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Transcript
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ALTIPLANO
FACULTAD DE TRABAJO SOCIAL
CARRERA PROFESIONAL DE TRABAJO SOCIAL
TRABAJO ENCARGADO
TEMA
“POBREZA Y POLITICA SOCIAL”
CURSO
DOCENTE
: POLITICA SOCIAL SECTORIAL
: GEORGINA PINTO SOTELO
PRESENTADO POR: GREGORIO MAMANI CAHUA
MARILUZ SULLCA RIVERA
MAESTRIA EN PROYECTOS DE DESARROLLO
PUNO – PERU
2005
PRESENTACION
En el presente trabajo encargado “pobreza y políticas sociales en el Perú”, se
muestra la situación de pobreza en el periodo que nos trajo un cambio de reglas en lo
económico, social, político y hasta cultural tan severo como difícil de anticipar pocos
a;os atrás. Las promesas de un futuro diferente después de un descalabro económico,
social y político que vivimos en los a;os ochenta se cumplieron implacablemente.
Se trata de las políticas sociales que se implementaron en salvaguarda de los ciudadanos
pobres del Perú, cuales fueron y el impacto que causaron en la población beneficiaria.
Esperamos que el presente trabajo sirva para un mejor conocimiento de la situación que
nos toco vivir y como podemos nosotros implementar políticas sociales, programas,
proyectos, que estrategias tener en cuenta en estas situaciones y no cometer
improvisaciones que no dan resultado.
En tanto que no hay seres perfectos sino perfectibles esperamos que este trabajo sea
entendible y productivo, ya que se realizo con mucho esmero y dedicación. Sin mas que
decir a continuación se desarrollara el tema: “Pobreza y Políticas Sociales en el Perú”.
INTRODUCCIÓN
Durante muchos años, nuestro país ha tratado de encontrar un norte que oriente
su desarrollo integral. Los intentos parecen haber sido una frustrante serie de
propuestas que fracasaron una tras otra por diversas razones. Entre ella, podemos
citar el diseño de modelos por grupos cerrados de personas e instituciones que no
tomaron en cuenta los aportes de los distintos actores sociales, que marginaron a la
sociedad de participar de forma más activa y protagónica en la solución de nuestros
graves problemas y que antepusieron el bien personal o grupal al bien de todos; todo
ello, muchas veces, sin respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos pobres
del Perú.
El resultado final no podía ser más trágico: los más afectados por la pobreza,
por la marginación y la exclusión, hacia quienes debían dirigirse los mayores esfuerzos
para aliviar su riesgosa condición, permanecieron en la misma situación penosa, la
cual afecta su sentido del futuro y su esperanza de una vida digna.
En el presente trabajo encargado, se aborde sobre la situación de la pobreza en
el Perú de los noventa, su posterior evolución o disminución y las políticas sociales, se
conceptualiza cada uno de estos aspectos para un mejor sustento y también se muestran
cuadros estadísticos para un mejor entendimiento y fiabilidad del trabajo . Se trata de
contextualizar el Perú de los noventa y sobre todo que mediad en cuanto a políticas
sociales dio el Estado frente a la situación de pobreza y crisis en mayor medida
económica que se vivió durante esa década y que se sigue viviendo y cual fue el impacto
de los programas llevados a cabo en la población beneficiaria
POBREZA Y POLITICA SOCIAL EN EL
PERU
El interés por realizar estudios sobre la pobreza en el Perú no es reciente. En realidad, los
esfuerzos más sistemáticos nacen en la década del 70 cuando se puso énfasis en los problemas
de distribución del ingreso y, por consiguiente, en la determinación de los niveles de pobreza
relativa en el país. En los años ochenta, el centro de la preocupación académica se trasladó
hacia la medición de la pobreza utilizando para ello las metodologías de líneas de pobreza y la
de necesidades básicas insatisfechas. La década de los 90 ha presenciado una multiplicación de
estudios, puntuales y casi monográficos, dedicados a identificar los obstáculos económicos que
enfrentan los programas sociales de lucha contra la pobreza. Sin embargo, se ha registrado una
preocupación por realizar investigaciones de naturaleza más interdisciplinaria que aborden la
puesta en práctica de determinadas políticas sociales desde una perspectiva más integrada. El
supuesto teórico y práctico de este tipo de aproximación es que no se puede dar debida cuenta
de la complejidad de una política o de un programa social sin examinar la lógica que procedió a
su formulación, las dificultades que enfrentó su implementación y el marco institucional en el cual
estos dos procesos tuvieron lugar. Ubicadas en este contexto, las evaluaciones de impacto de
los programas sociales cobran un nuevo sentido, pues en la articulación de las perspectivas de
análisis económico y político, que usualmente son desarrolladas sin referencia una con otra,
recuperan adecuadamente su poder explicativo.
Para intereses del presente trabajo encargado sobre pobreza y políticas sociales en el Perú,
definiremos que es pobreza y que son las políticas sociales>
DEFINICION DE POBREZA
¿Qué es la Pobreza?
La pobreza es una realidad que todos enfrentamos, que muchos vivimos, pero que resulta
sumamente arduo definir y medir.
Ello se debe básicamente a su carácter eminentemente subjetivo, relativo y cambiante. En
efecto, desde la antigüedad, las ideas sobre la pobreza y el lugar de los pobres han sido motivo
de fuertes controversias.
La relatividad del concepto puede ser mejor apreciada cuando se hacen comparaciones, es decir
que no es la misma pobreza la de la sociedad del siglo XX que aquella que se vivía en la edad
media, así como es totalmente diferente la pobreza en un país desarrollado como Estados
Unidos, que en uno subdesarrollado, como la India. El norteamericano pobre puede ser aquella
persona que conduce su automóvil con los neumáticos gastados, en tanto que el campesino
hindú pobre camina con los pies descalzos y no cuenta con los medios necesarios para
satisfacer la necesidad más elemental (la alimentación).
Sin embargo, en sus respectivas sociedades, ambos son pobres, porque pertenecen al escalón
más bajo de la distribución del ingreso. Entonces la definición de pobreza exige el análisis previo
de la situación socioeconómica general de cada área o región, y de los patrones culturales que
expresan el estilo de vida dominante en ella.
Por tanto, podemos adoptar como concepto de pobreza el que alude a la insatisfacción de un
conjunto de necesidades consideradas esenciales por un grupo social específico y que reflejan el
estilo de vida de esta sociedad.
La pobreza relativa es la experimentada por personas cuyos ingresos se encuentran muy por
debajo de la media o promedio en una sociedad determinada.
La pobreza absoluta es la experimentada por aquellos que no disponen de los alimentos
necesarios para mantenerse sanos.
Sin embargo, en el cálculo de la pobreza según los ingresos, hay que tener en cuenta otros
elementos esenciales que contribuyen a una vida sana. Así, por ejemplo, los individuos que no
pueden acceder a la educación o a los servicios médicos deben ser considerados en situación
de pobreza.
Desde una perspectiva amplia, los enfoques sobre la pobreza se clasifican en dos
grandes grupos: el primero de ellos considera una visión subjetiva de la pobreza, según el cual
son pobres las familias que no satisfacen o que ellas mismas consideran como sus necesidades
básicas; así son pobres lo que se consideran como tales. El segundo grupo conceptualiza a la
pobreza a partir de consideraciones objetivas; en ese sentido, se establecen criterios validos
para toda la sociedad para identificar a los pobres. Por ellos esta óptica es más útil para el
diseño de las políticas sociales.
