc.
La delegación uruguaya, nuevamente presidida por el veterano político Pedro Manini Ríos
–e integrada también por Hugo de Pena y José A. Mora Otero- también fue partícipe de esa
preocupación. De las tres iniciativas que presentó, dos estaban relacionadas con temas
económicos.55 La conferencia organizó su trabajo a través de tres comisiones: Neutralidad,
Mantenimiento de la Paz y Cooperación Económica.
En la Comisión de Neutralidad se analizaron un cúmulo de propuestas y se terminaron
aprobando cuatro resoluciones: una declaración conjunta de solidaridad continental, que no era
otra cosa que una reafirmación de la Declaración de Lima; una resolución sobre humanización de
la guerra, en la que Uruguay había tenido papel protagónico y que logró ser aprobada merced al
respaldo de Estados Unidos; una resolución General de Neutralidad de las Repúblicas
Americanas, donde se especifican deberes y derechos de los neutrales; una sobre coordinación de
medidas policiales y judiciales para el mantenimiento de la neutralidad y, finalmente, una
resolución sobre contrabando de guerra y medidas restrictivas del comercio.
Esta última era de suma importancia para Uruguay. Así lo señala Manini: “Para la
Delegación de Uruguay los problemas derivados de las listas de contrabando de guerra dictadas
por los beligerantes, en las cuales se incluye a los productos alimenticios y materias primas
destinadas al vestuario o, en general, a la industria pacífica, tenían primordial interés en
atención al aspecto vital que ofrecen para nuestra economía nacional”. Por ello, señala Manini,
fue Uruguay el que tomó la iniciativa para que se discutiera el tema, pidiendo se leyera su
proyecto. De inmediato el Dr. Leopoldo Melo, representante del canciller argentino –Cantilo no
había podido concurrir- “declaró que la Delegación Argentina traía instrucciones para sostener
un criterio análogo al expuesto pr el Uruguay”. Chile tambíen apoyó el planteo, pero su
posición habría de crear fricciones ya que este país pretendía dar a la declaración “suficiente
latitud para que comprendiera a los productos minerales. Por su parte solo deseaba reconocer a
los beligerantes el derecho a incluir en sus listas de contrabando de guerra, los artículos
destinados específicamente a ser utilizados en las operaciones militares. Tal punto de vista
prolongó largamente los debates y, en cierto momento, hizo peligrar todo acuerdo. Sostuve, al
respecto, [señala Manini Ríos] que el problema de los productos alimenticios y de vestuario
encerraba caracteristicas muy especiales que no alcanzan a otros artículos. Un deber de
humanidad ampara el comercio de dichos productos por encima de todo interés económico, y en
Refiréndose a esta circunstancia, Connell Smith señala que la “preocupación latinoamericana por los
problemas económicos queda ilustrada por la observancia de un comentarista cubano, quien afirmó que aunque
el propósito de la Conferencia de Panamá consistía en considerar problemas generales de neutralidad y
seguridad, ‘la mayoría de los integrantes de la delegación cubana eran expertos azucareros”.(G. Connell Smith,
ob. cit., nota 6 en pág. 141).
54
Las propuestas uruguayas se referían a: “Contrabando de Guerra”, “Establecimiento de un Instituto
Interamericano Económico y Financiero” y “Humanización de la Guerra”.(“Reunión Consultiva de los
Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas. Celebrada en la ciudad de Panamá del 23 de
Setiembre al 3 de octubre de 1939. INFORME DE LA DELEGACION DEL URUGUAY. RESERVADO.
Montevideo, 31 de octubre de 1939. Ejemplar mecanografiado, firmado por P. Manini Ríos y José A. Mora
Otero,Consejero de la Delegación. AMREU, Reuniones de Consulta Interamericanas, Conf. de Panamá, Caja 1).
