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¿COOPERACIÓN O RIVALIDAD?
INTEGRACIÓN REGIONAL EN LAS AMÉRICAS
Y
LA CUENCA DEL PACÍFICO
editado por
Shoji Nishijima y Peter H. Smith
1
PRESENTACIÓN
Este libro constituye una fotografía de los cambios y retos que actualmente
experimentan dos de las regiones más dinámicas del mundo: el Continente
Americano y la Cuenca del Pacífico. Por décadas, estas regiones se encontraron
enmarcadas dentro de la luche Este-Oeste entre las grandes potencias. El fin de
la Guerra Fría y los cambios en la economía mundial obligaron a todas las
naciones del mundo a redefinir sus alianzas, sus relaciones internacionales y sus
fuentes de crecimiento económico. Este libro persigue analizar cómo han
respondido estas regiones, sobre todo en materia económica y comercial, ante las
nuevas realidades.
Aunque el ritmo de crecimiento económico que ha experimentado el
Pacífico asiático en las últimas décadas ha sido nada menos que espectacular,
las nuevas realidades del mundo les han causado una profunda mella. Sin
experimentar tasas de crecimiento tan impresionantes como región, los países de
América se han encontrado con un reto idéntico, precisamente para poder
reactivar sus economías de una manera sostenible. Todos los países de ambas
regiones se han visto forzados a reconsiderar los factores que les permitirán
alcanzar y/o consolidar su éxito en el futuro, para lo cual han tenido que modificar
muchas de las premisas que, por décadas, los habían orientado. Las respuestas
han sido muy diversas, pero el patrón central ha residido en la búsqueda de
aliados para el desarrollo económico. Con este fin se han venido constituyendo
zonas de libre comercio, asociaciones económicas y otro tipo de vinculaciones. La
vieja tradición de proteger mercados se ha venido abajo de una manera que
hubiese parecido increíble hace sólo unos cuantos años.
2
Cada país, sin embargo, ha tomado su propio curso, aprovechando
oportunidades e imprimiéndole características propias a cada negociación y
arreglo comercial. De esta manera, un análisis de lo que cada país persigue y de
cómo se desarrolla el debate interno es muy revelador de las tendencias que
seguramente transformarán, en el futuro mediato, a estas regiones, a la relación
entre ellas y al sistema internacional en su conjunto.
CIDAC, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., es una institución
independiente, sin fines de lucro, dedicada a la investigación en el área de
desarrollo. Su objetivo es contribuir al debate sobre la toma de decisiones
públicas y los programas de desarrollo que promuevan el fortalecimiento del país,
mediante la presentación de estudios, investigaciones y recomendaciones,
producto de su actividad académica.
La Junta de Gobierno del Centro es responsable de la supervisión de la
administración del Centro y de la aprobación de las áreas generales de estudio.
Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, así como su publicación,
es responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institución. Los estatutos
del Centro establecen que:
La Junta de Gobierno tiene como función primordial la de hacer posible la
consecución del objetivo social, bajo las condiciones más favorables,
salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los
profesionales y de sus actividades de investigación y docencia, así como la
de sus publicaciones. La Junta de Gobierno conocerá y opinará sobre los
proyectos de investigación que hayan concluido los profesionales del Centro,
pero en ningún caso será su función la de determinar, controlar o influenciar
el desarrollo ni el contenido de los proyectos de investigación o las
conclusiones a que éstos lleguen.
3
El propósito del Centro en promover la publicación de este libro es el de
contribuir a la comprensión de la manera en que cada uno de los países de la
Cuenca del Pacífico enfrenta dilemas distintos en forma semejante, y cómo del
conjunto de acciones individuales, bilaterales y regionales, emerge poco a poco la
mayor zona comercial del planeta.
Luis Rubio
4
RECONOCIMIENTOS
El presente libro es el resultado del trabajo conjunto y de la
cooperación.