El enfoque biológico expuesto por Seebohm Rowntree quien definió a las familias en
“pobreza primaria” como aquellas “cuyos ingresos totales resultan insuficientes para cubrir las
necesidades básicas relacionadas con el mantenimiento de la simple eficiencia física.
Un enfoque mas reciente, apareció en 1997 que apunta en el mismo sentido es el de la
pobreza humana introducido por el Programa de naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Considera que el empobrecimiento es multidimensional y que mas que la falta de lo necesario
para el bienestar material, la pobreza puede significar también la denegación de las
oportunidades y opciones mas básicas del desarrollo humano
Podría afirmarse entonces que el principal motivo para describir la pobreza como una
privación relativa es científico e internacional. En muchos aspectos el concepto de subsistencia
minimiza los límites y la profundidad de la necesidad humana, en tanto que el concepto de
necesidades básicas se reduce principalmente a las instalaciones físicas de las comunidades del
tercer mundo.
CONCEPTO DE POLÍTICAS SOCIALES
En principio podrían conceptualizarse como aquellas que tienen como objetivo solucionar el
problema social de un país, entendido este como la existencia de un gran sector de la población
en situación de pobreza.
Se trata de acciones, que desde el Estado, o con su apoyo, son ejecutadas para el logro del
desarrollo humano, personal y en tal sentido, no son equivalentes a los servicios Sociales, que
son una expresión instrumental de las políticas sociales, sino que se refieren a acciones
estratégicas en momentos y sobre aspectos cruciales de la vida del ser humano, a los cuales se
puede dar atención dentro del marco de actividades de las instituciones de la sociedad.
Capitulo i
La Pobreza en el Perú
1.1. Quienes son los pobres en el Perú?
Según información estadística reciente, el 54% de la población peruana vive en situación de pobreza, es
decir, más de la mitad de la población peruana, pero el 15%, 15 de cada 100 peruanos, lo hace en
condiciones de extrema pobreza, es decir que sus condiciones de vida son totalmente precarias. Te
preguntarás: ¿Dónde se encuentran los más pobres del Perú? En la región andina; en esta región la
pobreza alcanza el 70% y los pobres extremos llegan al 30%. Es la región más afectada por el desempleo
y el subempleo. (CUADRO N` 01 Anexo)
Un indicador de suma pobreza en un país es el número de niños que trabajan para sobrevivir. En el Perú
tenemos 1 millón de niños y adolescentes trabajadores, situación que contribuye a la deserción escolar.
Otro aspecto importante es que las mujeres son más pobres que los hombres debido a varias razones,
sobre todo en las zonas rurales, porque hablan menos castellano y el número de mujeres analfabetas es
mayor que el de los hombres. Es decir que la pobreza afecta en mayor medida a las mujeres.
1.2. Áreas de mayor pobreza en el Perú
En marzo del 2001 se presento el Mapa de la pobreza en el Perú, elaborando por el Fondo Nacional de
Compensación y Desarrollo Social (FONCODES). El mapa precisa 201 distritos del país con más de un
millón de habitantes que se hallan en condiciones de pobreza y pobreza extrema. La focalización, o sea
la identificación de los sectores de mayor pobreza en el país, tiene como finalidad la orientación de los
recursos del Estado hacia los sectores más pobres del país. (MAPA/ Anexo)
La investigación realizada precisa las áreas poblacionales caracterizadas por bajos niveles de consumo,
elevados déficit, falta de infraestructura social (salud y educación) e incapacidad por sus condiciones de
pobreza para integrarse a procesos de desarrollo económico y social. Se estableció, en este estudio, una
clasificación socioeconómica1 y geográfica de los mil 818 distritos, 194 provincias y 24 departamentos
que indica que los distritos más pobres del Perú son Choropampa (Cajamarca); Acobamba y
Cajamarquilla (Ancash); Patambuco, en la provincia de Sandia (Puno); y Salcabamba (Huancavelica).
1.3. Por que se incrementan los niveles de pobreza?
El programa de ajuste estructural2 en el país se viene aplicando desde 1990, pues se inició con el
llamado “fujishock”. La aplicación del programa en todos estos años ha tenido un costo social muy alto
que se expresa en los altos niveles de pobreza y breza extrema en el país. El ajuste estructural ha
tenido como consecuencia la privatización de empresas públicas con consiguientes despidos, venta de
las empresas de luz y teléfonos con el desmedido aumento de las tarifas, crecimiento significativo de
microempresarios y vendedores ambulantes, desocupación y subocupación para el 86% de la PEA e
incremento también de la violencia callejera que puede llevar al país a nuevas situaciones de violencia
político social.
¿Por qué aumenta la pobreza en el país? Porque el ajuste estructural limita la inversión social del
Estado, la capacidad de poder destinar más dinero para atender los programas sociales (salud,
educación, vivienda, empleo) y los programas de desarrollo que necesita el país.
2. LA MAGNITUD DE LA POBREZA EN EL PERU
Por lo general, cuando se analiza la pobreza se toma como referencia básica a la línea de
pobreza, y se distingue a su interior entre pobreza y pobreza extrema (indigencia). La
información recogida por la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) a lo largo de la
década nos muestra que la pobreza es un fenómeno muy amplio y persistente en el Perú, que
involucra a más de la mitad de la población total. (CUADRO Nro 02)
Estas cifras han llevado a que se pongan en marcha diversos esfuerzos para intentar
enfrentar una situación percibida como muy grave. Sin embargo, a pesar de este
reconocimiento, estamos ante un fenómeno subestimado, dado que no se suele estudiar la
pobreza de manera dinámica, a lo largo del tiempo, y tampoco la situación de la población «no
pobre». Al analizar la pobreza a lo largo de los años, tomando como referencia el panel de datos
de las ENNIV de 1994, 1997 (ambos años de crecimiento económico) y 2000, encontramos que
el 65.6% de los hogares peruanos fue pobre en alguno de esos tres años. Como se muestra en
el gráfico siguiente, existe una gran movilidad frente a la condición de pobreza.
1994
1997
Total 2000
2000
Pobres
28.7%
173
Pobres
47.0%
Pobres
20.8%
125
.
No pobres
8.0%
48
283
No pobres
18.3%
110
Pobres
40.7%
Pobres
6.6%
40
No pobres
11.6%
70
Pobres
11.1%
67
No pobres
47.0%
Pobres
5.8%
35
No pobres
5.3%
32
319
No pobres
41.9%
252
Pobres
59.3%
Pobres
7.5%
40
No pobres
34.4%
207
El 21% de los hogares peruanos fue pobre en los tres momentos, los que pueden ser
considerados «pobres estructurales». Como es de esperarse, estos son los hogares con menor
dotación de activos; recíprocamente, los hogares que lograron mantenerse siempre por encima
de la línea de la pobreza son los que poseen más y mejores activos para paliar las situaciones
de crisis. En general, los hogares que se han mantenido pobres son aquellos con familias más
grandes, con menos educación y menor acceso a servicios básicos; también son los que
concentran mayor proporción de hogares cuyo jefe tiene lengua materna distinta del castellano,
menor proporción de hogares con miembros migrantes, y están compuestos básicamente por
hogares rurales. Todo esto muestra que estos hogares resultan extremadamente vulnerables a
sucesos inesperados, así como al desempeño general de la economía, de modo que una
recesión los afecta de manera decisiva.