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vista de que, en general, había acuerdo en cuanto a esta clase de mercaderías, llegado el
momento oportuno la Delegación de Uruguay propuso que la declaración se votara por partes,
tomando como base, en primer término, aquellos conceptos que no ofrecían dificultades y que
contaban con el apoyo unánime. Las materias sobre las cuales no se pudiera llegar a un
acuerdo, pasarían al estudio del Comité de Neutralidad que esperaba dejar organizado la
Reunión de Panamá para que continuase el examen de los diferentes problemas”.56
Pero los desencuentro con la delegación chilena no pararon allí ya que esta última intentó
“englobar dentro de las declaraciones relativas a contrabando de guerra, la condenación de las
llamadas ‘listas negras’. La Delegación uruguaya se opuso, señala Manini, por considerar que
jurídicamente los casos no podían asimilarse, puesto que en las medidas tendiente a impedir el
‘contrabando de guerra’, hay evidentemente un obstáculo directo y material contra la libre
circulación de mercaderías de determinado país o de los nacionales de ese país, mientras que en
los referentes a las ‘listas negras’ se trata de una restricción de que son pasibles los nacionales
del país que los dicta” Tambén aquí Uruguay contó con el apoyo de Estados Unidos, que recordó
que en la guerra pasada ese país había dictado y publicado dichas listas.
Por cierto que las implicancias económicas de la Conferencia fueron más allá. La
subcomisión sobre Cooperación Económica discutió la propuesta de Uruguay sobre creación de
un Instituto Interameriano Económico y Financiero, que fue, junto con otras similares, analizada y
amalgamada, dando lugar a la creación del Comité Consultivo Económico Financiero
Interamericano, que funcionaría en Washington y se compondría de 21 miembros, designados
uno por cada Gobierno y que debería comenzar a trabajar a partir del 15 de noviembre de 1939.
La misma subcomisión trató una iniciativa de origen chileno, de particular interés para
nuestro país, según señalaba el Jefe de nuestra delegación: era la referida a las “mercaderías
vendidas o adquiridas por países americanos, detenidas en el momento actual a bordo de naves
mercantes de países en guerra y que se hallan imposibilitados de transportarlas a sus destinos
originales. Nuestro país, aclaraba Manini Ríos, ha debido abocarse al problema de maquinarias
compradas y detenidas en puertos del Brasil, al no continuar su viaje algunos buques alemanes.
Por tal motivo la Delegación uruguaya apoyó especialmente la recomendación aprobada para
que los gobiernos americanos promuevan arreglos a favor de amplias facilidades en el
tratamiento o reembarue de esas mercaderías”. 57
De las abundantes transrcipciones hechas más arriba, cabe destacar el progresivo clima de
mayor entendimiento entre las posiciones de Estados Unidos y Uruguay. Mientras en Lima las
posiciones podían parecer más ambivalentes o reticentes, con un cierto acento puesto en no
perturbar a los países europeos, etc., en Panamá la sintonía con Estados Unidos es mayor, aunque
Ibid, pp.6-7. La resolución aprobada finalmente, expresaba en su parte resolutiva: “[Las Repúblicas Americanas
resuelven;] 1.- Dejar constancia de su oposición a que se incluyen en las listas de contrabando los productos
alimenticios y los artículos de vestuario para las poblaciones civiles y no destinados directa o indirectamente al
uso de un gobierno beligerante o de sus fuerzas armadas. 2. – Declarar que no juzga contrarios a la neutralidad
los actos permitidos por la legislación interna de los países neutrales en virtud de los cuales éstos otorguen a los
beligerantes créditos para la adquisición de las mercaderias indicadas en el párrafo anterior. 3.- El Comité de
Neutralidad, establecido por otro acuerdo de la presente Reunión, emprenderá el estudio inmediato de cuanto
atañe a la situación comercial de las materias primas minerales, vegetales y animales que producen las
Repúblicas Americanas y recomendará las acciones individuales o colectivas que hayan de ejercer los Gobiernos
para reducir los efectos desfavorables al libre comerico de las mismas, que tengan las declaraciones de
contrabando y demás medidas económicas de los países beligerantes.”.(Ibid, p. 23)
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Ibid, p. 13.