Representa un esfuerzo por combinar el análisis político con el
económico. Es un reflejo del intercambio interdisciplinario de ideas entre
economistas, politólogos y expertos en relaciones internacionales. En él se ofrece
una impresionante gama de puntos de vista e interpretaciones: desde Europa,
América Latina, los Estados Unidos y la región Asia-Pacífico. Nuestra
comprensión del mundo y de sus dilemas actuales ha resultado sumamente
enriquecida por esta interacción y estamos profundamente agradecidos con todos
los colegas y amigos que tomaron parte en este proyecto.
Aprovechamos esta oportunidad para expresar nuestro agradecimiento
a nuestros principales patrocinadores institucionales: el Centro de Estudios
Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de California en San Diego y el
Instituto de Investigación en Economía y Administración de Empresas de la
Universidad de Kobe, Japón. Apreciamos el apoyo de otras instituciones: la
Asociación Latinoamericana de Integración, en Montevideo, Uruguay; la Sociedad
Brasileña para el Estudio de Japón y el Pacífico, en Sao Paulo, Brasil; y el
Instituto sobre Conflicto y Cooperación Globales de la Universidad de California.
Asimismo, extendemos un reconocimiento público al apoyo financiero otorgado
por el Centro para la Sociedad Global, por la Fundación Andrew W. Mellon y por
el Programa de Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas.
Expresamos nuestro especial agradecimiento a Robert McCleery y a
Kotaro Horisaka, quienes nos brindaron su invaluable apoyo moral e intelectual a
lo largo de nuestros esfuerzos.
5
Finalmente, ofrecemos nuestro agradecimiento a Hideki Yoshihara,
Director del Instituto de Investigación de Economía y Administración de Empresas
de la Universidad de Kobe y a Patricia Rosas y Deborah Ortiz, del Centro de
Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de California en San
Diego. No hubiéramos podido llegar hasta este punto sin ellos.
Shoji Nishijima
Peter H. Smith
Kobe, Japón
La Jolla, California
6
AMÉRICA LATINA DESDE UNA PERSPECTIVA GLOBAL
El propósito fundamental de esta serie de volúmenes consiste en ampliar
las perspectivas conceptuales para el estudio de América Latina.
Este esfuerzo responde a una necesidad. América Latina no puede
entenderse aislada de otras partes del mundo. Esto siempre ha sido así, pero
resulta especialmente cierto en la actualidad.
Por lo anterior, el objetivo de la presente serie consiste en demostrar que
resulta deseable y factible analizar a América Latina desde una perspectiva
comparativa, en relación con otras regiones, así como desde una perspectiva
global, en el contexto de los procesos que se llevan a cabo en el mundo. Un
segundo objetivo consiste en establecer un puente entre los "estudios de área"
de América Latina y las disciplinas más convencionales del campo de las ciencias
sociales, con el fin de beneficiar mutuamente a ambos campos. En última
instancia, la intención subyacente es la de explorar y enfatizar los retos
intelectuales que plantean los cambios dinámicos que se llevan a cabo dentro de
América Latina misma y su relación con el escenario internacional.
El presente volumen examina la relación que existe entre los esquemas
regionales de integración en las Américas y en la Cuenca del Pacífico,
promoviendo así el análisis comparativo de América Latina y el Este de Asia en el
marco de una perspectiva global. Hasta ahora, la serie incluye los siguientes
títulos:
América Latina desde una perspectiva comparativa:
nuevas aproximaciones a métodos y análisis, editado por Peter H. Smith;
7
Generación de riqueza y bienestar, editado por Rae
Lesser Blumberg, Cathy A. Rakowski, Irene Tinker
y Michael Monteón;
Diseño institucional en las nuevas democracias, editado por Arend Lijphart y Carlos Waisman;
Las políticas ambientales de América Latina desde
una perspectiva internacional, editado por Gordon
MacDonald, Daniel Nielson y Marc Stern;
Relaciones entre civiles y militares después de la
Guerra Fría, que será editado por David Mares.
Se espera la aparición de otros volúmenes.
La presente serie es el resultado de un programa de investigación de
varios años, organizado por el Centro de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos
(CILAS) de la Universidad de California en San Diego. Su principal fuente de
financiamiento es la Fundación Andrew W. Mellon.