El asunto es que esta vulnerabilidad no sólo afecta a los más pobres. En general, esa
precariedad está presente en un número mucho mayor de hogares, lo que explica la alta
movilidad de los hogares hacia y desde la pobreza. Entender plenamente esto requiere analizar
las características de la población técnicamente «no pobre», pero muy vulnerable. Según la
ENNIV 2000, como vimos más arriba, tenemos un 54.1% de los hogares en situación de
pobreza; 14.8% del total nacional son pobres extremos, y el 39.3% son pobres no extremos. Los
pobres extremos son aquellos que gastan en promedio menos de 0.78 dólares diarios por
persona; pobres son todos aquellos que gastan menos de 1.63 dólares diarios por persona.
Para analizar a los no pobres pero vulnerables, seguimos un análisis propuesto por
Trivelli (2000b). Definimos varias categorías o tipos de no pobres: «no pobres II» son aquellos
que cuando menos duplican el ingreso que define la situación de pobreza; tienen un gasto diario
por persona mayor a 3.26 dólares. En esta categoría se encuentra sólo el 13.3% de la población
nacional. Complementariamente, los «no pobres 1» son los hogares que superan la línea de la
pobreza pero cuyo ingreso per cápita no supera el doble del valor de la línea de la pobreza. En
esta categoría de «no pobres 1» se ubica el 32.7% de los peruanos. Es decir, un tercio de los
hogares peruanos están apenas sobre la línea de la pobreza, y como veremos a continuación en
su mayoría muy cerca de la línea.
Para indagar más en las características de los no pobres, hemos dividido a los «no
pobres 1» en dos grupos, a y b. Los «no pobres 1a» son el grupo que siendo estadísticamente
«no pobre», en realidad está muy cerca de ser pobre, apenas por encima de la línea de pobreza
y que probablemente ha sido pobre en algún momento en el pasado reciente. Esta población
tiene como ingreso mínimo el que marca la situación de pobreza, y un ingreso máximo que se
obtiene al sumar, al ingreso que define la situación de pobreza, la diferencia entre el gasto que
hacen los pobres no extremos y los pobres extremos. En esta categoría está el 22.6% de los
hogares. Finalmente, están los «no pobres 1b», categoría que tiene como ingreso máximo el
doble del ingreso que define la situación de pobreza, y como mínimo al ingreso máximo de los
«no pobres 1a». Acá se ubica el 10.1% de la población. En el cuadro siguiente mostramos cómo
se distribuye la población nacional y sus regiones según las categorías descritas.





Pobres extremos: 14.7% de la población (hasta $ 0.78 diarios por persona)
Pobres no extremos: 39.3% (más de 0.78 y menos de $ 1.63)
No pobres 1a: 22.6% de población (más de $ 1.63 y menos de $ 2.48)
No pobres 1b: 10.1% de población (más de $2.48 y menos de $ 3.26)
No pobres II: 13.3% de población (más de $ 3.26)
(CUADRO Nro 03 y 04, Anexo)
En conclusión, más del 76% de la población está dentro o por debajo de nuestra
categoría «no pobre 1ª», y más del 86% está dentro o por debajo de la categoría «no pobre 1b».
En términos regionales, en la sierra rural el 83% está dentro o por debajo de la categoría «no
pobres 1a»; y más del 93% está por dentro o por debajo de la categoría «no pobres 1b» 3. Estos
datos permiten entender el hecho de que el 65.6% de los hogares en el Perú haya sido pobre en
algún momento entre 1994 y el año 20004; esto es consecuencia de la alta movilidad respecto a
la línea de pobreza de los hogares técnicamente no pobres.
En suma, la magnitud de la pobreza no se registra con propiedad con la línea
convencional de la pobreza, dado que gran parte de la población «no pobre» en realidad es parte
del mundo de la pobreza, hallándose en una situación precaria y de gran vulnerabilidad.
Asimismo, hay que destacar que, dados los estrechos márgenes que dividen a los pobres de los
no pobres, es evidente la existencia de gran movilidad hacia y desde la pobreza. Movilidad que
no está marcada necesariamente por fenómenos que afecten colectivos de hogares (no siempre
es porque hubo un cambio en el clima y todos los miembros de la comunidad mejoraron o
empeoraron su ingreso familiar) sino más bien por cambios a nivel individual.
Hasta acá hemos visto cómo se distribuye la población del país según las categorías
descritas en cada una de las regiones. Pero también podemos analizar cómo es que cada uno
de estos grupos se distribuye en el país, por esas mismas regiones, para así tener claro en
dónde deben concentrarse los esfuerzos de erradicación de la pobreza extrema. Vistas las
cosas desde este ángulo, vemos que del total de hogares en pobreza extrema, el 45.3% se ubica
en la sierra rural, siendo claro que es allí donde deberían centrarse los esfuerzos de desarrollo
(en Lima Metropolitana está el 9.3% de esta población). Claro que estos esfuerzos no deben
pensarse de manera aislada; ninguna política de desarrollo del campo puede prescindir de una
adecuada política de relación con mercados e integración a centros urbanos, como veremos más
adelante. (CUADRO Nro 05, ANEXO)
Si bien la pobreza y pobreza extrema son un problema altamente concentrado en las
zonas rurales del país, los hogares pobres no extremos y «no pobres 1», se ubican
mayoritariamente en zonas urbanas, especialmente en Lima. El 30% de los pobres no extremos
está en Lima; también el 34% de los «no pobres 1a». Esto hace que, en términos políticos,
resulte siempre más rentable atacar la pobreza en Lima y en las principales ciudades. No sólo
porque un gran número de pobres está allí, también porque, al estar concentrados en un área
geográfica determinada, es más fácil llegar a ellos. De otro lado, también ocurre que la demanda
por atención es más fuerte en Lima y en las grandes ciudades que en otras partes. Allí los
pobres son más visibles políticamente, están mejor organizados y pueden presionar con eficacia
para ser atendidos. Por el contrario, los pobres extremos están dispersos en las zonas rurales,
son poco visibles, tienen escasa capacidad de presionar al gobierno, y por ello tienden a ser
relegados. Así se entiende que gran parte de los beneficiarios de los programas sociales sean
los pobres no extremos y los «no pobres 1a», como veremos más adelante. En este mismo
sentido, hay que recalcar que los diferentes niveles de pobreza (pobres extremos, no extremos y
no pobres 1a) en las ciudades suelen encontrarse juntos, lo que limita las posibilidades de
discriminar el acceso a determinados programas y con ello facilita la filtración.
Finalmente, para completar esta descripción de los aspectos más saltantes de la
pobreza, deberíamos ver también las características de los hogares propiamente no pobres (lo
que en nuestros términos es la categoría «no pobres II»). Sin embargo, la información que
suelen recoger encuestas como la ENNIV tiende a subestimar los ingresos y gastos de los
hogares de mayores ingresos, especialmente en países como el nuestro en donde se registran
relativamente pocas observaciones de este tipo de hogares y muestran además gran dispersión.