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sin olividar los “deberes” de lealtad con Gran Bretaña. Dicha preocupación quedó en evidencia al
tratarse, en el seno de la Subcomisión sonre Mantenimiento de la Paz, el planteo sobre Zona de
Seguridad, introducido por la delegación de Estados Unidos.58
Los planteos sober seguridad y defensa hemisférica se agudizarían en la Segunda Reunión
de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, reunida en la
capital cubana entre el 21 y el 30 de julio de 1940. El clima amenazante creado por la ocupación
alemana de Dinamarca, Noruega, Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos y gran parte de Francia
planteó con toda urgencia la necesidad de considerar la posible transferencia de colonias en el
continente americano, pertenecientes a países invadidos por los alemanes. Este sería el tema
central de la conferencia, sobre cuyo desarrollo y resultados no podemos extendernos.
Recordemos simplemente, desde el punto de vista de la temática económica, que en la reunión de
La Habana se aprobó el marco panamericano para los acuerdos de recíprocos bilaterales sobre
temas de defensa, que se traducirían en préstamos para compra de armamentos y equipos, entre
otras cosas. Pero tanto o más signficativo que ésto, es la creación en Estados Unidos, al mes
siguiente, de la Oficina de Coordinación de las Relaciones Comerciales y Culturales entre las
Repúblicas Americanas, que luego se llamaría Oficina del Coordinador de Asuntos
Interamericanos (CIAA), a cuyo frente fue nombrado Nelson A. Rockefeller.
REFLEXIONES FINALES
El carácter de esta ponencia, un avance de investigación, por definición, producto parcial
y acotado, nos inhibe de adelantar conclusiones, por provisorias que estas pudiesen ser. No
obstante ello, creemos necesario formular algunas reflexiones finales a propósito de los temas
analizados.
En primer lugar, cabe destacar la inocultable importancia de la dimensión económica para
analizar el tema del alineamiento internacional del Uruguay en aquella singular coyuntura
histórica.
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Luego de recordar que el tema de la Zona de Seguridad no era un asunto totalmente nuevo, ya que una iniciativa
similar había existido durante la Primera Guerra Mundial, con la intención de alejar la guerra de las aguas
americanas, Manini Ríos señalaba en su informe :“En la visita que me hizo el Sr. Sumner Welles, al día siguiente
de mi llegada a Panamá, diome a concer el propósito de los Estados Unidos acerca de la zona de seguridad y me
entregó una copia de la proposición que iba a someter a nombre de su Gobierno […] El mismo día, 24 de
setiembre dirigí al Señor Ministro de Relaciones Exteriores mi telegrama D2 con una síntesis del proyecto,
solicitando, al propio tiempo, instrucciones rápidas en vista de que se me pedía un pronunciamiento al respecto.
En respuesta recibí, al día siguiente, el despacho telegráfico M1009 en el que se me indicaba la conveniencia de
conocer el texto de la proposición de los Estados Unidos, aunque en principio, el Ministerio se mostraba
favorable a todo cuanto facilitase la seguridad de la navegación entre países americanos. Se me hacía notar la
posibilidad de hacer gestiones ante los beligerantes, pareciéndole oportuno entre tanto, esperar la llegada a
Panamá de las delegaciones de la Argentian y Brasil para que se acordara con ellas la forma de dar contestación
al texto completo de la proposición.[…] Llegadas las delegaciones de Argentina y Brasil, los Embajadores Melo
y Martins, respectivamente, me manifestaron que todavía no tenían instrucciones de sus Gobierno sobre esta
iniciativa. Por mi parte mantenía contacto con las demás delegaciones y, especialmente, con el Sr. Sumner Welles
quien me manifestó tener respuesta directa del Canciller Osvaldo Aranha, por la cual aceptaba la fórmula de los
Estados Unidos, como después se confirmó. Teniendo en cuenta la repercusion que podría tener la resolución
proyectada, frente a los intereses de los beligerantes, interrogué concretamente al Subsecretario de los Estados
Unidos y me informó que el Embajador de Gran Bretaña no oponía inconvenientes a que se adoptara la fórmula
siempre que Alemania contrajera idéntico compromiso. El Sr.Sumner Welles me hizo ver que podría haber interés
de parte de los aliados en que se asegurase la exclusión de los submarinos en aguas americanas[…]” (Ibid, p.89, el subrayado es nuestro).