8
a la memoria de
todos aquéllos que perecieron
en el terremoto de Kobe
17 de enero de 1995
9
ABREVIATURAS
ABITRIGO
Associaçao Brasileira das Indústrias de Trigo
(Asociación Brasileña de la Industria del Trigo)
AFL-CIO
American Federation of Labor and Congress of
Industrial Organizations (Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales)
AFTA
Área de Libre Comercio del ASEAN
ALADI
Asociación Latinoamericana de Integración
ANIE
Asian Newly Industrialized Economy (Economía
Asiática de Reciente Industrialización)
APEC
Asia-Pacific Economic Cooperation (Cooperación
Económica del Área Asia-Pacífico)
APTA
Asia-Pacific Timber Products Association (Asociación de Productos de Madera del Área Asia-Pacífico)
ASEAN
Association of Southeast Asian Nations (Asociación de Naciones del Sudeste de Asia)
ATUC
ASEAN Trade Union Council (Consejo de Sindicatos de ASEAN)
Zona de
Baht
Zona económica que comprende Tailandia, Laos,
Camboya, Vietnam y Myanmar (Birmania)
CACM
Central American Common Market (Mercado Común de Centroamérica)
CARICOM
Caribbean Community and Common Market
(Comunidad y Mercado Común del Caribe)
CARIFTA
Caribbean Free Trade Association (Asociación
Caribeña de Libre Comercio)
CEA
Chinese Economic Area (Área Económica China)
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el
Caribe
10
CEPT
Common Effective Preferential Tariff Scheme
(Esquema Común de Aranceles Preferenciales
Efectivos)
CER
Closer Economic Relationship (Relación Económica más Próxima)
AEC
Arancel Externo Común
COMECON
Council for Mutual Economic Assistance (Consejo
para la Asistencia Económica Mutua)
CPC
Confederación de la Producción del Comercio
CUT
Central Única de Trabajadores
EAEB
East Asia Economic Bloc (Bloque Económico del
Este Asiático)
EAEC
East Asia Economic Caucus (Convención Económica del Este Asiático)
EAEG
East Asia Economic Group (Grupo Económico del
Este Asiático)
EAI
Enterprise for the Americas Initiative (Iniciativa de las
Américas)
CE
Comunidad Europea
EFTA
European Free Trade Association (Asociación Europea de Libre Comercio)
EPG
Eminent Persons Group (Grupo de Personas Eminentes)
UE
Unión Europea
EZLN
Ejército Zapatista de Liberación Nacional
IED
Inversión Extranjera Directa
FTA
Free Trade Agreement (Tratado o Convenio de Libre
Comercio)
FTAA
Free Trade Area of the Americas (Área de Libre
Comercio de las Américas)
G-7
Grupo de los Siete
11
G-15
Grupo de los Quince
GATT
General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio)
PIB
Producto Interno Bruto
PNB
Producto Nacional Bruto
GT
Growth Triangle (Triángulo de Crecimiento)
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
FMI
Fondo Monetario Internacional
JETRO
Japan External Trade Recovery Organization
(Organización Japonesa para la Recuperación
del Comercio Exterior)
LAFTA
Latin American Free Trade Association (Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio)
LDC
Less Developed Country (País Menos Desarrollado)
PLD
Partido Liberal Democrático
MERCOSUR
Mercado Común del Sur
AMF
Acuerdo Multi-Fibras
NMF
Nación Más Favorecida
FIM
Fondo de Inversión Multilateral
MIT
Massachusetts Institute of Technology (Instituto
Tecnológico de Massachusetts)
MITI
Ministry of International Trade and Industry (Ministerio de Comercio Internacional e Industria)
MNC
Multinational Corporation (Corporación Multinacional)
MOF
Ministry of Finance (Ministerio de Finanzas)
MOFTEC
Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation (Ministerio de Comercio Exterior
y Cooperación Económica)
12
MOU
Memorandum of Understanding (Memorándum
de Entendimiento)
NAFTA
North American Free Trade Agreement (Tratado
Norteamericano de Libre Comercio)
NATO
North Atlantic Treaty Organization (Organización
del Tratado del Atlántico Norte)
ONG
Organización no Gubernamental
NIC
Newly Industrialized Country (País de Industrialización
Reciente)
BNA
Barreras no Arancelarias
OEA
Organización de Estados Americanos
ODA