El panorama descrito tiene varias consecuencias, que cuestionan la aproximación hasta
ahora vigente de las políticas sociales en el Perú. En primer término, hay que resaltar la
necesidad de tener tratamientos diferenciados del problema de la pobreza en el medio urbano y
en el rural, dadas las diferentes características y magnitud de la pobreza en esos ámbitos.
Como hemos podido ver, cada uno de ellos tiene una manera propia de relacionar a los pobres
con los no pobres, y se ubica en contextos económicos, sociales y políticos diferentes.
Segundo, dada la magnitud de la pobreza y la vulnerabilidad de gran parte de los
técnicamente no pobres, creemos que la reformulación de las políticas sociales no pasa
fundamentalmente por una mejor focalización de la inversión social, sobre todo si pensamos en
focalización básicamente geográfica. Como hemos visto, la focalización existente ha dejado a
beneficiarios potenciales sin acceso simplemente por su ubicación geográfica. En todo caso,
creemos que la focalización no debiera tener como criterio llegar a determinadas áreas
geográficas, sino que debería tratar de cubrir a segmentos de la población especialmente
vulnerable: estableciéndose cobertura universal para ese segmento de la población, para así
limitar manejos clientelísticos. Volveremos sobre este tema más adelante.
En tercer lugar, dada la debilidad y limitado acervo de capital (físico, humano, social,
público) de los no pobres, no creemos en la eficacia de propuestas que tengan como eje central
la iniciativa de actores privados dentro de esquemas de mercado. Por ello, creemos que lo que
corresponde es la implementación de una estrategia de desarrollo, especialmente rural, por
medio de acciones articuladas del sector público, que comprendan iniciativas macro y sectoriales
que incluyan entre sus objetivos la reducción de la pobreza. Acción que requiere de propuestas
coordinadas de inversión pública y de desarrollo de capacidades privadas en distintos ámbitos.
3. EL ESTADO DE LA POBREZA EN EL PERÚ
3.1. Situación y Formas de Medición
Las mediciones que se hicieron entre mediados de los ochenta y principios de los noventa sobre
el estado de la pobreza en el Perú, mostraron que la pobreza afectaba a un poco más de la
mitad del total de la población peruana, y que los niveles de pobreza extrema se incrementaban
a un promedio de 1.5 entre año y año. Cuadros Nº 6y 2.
Respecto al problema de la pobreza, no es suficiente saber qué cantidad de la población del país
lo es y dónde se halla; sino también, conocer, por ejemplo, en qué grado son pobres, si las
causas de la pobreza responden a factores estructurales o coyunturales. Este nivel de detalle
permite afinar el diseño y formulación de los programas de apoyo social, evitando poner en
marcha programas cuyos beneficiarios finales resultaban siendo poblaciones no pobres.
Justamente, en miras de poder contar con diferentes formas de categorizar la pobreza es que se
cuenta con métodos diferenciados de medición y caracterización. Así, a una determinada
tipología de pobreza, se adecua un determinado modo de operación que busque el alivio de la
misma (cuadros Nº 3 y 4).
Tal como lo anota Francke, el principal objetivo de la medición de la pobreza no es la
determinación del nivel de pobreza global, sino: 1) el perfil de la pobreza, es decir, el análisis de
dónde están y qué características tienen los pobres, y 2) la evolución de la pobreza. Se
considera que el perfil de la pobreza es de utilidad para el diseño de las políticas para combatirla.
La evolución de la pobreza, por su parte, debe permitir conocer si la política global, considerando
tanto la política económica como la política social, está logrando éxitos en la lucha contra la
pobreza6.
Para la medición de pobreza se cuenta con 3 métodos estandarizados, cada uno de los cuales
posee sus propios criterios de consistencia: Línea de pobreza (LP), Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) y el método integrado (MI). Cada uno, como es obvio, tiene ventajas y
desventajas, las que están presentadas en el cuadro Nº 10.
Los datos más recientes, extraídos de la ENAHO-97 y ENAHO-98 muestran que el nivel de
pobreza extrema en el país pasó de 15.9% a 15.6 % en ese periodo. Así, lo que señala el dato
es la porción de la población que permanece en estado de pobreza, pero no necesariamente si
dicha situación tiene que ver con la ejecución de programas o proyectos de apoyo social.
El gobierno peruano ha optado concretamente por dos estrategias simultáneas:


Una de carácter general, cuyo objetivo busca priorizar la satisfacción de las necesidades
sociales básicas a partir de la ampliación y mejora del gasto social, asignando no menos
del 40% del presupuesto nacional al sector social: educación, salud. (Cuadro Nº 6 y
Gráfico Nº 11)
Otra focalizada, complementaria a la primera, que se ha propuesto reducir la pobreza
extrema de manera drástica hacia el año 2000, considerando una inversión global de
2,7000 millones de dólares, para el periodo 1996-2000.
Así, desde 1990 empezaron a ponerse en marcha una serie de acciones que se tradujeron en
los programas de compensación, lo que hizo que los gastos orientados al alivio de la pobreza
extrema se dieran en un primer momento a través de FONCODES y otros subprogramas.
CAPITULO II
POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS DE LUCHA CONTRA LA
POBREZA
1. PROGRAMAS DE APOYO SOCIAL Y GASTO SOCIAL
Los programas de apoyo social están estructurados y diseñados para cumplir un objetivo central:
Aliviar los efectos de la pobreza y sentar las bases para la superación de dicha situación desde
una perspectiva de desarrollo.
La concepción de los programas de apoyo social ha ido cambiando y mejorando en la medida
que se ha ganado experiencia con su ejecución. De programas de amplia cobertura (o
universales) se ha pasado hacia otros de carácter focalizado. Dada la magnitud de la pobreza y
las características heterogéneas que ésta asume, es preciso contar con criterios lo sumamente
flexibles como para que dichos programas lleguen a la población objetivo con la mayor eficiencia
y eficacia posible. Ello también está condicionado por la disponibilidad de recursos con que se
cuenta, dado que el financiamiento de las políticas sociales debe sintonizar con sanas políticas
de gasto fiscal. Si bien es cierto se cuenta con los aportes de la cooperación internacional, éstos
son otras acciones se pusieron en marcha desde FONAVI (vivienda); INADE (proyectos de
inversión de magnitud mayor); INFES (infraestructura educativa); PRONAA (alimentos), entre
otros.
Ahora bien, de los 2,700 millones de dólares previstos para cinco años, 470 estarán dedicados a
nutrición y planificación familiar; 580 a construcción de colegios; 144 a la construcción de postas
y centros de salud; 440 a caminos; 405 a pequeñas irrigaciones; y 121 a electrificación. De este
modo, 470 millones de dólares estarán dedicados a nutrición y planificación familiar, y 1,960
millones estarán dedicados a obras de infraestructura.
Si bien es cierto hay una tendencia al incremento del gasto social, ello no necesariamente se
traduce en una mayor eficiencia y eficacia en los programas de apoyo social. Para lograr esto
último es preciso actuar complementariamente tanto en propio rediseño de los programas como
en la medición concreta de los efectos que estos generan en términos de incremento en los
niveles de bienestar.