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En segundo lugar, vale la pena reiterar -lo hemos dicho en anteriores trabajos- la riqueza
de la correspondencia diplomática como fuente para el análisis de la historia económica del
Uruguay contemporáneo. La lectura de informes y memorandums nos ha permitido aproximarnos
a ese ámbito -por lo general, de no fácil acceso- donde las formulaciones de la política exterior
asumen forma concreta y descarnada. A través del relato de los funcionarios de la Legación de
Estados Unidos en Montevideo o del Departamento de Estado, o de los funcionarios de nuestro
cuerpo diplomático, no solo hemos conocido el texto de notas oficiales intercambiadas por
gobiernos, sino que hemos abierto despachos y asistido a reuniones, escuchado conversaciones
más o menos informales, asomándonos así a algunos de las instancias más sobresalientes de la
difícil coyuntura que experimentó el país y la región en los años estudiados.
En tercer y último lugar, parece innecesario señalar algo que los testimonios analizados
dejan reiteradamente en evidencia: la enorme dificultad que, sobre fines del régimen terrista,
enfrentaban los gobernantes uruguayos para introducir cambios en el posicionamiento
internacional del país cuando las afinidades políticas -por identidad de principios o por simple
cálculo de sobrevivencia ante el peligro del conflicto que se avecinaba- no se compadecían con la
solución de los problemas económicos del país. La situación era muy compleja y las actitudes,
como no podía ser de otra manera, también lo eran: Charlone, que se batía encarnizadamente por
el bilateralismo y había recordado al Ministro norteamericano la dependencia de Uruguay de los
mercados europeos, solicita un crédito al Export-Import Bank para poder comprarle a Estados
Unidos... El General Baldomir creía que Argentina, Brasil y Estados Unidos eran los países de
mayor interés -más que los países europeos- para el relacionamiento exterior del Uruguay, pero su
flamante administración rechaza la fórmula propuesta por el Departamento de Estado para llegar
a un acuerdo comercial y cada vez que habla con el Ministro norteamericano le recuerda que
Estados Unidos no era un cliente firme para nuestras exportaciones de lana...
En los años siguientes, sin embargo, la nueva coyuntura económica originada por la
Segunda Guerra Mundial, facilitó o impuso el entendimiento en la esfera económica, rompiendo
el nudo gordiano de aquella inarmonía entre la amistad político-ideológica con Estados Unidos y
el desentendimiento económico. El porcentaje de las importaciones uruguayas desde Estados
Unidos sobre el total importado, pasa del 6,5% en 1938 al 18.9 % en 1940 y 30.8% al año
siguiente. Por cierto que se podía comprar tanto allí porque también habían aumentado nuestras
ventas al mercado norteamericano. El porcentaje de nuestras exportaciones a Estados Unidos
sobre el total exportado, pasó del 4.0 % en 1938 al 32.6 % en 1940 y al 51% en 1941.59
En esos años Uruguay obtuvo préstamos del Export-Import Bank y también la firma de un
Tratado Comercial con Estados Unidos. Rastrear las negociaciones que condujeron a la
concreción de estas instancias de estrechamiento en las relaciones con el nuevo poder
hegemónico, resultará clave para ayudar a comprender las peculiaridades de ese proceso de
realineamiento que protagonizó Uruguay en la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial.
Por lo pronto, una primera aproximación a los principales hitos de ese relacionamiento de
Uruguay con Estados Unidos y los países de la región en los preámbulos de la guerra y luego en
los momentos de incertidumbre que siguieron al incio del conflicto, aporta algunas certezas,
múltiples interrogantes y reafirma la pertinencia de líneas de trabajo planteadas en el proyecto de
investigación en curso: el estrecho vínculo entre lo económico y lo político, el juego del debate
político mundial y nacional, el peso de la circunstancia regional -la involuntaria peripecia común
con Argentina en las negociaciones comerciales- que demanda un análisis específico, la
“La Cooperación Económica de los Estados Unidos con el Uruguay. Un resumen presentado por la Cámara de
Comercio de los Estados Unidos en la República O. del Uruguay”.Montevideo, marzo de 1944, pp.5-6.
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observación atenta de rupturas y continuidades. La documentación que ofrecemos resulta
particularmente enriquecedora para el desarrollo, entre otros, de este último enfoque, clave para
nuestro tema.