Official Development Assistance (Asistencia Oficial
para el Desarrollo)
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos
PAN
Partido Acción Nacional
PAFTAD
Pacific Trade and Development Conference (Conferencia de Comercio y Desarrollo del Pacífico)
PECC
Pacific Economic Cooperation Council (Consejo
para la Cooperación Económica del Pacífico)
PEMEX
Petróleos Mexicanos
PMDB
Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(Partido del Movimiento Democrático Brasileño)
PDD
Partnership for Democracy and Development
(Sociedad para la Democracia y el Desarrollo)
PRD
Partido Revolucionario Democrático
PRI
Partido Revolucionario Institucional
PSDB
Partido da Democracia Social Brasileira (Partido
de la Democracia Social Brasileña)
PT
Partido dos Trabalhadores (Partido de los
13
Trabajadores)
PTA
Preferential Tariff Arrangements (Acuerdos de
Aranceles Preferenciales)
VCR
Ventaja Comparativa Revelada
SAARC
South Asian Association for Regional Cooperation
(Asociación del Sur de Asia para la Cooperación
Regional)
SAFTA
South American Free Trade Area (Área Sudamericana de Libre Comercio)
SELA
Sistema Económico de América Latina
SICA
Sistema de Integración Centroamericana
SNA
Sociedad Nacional de Agricultura
SOFOFA
Sociedad de Fomento Fabril
TSUS
Tariff Schedule of the United States (Tabla Arancelaria de los Estados Unidos)
ONU
Organización de las Naciones Unidas
UNCTAD
United Nations Conference on Trade and Development (Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo)
USAID
U.S. Agency for International Development (Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos)
WHFTA
Western Hemisphere Free Trade Area (Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental)
OMC
Organización Mundial de Comercio
14
TABLAS GRÁFICAS Y FIGURAS
Tablas
3.1
Producto Interno Bruto y tamaño de la población:
principales potencias mundiales, 1950-1990
3.2
Producto Interno Bruto y tamaño de la población:
Latinoamérica y los Estados Unidos, 1950-1990
3.3
Principales socios comerciales de América Latina:
países seleccionados, 1990
3.4
Inversión Extranjera Directa de los Estados Unidos
por región, 1950-1990
6.1
Principales mercados para las exportaciones chilenas,
1980-1993
6.2
Comercio entre las principales asociaciones comerciales
en América Latina, 1980-1993
6.3
Exportaciones chilenas de manufacturas por destino
principal, 1980-1990
6.4
Negociaciones sobre comercio internacional de Chile
durante 1994: cronología de acontecimientos
7.1
Importaciones argentinas, 1989-1992
7.2
Exportaciones argentinas,1989-1992
7.3
Inversión Extranjera Directa de Europa, los
Estados Unidos y Japón
7.4
Participación latinoamericana en la Inversión Extranjera Directa (IED) de Japón, 1986-1992
8.1
Diferencias macroeconómicas entre Argentina y Brasil
8.2
Aranceles de importación en Brasil, 1987-1993
8.3
Impacto del MERCOSUR: expectativas industriales
8.4
Destino de las exportaciones brasileñas, 1989 y 1992
10.1
Tasas de crecimiento real de tres regiones
económicas: América del Norte, Europa y el Este de Asia
15
10.2
Participación en el comercio mundial por regiones: América
del Norte, Europa y el Este de Asia
10.3
Participaciones en el comercio inter e intraregional:
América del Norte, Europa y el Este de Asia
10.4
Flujos de Inversión Extranjera Directa en Asia
11.1
Percepciones latinoamericanas sobre el creciente poderío
de Japón
11.2
Intercambio comercial latinoamericano,
socios principales
12.1
Apertura económica de los países de ASEAN:
indicadores clave
12.2
Comercio bilateral de los países de ASEAN: países
seleccionados, 1991
12.3
Potencial de desvío de comercio del NAFTA
12.4
AFTA: Tabla de reducciones arancelarias aceleradas, de
reducción normal y lista de exclusión
14.1
Ventaja comparativa revelada de países de la Cuenca del
Pacífico
14.2
Composición de la IED de Japón por industria
14.3
IED en "stocks" de Japón desde 1955 hasta 1992
14.4
Comercio exterior de las empresas japonesas