El total del gasto social se distribuye entre los diversos programas implementados por el Estado,
tanto a través del Ministerio de la Presidencia como los denominados sectores sociales:
Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, etc. (Cuadro Nº 7)
De otro lado, cabe destacar que los debates recientes sobre la efectividad de las políticas
sociales consideran clave incorporar tres criterios que debieran potenciar los alcances y
beneficios de dichas políticas: Masificación, sostenibilidad e impacto. Masificación entendida
como la cobertura focalizada concretamente sobre la población que requiere de la atención vía
programas de apoyo social; la sostenibilidad, básicamente entendida en los aspectos operativos,
esto es, que la propia población beneficiaria pueda hacer suyos los servicios brindados (esto es
observable, por ejemplo, en los programas que inciden en la inversión en infraestructura social y
productiva); y por último, el impacto (tema de nuestro interés), que tiene que ver directamente
con los resultados concretos a nivel de bienestar de la población atendida.
En tal sentido, el diseño actual de la política social peruana aún no incorpora del todo estos
criterios en discusión, que justamente buscan hacer más eficiente el gasto social (Cuadro Nº 8).
Así, las ideas centrales que debieran permear en la concepción de las actuales políticas sociales
son7:




Establecer que la equidad, el asegurar un nivel de vida mínimo compatible con la
dignidad humana, y el pleno desarrollo de las personas deben ser los objetivos centrales
de un nuevo enfoque de la política social.
Tomar en cuenta explícitamente las interacciones entre "lo social" y "lo económico" para
integrar plenamente a la política social en un marco mayor que debiera ser la Política de
desarrollo.
Diferenciar los componentes de la política social de acuerdo con criterios tales como:
nivel de aplicación (nacional, regional, local) y según los sujetos de las medidas de
política (género, edad, etnia, ingresos).
Adoptar una posición flexible y abierta que permita un permanente aprendizaje y
retroalimentación que convierta al diseño y ejecución de políticas sociales en un proceso
de aprendizaje continuo.
(CUADRO Nº 6 ANEXO)
2. ESTRATEGIAS
2.1. Estrategias desde el Estado





La descentralización, transferencia de responsabilidades del gobierno central a instancias más
cercanas a los beneficiarios de los programas públicos.
Descentralización de los programas sociales para que respondan a las características culturales de
un país diverso como el Perú.
Inversión social con equidad, es decir que se asignarán mayores recursos a quienes más lo
necesitan. Esta estrategia de inversión social del Estado es focalizada5, es decir que los recursos de
los fondos de inversión social del Estado se destinan a los lugares priorizados en el mapa de
focalización de la pobreza.
La concertación con todos los actores comprometidos con el desarrollo del país. Las Mesas de
Lucha Contra la Pobreza deben desempeñar un rol fundamental.
Inversión en programas asistenciales para la atención de sectores en condiciones de abandono
moral y material.6
2.2. Estrategias desde la sociedad civil
¿Qué podemos hacer frente a esta situación compleja y difícil los peruanos? En la actualidad existen
propuestas en acción7 que comprometen al Estado y a la sociedad civil en el esfuerzo para superar los
graves niveles de pobreza que existen en el país.
Los esfuerzos orientados a la descentralización del país son un paso i portante, pero deberían estar
acompañadas de acciones de concertación de neutralidad política, de tener una clara visión de futuro con
respecto al tipo de país que queremos, de planificación del desarrollo en todos sus niveles y de orientar
con prioridad la inversión social a los sectores de extrema pobreza para reducirla progresivamente.
2.3. Quienes están comprometidos en este esfuerzo? Todos los peruanos a través de sus
organizaciones: las organizaciones de base, las iglesias, los gobiernos locales, gobiernos regionales, los
colegios profesionales, las universidades y todos los sectores del Estado.
En el esfuerzo de la lucha contra la pobreza también tienen una importante participación la cooperación
internacional, ONGs internacionales, ONGs nacionales y la empresa privada.8
2.4. Las organizaciones de sobrevivencia
Como resultado de las políticas de ajuste estructural implementadas durante la década del 80 y del 90,
como el recordado “fujishock”, es decir el gran ajuste estructural que colocó a casi todos los peruanos
en una situación económica crítica, se vinieron gestando, con el apoyo de las mujeres organizadas,
principalmente los clubes de madres, programas de transferencia de recursos a la población más
vulnerable a través de raciones de alimentos, como el vaso de leche.
La experiencia de autogestión en la producción de servicios de alimentación
y salud para la población pobre, conducida en el Perú por las redes de
mujeres organizadas en torno a los comedores populares y del vaso de
leche, constituye una experiencia innovadora y de solidaridad, debido a que
no hay salarios ni dividendos, ya que no se dirige a la acumulación, las
ganancias sólo benefician a los mismos usuarios, sino a atender
necesidades sociales tratando sólo de cubrir sus costos.
Programa del vaso de leche, una forma de transferencia
deIIrecursos a los
CAPITULO
más pobres.
3. EL VALOR DE LAS NECESIDADES BÁSICAS Y LA MEDICIÓN DEL IMPACTO DE LOS
PROGRAMAS DE APOYO SOCIAL
3.1. Conceptualización de las Necesidades Básicas (NB)
La literatura sobre Necesidades Básicas pone en evidencia muchos problemas importantes
acerca de la adecuación del consumo de alimentos, nutrición, salud, vivienda, educación y otros
beneficios esenciales para los pobres, con la intención de aumentar y reorientar flujos de capital
hacia esos objetivos. Considerar el consumo de las NB se basa en la noción que las personas
son altruistas y, por tanto, el consumo adicional de cierto tipo de bienes básicos por parte de los
pobres aumentaría el bienestar de los no-pobres. Este argumento basado en una externalidad,
puede ser utilizado conjuntamente con una ponderación por ingresos. El problema que se
enfrenta es que la lista de necesidades básicas es tan extensa que probablemente muy poco del
ingreso de una persona será gastado en necesidades no-básicas.
Los programas públicos en los sectores sociales tratan a menudo de proveer servicios
educativos de tipo particular, a favor de los menos favorecidos, más bien que llevar a cabo
transferencias per. La idea de las Necesidades Básicas puede, incluso ser totalmente separada
de los niveles de ingreso.
Los aportes de Amartya Sen inciden en ver la pobreza a partir de las capacidades de la
población. Donde lo central es entender la pobreza como un concepto multidimensional, donde
las carencias deben verse desde la "capacidad humana" o "potencialidad" que poseen los
individuos para mejorar su bienestar. Esta reorientación en el análisis de la pobreza mueve la
conceptualización desde los ingresos hacia el espacio de las realizaciones y funcionamiento
constitutivo en el ser humano. Los ingresos vienen a ser medios y no fines; y la atención se
concentra en lo que la gente puede hacer con esos ingresos. En otras palabras, se incorpora el
enfoque de ingresos y el de necesidades básicas a un enfoque de capacidades, en el que los
ingresos son medios y las necesidades estados relativos de oportunidades que posibilitan el
ejercicio de esas capacidades, es decir están vinculadas al funcionamiento.
3.2. La Medición de Impacto de los Programas de Apoyo Social en el Consumo de
Necesidades Básicas.
En términos generales podemos considerar la noción de impacto como el conjunto de cambios
positivos y sostenibles que tienen que ver con el nivel de bienestar del individuo o del grupo
social. La evaluación de impacto busca concentrar esfuerzos en la medición de la eficacia de los
programas de apoyo social, lo cual está traducido en la reducción de los niveles de pobreza. En
la medida que esta reducción se produce en el tiempo, introducimos ésta como una variable
adicional.