A.1
Países miembros de APEC: Producto Interno Bruto,
población e ingreso per cápita, 1992
A.2
Comunidad Europea: Producto Interno Bruto, población
e ingreso per cápita, 1992
A.3
Hemisferio Occidental: Producto Interno Bruto, población e ingreso per cápita, 1992
16
Gráficas y figuras
3.1
Integración regional y el sistema internacional, 1995
4.1
La economía política del WHFTA
4.2
La economía política de los Acuerdos Comerciales:
WHFTA, UFTA y GATT
4.3
Países latinoamericanos de altos salarios: índice salarial/
índice de productividad, 1971-1990
4.4
Salarios y productividad en Asia: índice salarial/índice
de productividad
8.1
Estabilización con ajuste fiscal, desindización y
reforma del tipo de cambio
10.1
Costos unitarios en el mercado de un país en desarrollo
específico
10.2
Incentivos para constituir o no constituir un acuerdo
comercial
11.1
Actores tradicionales en las relaciones exteriores
del Japón
17
CAPITULO UNO
¿Cooperación o rivalidad? Asuntos y temas
Peter H. Smith
El mundo se encuentra actualmente a la deriva. El fin de la Guerra Fría
tentó al ex-presidente de los Estados Unidos George Bush a proclamar el inicio
de un "nuevo orden mundial", una era que debía caracterizarse por la paz, la
prosperidad y la colaboración internacional. Los analistas han afirmado que el fin
de la rivalidad entre las superpotencias daría como resultado un "momento
unipolar", una oportunidad sin precedentes para que los Estados Unidos dieran
forma a la comunidad mundial y promovieran la cooperación entre las naciones.
Sin embargo, estas predicciones tan optimistas no han llegado a cuajar. El
constante surgimiento de pugnas políticas en todo el mundo ha disminuido las
esperanzas de alcanzar un estado de armonía tras la Guerra Fría, y las nacionesestado y otros actores internacionales han preferido avanzar sus propios
intereses, en un clima de tensión e incertidumbre. Quizá la característica más
inquietante de mediados de la década de los 90 es la inexistencia de reglas
internacionales de comportamiento, la ausencia de un código de conducta capaz
de establecer límites al comportamiento de los actores individuales y alentar la
cooperación partiendo de la base de intereses individuales racionales.
En este contexto, muchas naciones han comenzado a explorar las
posibilidades de una integración económica regional, un proceso que entraña la
eliminación de las barreras nacionales para el intercambio mutuo de bienes,
servicios, capital o personas. La eliminación de barreras al intercambio de bienes
da lugar a lo que se conoce como un "área de libre comercio". Lo anterior, más el
establecimiento de aranceles exteriores comunes constituirían una "unión
aduanera". Establecer un "mercado común" requiere de la eliminación de todo
obstáculo para el libre flujo de todos los factores de producción, especialmente
18
servicios y capital. No resulta sorprendente que el intercambio de personas (es
decir, el libre flujo de mano de obra) represente uno de los temas que más
disputas genera en el escenario internacional.
La integración económica se ha llevado a cabo de diferentes formas en
diferentes regiones. La Unión Europea, fundada en la década de los 50, ha
logrado construir un mercado común completamente integrado. Las naciones del
Hemisferio Occidental han creado una gran cantidad de acuerdos de libre
comercio, siendo el más importante el Tratado Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) y el objetivo más ambicioso el recientemente llamado a constituir un
Área de Libre Comercio de las Américas (FTAA). Los países de la Cuenca del
Pacífico han confiado tradicionalmente en modos informales y de facto de
integración, aunque los miembros del Consejo para la Cooperación Económica
del Área del Asia-Pacífico (APEC) han proclamado públicamente su intención de
eliminar las barreras comerciales y alcanzar el establecimiento de un Acuerdo de
Libre Comercio para el año 2020.