Las principales hipótesis que asume la evaluación de impacto se pueden resumir en las
siguientes:


La participación en el programa o proyecto producirá cambios favorables y sostenibles
en el ámbito de las personas.
La participación en el programa o proyecto producirá cambios favorables y sostenibles
en el ámbito de los hogares.
El grupo objetivo es en este caso los hogares pobres beneficiados por los programas de apoyo
social. Estos hogares parten de una situación inicial dada por su consumo de necesidades
básicas en 1997, ya que ésta información no estaba consignado en las ENAHO de años
anteriores; sobre esta base se busca saber que ha pasado con el consumo de sus necesidades
básicas en 1998, para lo cual se vuelve a recurrir a la ENAHO de dicho año. El grupo de
referencia estará consignada por los hogares pobres no beneficiarios de programas de apoyo
social, para los que se consigna igualmente su situación inicial en 1997 y la situación en 1998.
La medición de impacto va consistir en precisar el cambio producido entre una situación inicial
versus una situación final, tanto para el grupo objetivo como para el grupo de referencia. Donde
la deferencia en el desempeño de ambos grupos será la medida del impacto atribuido a los
programas de apoyo social.
CAPITULO III
EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE APOYO SOCIAL 1997 Y 1998 SOBRE LOS
HOGARES POBRES
La información presentada está referida a 4,756 hogares, la cual conforma una muestra Panel
que representa aproximadamente las dos terceras partes del total de encuestas tomadas a
finales de los años 1997 y 1998. Estas encuestas que corresponden a las ENAHO IV-97 y
ENAHO IV-98, han considerado preguntas complementarias que tienen que ver con el
conocimiento y acceso de los hogares a los programas de apoyo social.
Estos hogares representan un universo de 4.927.982 hogares a nivel nacional. Como el estudio
busca conocer el impacto de los programas de apoyo social (PAS), y éstos tienen diferentes
criterios para definir el grupo objetivo, se considera el conjunto de población pobre reflejado por
el método integrado. De manera que el 38% corresponde a hogares pobres beneficiarios de PAS
y el 15% a hogares no beneficiarios de PAS, lo que en conjunto suma un 53% de hogares
pobres.
1. Cobertura de los Programas de Apoyo Social
Los programas de apoyo social lograron entre 1997 y 1998 llegar a un 56% de los hogares del
panel (Cuadro Nº 9). Dentro de los hogares beneficiarios, el 68% corresponde a hogares pobres,
lo cual es un indicador de eficacia en términos de llegada a la población objetivo. Ahora, si por
otra parte consideramos que sólo la cuarta parte de hogares pobres no recibieron apoyo de los
programas de apoyo social, éstos programas tienen gran posibilidad de impactar sobre la
pobreza si es que la inversión es efectiva.
Según los resultados del cuadro Nº 10, los hogares pobres tienen información de los programas
que actúan en su zona, pero el porcentaje de hogares que dicen beneficiarse es bastante menor.
Esto quiere decir que la cobertura obtenida se debe al apoyo puntual de alguno de los
Programas de Apoyo Social, siendo poco común que los hogares se beneficien con varios
programas de manera simultánea puesto que el 30.6 % de hogares se beneficiaron sólo de un
programa de apoyo social.
Sobre los hogares beneficiarios, el 57 % lo hizo de programas de ayuda alimentaria, un
porcentaje mayor, 72%, manifestó ser beneficiario de algún programa de educación, mientras
que sólo un 48% informó haber sido beneficiado por algún programa de salud (cuadro Nº 11).
Sobre el financiamiento a los programas de apoyo social, los entrevistados responden que en
gran parte provienen del Gobierno Central, y en menor medida de los Gobiernos Regionales /
Municipios o de los ONGs (cuadro Nº 12).
2. Recomposición de los Hogares entre 1997 y 1998
Comparando la información de los hogares es posible observar que entre 1997 y 1998 se
produce una reducción de los hogares pobres del 2% (método integrado), tanto para aquellos
hogares beneficiados por los programas de apoyo social como para aquellos que no lo fueron
(gráfico Nº 9). Este mismo cuadro muestra con claridad que la superación del estado de pobreza
dentro de los hogares no es un proceso que se da de manera lineal, por lo contrario, existe un
20% de ellos que fluctuaron entre el estado de pobreza y no-pobreza, según sea el método
utilizado.
Dentro de los hogares que eran pobres en 1997 y fueron beneficiarios de PAS, el 16% dejó de
ser considerado pobre en 1998; mientras que entre los hogares pobres no-beneficiarios este
porcentaje ascendía al 34%. Haciendo el análisis complementario con los hogares que no eran
pobres en 1997, el 24% de los beneficiarios de PAS cayeron dentro de la categoría de pobres en
1998, mientras que en el caso de hogares no-beneficiarios el porcentaje sólo llegó al 10%.
Estos resultados estarían mostrando que la variable beneficiario o no-beneficiario de los PAS, no
explica la superación del estado de pobreza de un año. A la vez el cuadro Nº 13 y gráfico Nº 9
dejan entrever que la comparación estática de hogares pobres entre años, oculta los impactos
negativos y positivos que
3. Recomposición de Hogares Pobres entre 1997 y 1998 en relación con los Programas de
Apoyo Social
Tomando como base el año 1997 para identificar los hogares pobres, se diferencian aquellos
que declaran haber sido beneficiarios de PAS, gráfico Nº 10, de aquel no-beneficiario, gráfico Nº
11. En cada caso se explícita el estado de los hogares y el método que se utilizó para
clasificarlos, dando la siguiente agrupación de hogares:
 pobre sólo por LP
 pobre sólo por NBI
 pobre por LP y NBI
 no pobre
Los gráficos anteriores parten de caracterizar el tipo de pobreza al que estaba sumidos cada
grupo de hogares en el año 1997, y cual resultó ser su situación para el año 1998. Para
cualquiera de las categorías de pobres (sólo por LP. sólo por NBI, por LP y NBI), llama la
atención que los que superaran el estado de pobreza sean 34 % en el caso de los hogares nobeneficiarios, mientras que los hogares beneficiarios sólo llegaba al 16%.
Esto estaría reforzando la hipótesis que en un país con amplia población de pobres, los
programas focalizados son poco efectivos pues se requiere programas de amplia cobertura. A
esta misma conclusión se estaría llegando al observar el comportamiento de los hogares no
pobres, ya que durante este período el 90% de aquellos hogares que no recibieron apoyo de los
PAS lograron mantenerse en su misma condición, respecto al 76% de hogares no pobres no
beneficiarios.
Esta conclusión hay que tomarla con mucho cuidado pues detrás de la información están
problemas derivados del uso de estos métodos para cuantificar la pobreza. Lo que se deseaba
en esta parte es relevar el hecho que la comparación estática de porcentajes entre un año a otro
no permite conocer cuántas son las familias que realmente presentan una mejora en su situación
de pobreza, la cual tiene que ver directamente con la capacidad de consumir Necesidades
Básicas.
Para conocer los avances en la satisfacción de las Necesidades Básicas, no sólo basta observar
al mismo grupo de hogares (Panel), sino conocer cuantos han mejorado respecto a la situación
inicial. Es posible pensar que una parte de los hogares pobres (o los no pobres) han mejorado (o
empeorado) su situación respecto al consumo de Necesidades Básicas, sin que estos cambios
sean registrados dentro del grupo en el que están clasificados dado que no implicó cambio en la
categoría utilizada.
Para este último análisis es necesario el uso del Índice D W i propuesto, ya que este índice fue
construido de manera que fuese sensible a los cambios en la satisfacción de las Necesidades
Básicas.
4. Cambios entre 1997 y1998 del Nivel de Satisfacción de las Necesidades Básicas
La situación descrita en el acápite anterior lleva a que sea necesario utilizar el Índice D W i, ya
que recoge cualquier cambio positivo o negativo, indistintamente si el hogar continua o no dentro
de la clasificación de pobre o no pobre. De esta manera se puede identificar las mejoras
producidas dentro de los hogares, en lo que respecta a su capacidad para superar su situación
de pobreza, lo cual hace que este índice sea propicio para realizar el monitoreo de impacto de
los programas de apoyo social. Un ejemplo de cómo se llega a los valores entregados por este
Índice es presentado en el Anexo 3.
En el cuadro Nº 14 se presentan los valores mínimo, máximo y promedio alcanzado por los
hogares pobres y no pobres, según estos sean beneficiarios o no de programas de apoyo social:



No se nota valores promedio superiores para el caso de los hogares beneficiarios 10 de
programas de apoyo social respecto a los no beneficiarios, con desviaciones estándar
similares.
Los hogares beneficiarios de los programas de apoyo social presentan un valor mínimo
superior a los no beneficiarios, aunque los valores máximos sean similares entre ambos
grupos.
Los hogares pobres no beneficiarios presentan para el índice D W i valores mínimos
menores que el resto de hogares pobres, que son los que no reciben ningún tipo de
apoyo directo.
CUADRO Nº 14:
5. Modelo Exploratorio: variables explicativas del Índice D Wi
Los resultados de la estimación del modelo propuesto están resumidos en el cuadro Nº 15,
mientras que la información detallada figura en el Anexo No 1. El modelo fue estimado tanto para
los hogares pobres "beneficiarios" como para los hogares pobres "no-beneficiarios" de los
Programas de Apoyo Social.
De la comparación entre ambas regresiones se tiene que:
 Las variables referidas a los años de educación del jefe del hogar no tienen capacidad
explicativa. Está excluido en el caso de los hogares no-beneficiarios, y presenta un
coeficiente negativo en el caso de los hogares beneficiarios. Esto último querría decir
que los hogares donde el jefe de hogar tenía menos años de educación fueron los que
lograron mayores cambios en la satisfacción de sus necesidades básicas. Habría que
aclarar que esto no quiere decir que el nivel educativo no tenga que ver con que el hogar
sea o no pobre, sino que sobre los factores coyunturales que enfrenta la familia en el
corto plazo, estuvieron mejor los hogares con menor nivel educativo. Lo cual podría
explicarse por el hecho que los programas de apoyo social están llegando a los hogares
más pobres.
 La edad del jefe de hogar tiene signo negativo en ambas regresiones, lo cual querría
decir que las familias más jóvenes son las que lograron mejorar su capacidad para salir
de la pobreza. Estos resultados están de acuerdo con el hecho que los jefes de familia
presentan un promedio de edad que es de 44 años para Pobres Beneficiarios, y de 54
años para pobres No Beneficiarios (Anexo Nº 4).
 El "tamaño del hogar" y el número de "perceptores de ingresos" proporcionan en ambos
casos coeficientes con signos contrarios, aunque ambos coinciden con el
comportamiento esperado. Un mayor número de miembros atenta contra la capacidad
de consumo-ahorro del hogar, lo que hace que se tengan menores posibilidades de
satisfacer sus necesidades básicas. Por lo contrario, un mayor número de perceptores
de ingresos se relaciona positivamente con las mejoras del Índice DWi pues incrementa
la capacidad de gasto de los hogares, y éste se destina al consumo de necesidades
básicas.
 Los gastos de "alimentación", de "salud" y de "vivienda" están correlacionadas
positivamente, tal como se esperaba, en ambos modelos. Esto debido a que apunta
directamente a la satisfacción de las necesidades básicas e incorpora las
cuantificaciones de las donaciones recibidas en los diferentes Programas de Apoyo
Social. Un comportamiento similar muestra la variable "gastos per-cápita".
 La variable "ingresos netos" se muestra relevante solo para la regresión de los "nobeneficiarios", lo cual parece lógico pues en este caso es la capacidad de generar
ingresos lo que explica las mejoras en la capacidad de superar el estado de pobreza.
Esta variable no tiene capacidad explicativa en el caso de los pobres beneficiarios pues
estos están recibiendo recursos donados por parte de los programas de apoyo social.
 La variable "gasto per-cápita", a diferencia de los "ingresos", muestra un comportamiento
similar a lo esperado: conforme crece el gasto per-cápita, mayor mejora en la
satisfacción de las necesidades básicas. La razón parece estar en que el gasto es una
variable Proxy a concepto de "ingreso permanente".
 La variable "número de programas de los que se beneficia" no explica los aumentos en
el bienestar de los hogares de las familias pobres. Esto se debe a que son pocos los
programas de apoyo social de amplia cobertura, pero a la vez los hogares tienden a
beneficiarse de distinta combinación de programas de apoyo social donde por lo general
varía entre 2 a 4 programas.
CUADRO Nº 15
*
6. Impacto de los Programas de Apoyo Social sobre los Hogares Pobres
El punto de inflexión, debajo del cual se habrían producido efectos negativos y encima del cual
se tendría una superación del estado inicial de los hogares, está dado por los valores del Índice
DWi para aquellos casos en que DCNBi y DNBSi son iguales a cero. Los valores cambian según
las regiones y están presentados en el cuadro Nº 16, de acuerdo a los cuales se puede construir
el siguiente rango:
 hogares con Índice D Wi < 0.41, corresponde a los que se empobrecieron entre 1997 y
1998;
 hogares cuyo Índice D Wi está en el rango es [0.41, 0.65], corresponde a los que
estarían en una situación similar a la anterior;
 hogares con Índice D Wi > 0.65, corresponde a aquellos que han tenido mejoras en sus
condiciones de vida.
Comparando la situación de los pobres beneficiarios y pobres no-beneficiarios, cuadro Nº 17, se
tiene que:
6º no existe diferencia relevantes entre los porcentajes de hogares pobres beneficiarios que
vieron empeorar su situación de pobreza (14%), de aquellos hogares de pobres no-beneficiarios
a los que sucedió lo mismo (13%);
7º el porcentaje de los pobres que mejoraron su capacidad para salir de la pobreza, fue del 20%
para aquellos que no recibieron ninguna ayuda directa de los programas de apoyo social
mientras que este porcentaje llegaba al 12% para los pobres que se beneficiaron de programas
de apoyo social;
8º dentro de los hogares pobres que mejoraron, existe una relación de 1 a 2 entre aquellos
hogares que mejoraron con apoyo de programas de apoyo social respecto a los que lo hicieron
en base a sus propios recursos;
9º los porcentajes de los hogares no-pobres que mejoraron (o empeoraron), dividido entre
beneficiarios y no-beneficiarios, es muy similar al comportamiento anterior mostrado para los
hogares pobres, con la única diferencia que existe similitud en el número absoluto de ambos
sub-grupos;
10º finalmente, 3/4 partes de hogares pobres beneficiarios y 2/3 partes de hogares pobres nobeneficiarios se mantuvieron en una situación similar a la del año anterior.
Los cuadros 17 y 18 muestran que hogares pobres que tuvieron mayores impactos, no están
relacionados a alguno de los programas de apoyo social o a una combinación de varios de ellos.
Lo único posible de resaltar es que los programas que presentaron una mayor cobertura entre
estos hogares son los de Ayuda Alimentaria.
Lo anterior estría mostrando que, si bien, la focalización del gasto mediante programas de apoyo
social no muestra efectividad respecto a superar el estado de pobreza de la población objetivo
en el corto plazo, permitió amortiguar los efectos derivados de la recesión económica y los daños
de lo naturaleza (derivados del fenómeno del Niño) sufridos durante el período analizado.
CUADRO Nº 16
CONCLUSIONES
Nuestro trabajo concluye que el tipo de política social y la manera en que fue implementada
durante el gobierno de Fujimori, si bien buscaba utilizar de la manera más eficiente posible los
escasos recursos públicos para asistir a la población más golpeada por la crisis y el ajuste
estructural, generó un conjunto de efectos perversos, tanto sobre su sostenibilidad como sobre
su impacto agregado.
Los noventa distan mucho de haber sido ese periodo ideal y corto en el que nos dicen losa
demagogos de nuestro país habría resuelto definitivamente sus diversos problemas económicos
y sociales, han sido mas bien diez largos a;os de marchas y contra marchas bajo equipos y
filosofías distintas en el gobierno, en las que se alcanzarán ciertos éxitos pero en materia
económica.
La preocupación demostrada mediante investigaciones por los problemas de los pobres y por las
políticas sociales es debido a la profunda crisis económica pero sobre todo a las políticas de
ajuste estructural, las cuales han generado negativos efectos sociales y su inequitativa
distribución, así los sectores antes definidos o identificados como obreros, mineros, campesinos
y pobladores parecen debilitados en su organización y propuesta, así son derivadas a la
categoría “pobre”, estos problemas son derivados para ser resueltos por la políticas sociales que
son mal entendidas, se las confunden con los programas sociales.
La política social se refiere a la responsabilidad del Estado de garantizar, a través de políticas
publicas, el bienestar básico de la población a partir del derecho que todos tenemos a la
igualdad de oportunidades en nuestra condición de ciudadanos y, por lo tanto, de iguales. De
esta forma el Estado corrige lo que el mercado no puede garantizar, cumpliendo así una función
redistributiva.
Otros aspectos importantes como la concesión de desayunos escolares han sido mejor
orientadas a pesar de que no han podido superar la descoordinación de los programas de apoyo
alimentario. Pero esa desarticulación no es el único problema.
El problema es que es un fondo que puede ser utilizado de forma clientelita, sobre todo en un
periodo preelectoral como el que ahora vivimos.
Por tanto lo que se quiere no son programas sociales sino, el diseño y ejecución de una política
social integral con meta d corto y mediano plazo al servicio de cuyo cumplimiento debe orientar
prioritariamente el presupuesto nacional articulado a si política económica con política social en
función de metas de desarrollo social.
RESUMEN
Pobreza
Un fenómeno o hecho social que afecta a los países subdesarrollados,
entre ellos al Perú.
Pobreza en el
Perú
El 54% de los peruanos son pobres y el 15% pobres extremos
Se cuenta con un mapa de la pobreza que identifica los distritos más
pobres del Perú.
La inversión social se orienta hacia las zonas más pobres.
El crecimiento de la pobreza es una consecuencia de los ajustes
estructurales.
Estrategias Contra la pobreza
Del Estado
Inversión social con equidad
Descentralización del país
Descentralización de programas de inversión social
Concertación con todos los actores, Mesa de Lucha Contra la Pobreza
Sociedad Civil
Acción conjunta de la sociedad civil: Municipios, Gobiernos Regionales,
Colegios profesionales, universidades.
Organizaciones y actividades de sobrevivencia de las mujeres
organizadas: vaso de leche, comedores populares.
INDICE
POBREZA Y POLITICAS SOCIALES EN EL PERU
Definición de la pobreza......................................................................................
Concepto de las políticas sociales....................................................................
CAPITULO I
LA POBREZA EN EL PERU
1.1. Quienes son los pobres en el Perú.....................................................................................
1.2. Áreas de mayor pobreza en el Perú…………………………………………………………..
1.3. Porque se incrementan los niveles de pobreza……………………………………………….
2. La magnitud de la pobreza en el Perú…………………………………………………………
3. EL ESTADO DE POBREZA EN EL PERU……………………………………………………
3.1. Situación y formas de medición………………………………………………………………..
CAPITULO II
POLITICAS Y ESTRATEGIAS DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
1. Programas de Apoyo Social y Gasto Social…………………………………….
2. Etrategias…………………………………………………………………………………………….
2.1. Estrategias desde el Estado………………………………..…………………………………..
2.2. Estrategias desde la Sociedad Civil……………………………………………………………..
2.3. Las Organizaciones de Sobre vivencia…………………………………………………………..
3. EL VALOR DE LAS NECESIDADES BASICAS Y LA MEDICION DE IMPACTO DE LOS
PROGRAMAS DE APOYO SOCIAL……………………..
3.1. Concepto de las Necesidades Básicas (N.B.)……………………………………..
3.2. La Medición de Impacto de los Programas de Apoyo Social en el consumo de Necesidades
Básicas…………………………………………………………………………………………………..….
CAPITULO III
EL IMPACTO D ELOS PROGRAMAS DE APOYO SOCIAL 1997 y 1998 SOBRE LOS
HOGARES POBRES
1. Cobertura de los programas de apoyo social………………………………………………………..
2. Recomposición de los hogares entre 1997 y 1998…………………………………………………
3. Recomposición de los hogares en tre 1997 y1998 en relación con los programas de apoyo
social……………………………………………………………………………………………………..
4. Cambios entre 1997 y 1998 de Niveles de Satisfacción de las Necesidades Básicas…………
5. Modelo exploratorio………………………………………………………………………………….
6. Impacto de los programas de apoyo social sobre los hogares pobres………………
BIBLIOGRAFIA
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INEI (1997): Perú: mediciones de niveles de vida y pobreza. Lima; INEI
(1999) Perú: Niveles de vida y pobreza 1998. Lima;
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INEI (1999): Métodos de medición de la pobreza. Lima.
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Boltvinik, J. (1992) Conceptos y mediciones de pobreza predominante
en América Latina. Una evaluación crítica. En América Latina: el reto de
la pobreza. PNUD. Caracas.

Martín Tanaka – Carolina Trivelli “Las trampas de la focalización y la
participación. Pobreza y políticas sociales en el Perú durante la década de
Fujimori: Instituto de Estudios Peruanos, Abril de 2002.

Amada utierres Pajares, “Desarrollo Social, Deuda Externa y Pobreza en el Perú”,
Sesión 12