¿Qué implican estas tendencias? El establecimiento de estos esquemas
regionales de integración, ¿promoverá la causa de la cooperación internacional o
bien terminará por provocar la hostilidad entre bloques competidores? Los
optimistas aseguran que la integración regional genera un espíritu de consulta y
colaboración multilateral. Los escépticos expresan su temor de que, aunque se
logre una cooperación interna entre los países miembros de cada movimiento de
integración, éstos podrían provocar el surgimiento de conflictos externos con
otros grupos regionales. Por definición, apuntan, la integración regional confiere
beneficios especiales a los países miembros, beneficios que son negados a
países externos; si no fuera así, no habría ninguna razón para buscar pertenecer
a uno de estos bloques. Estas condiciones pueden llevar al surgimiento de
sentimientos de exclusividad y rivalidad.
19
En particular, existe una preocupación generalizada por el surgimiento
potencial de tres bloques económicos de gran tamaño:
-
un bloque europeo, que abarcaría a Europa del Este e inclusive,
probablemente, a parte de la antigua Unión Soviética;
-
un bloque norteamericano, que incluiría a Canadá, a México y a los
Estados Unidos (como ya ocurre en el NAFTA) o bien un bloque del Hemisferio
Occidental, que incluiría a todos los países del continente americano;
-
un bloque Asia-Pacífico, que incluiría a Japón y las economías de reciente
industrialización e, inclusive, a China.
La creación de bloques de comercio podría brindar tanto una base objetiva
como una justificación política para construir "esferas de influencia" regionales
bajo el liderazgo de las potencias dominantes: Alemania en Europa, los Estados
Unidos en América y Japón (y/o China) en Asia.
Esta situación no resultaría nada fácil de manejar. Shintaro Ishihara de
Japón ha llegado inclusive a predecir que "el siglo veintiuno será el siglo de la
guerra económica". C. Fred Bergsten, respetado economista estadounidense, ha
dicho algo similar, aunque con mayor cautela: "el fin de la Guerra Fría podría
aumentar significativamente la probabilidad de una guerra comercial". Sin la
causa común del anticomunismo, las principales potencias se verían tentadas a
sacar ventajas económicas unas sobre otras. Además, los juegos entre tres
participantes suelen ser sumamente inestables, dado que cada una de las partes
vive con el temor constante de que las otras dos puedan aliarse contra ella de
manera permanente: "dada la inevitable auto-percepción de vulnerabilidad de
cada una de las tres partes, existirá siempre la tendencia a que dos se alíen
contra la tercera en condiciones de igualdad tripolar, quizás con miras a
establecer su propio dominio 'bipolar' ". Esto fortalecería la influencia de las
20
fuerzas locales: los proteccionistas en los Estados Unidos, los tradicionalistas en
Japón y los regionalistas en Europa, precipitando así un ciclo auto-destructivo.
Todas las economías sufrirían en estas condiciones y los riesgos de que se
generara una guerra comercial serían muy altos".1
A la luz de estas preocupaciones, este libro busca explorar las
implicaciones de una integración económica regional en el continente americano
entre los países de la Cuenca del Pacífico. Específicamente, examina las
consecuencias del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) y el de
su potencial expansión para convertirse en un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA, que es esencialmente lo mismo que plantea el
FTAA). Esto se lo propone fundamentalmente a partir de dos dimensiones: la
primera es en relación con su impacto en las relaciones emergentes entre
Latinoamérica y el área Asia-Pacífico y la segunda en relación con su impacto en
las opciones estratégicas a disposición de los países de esta última Área. NAFTA
y el WHFTA, ¿reforzarán o debilitarán los lazos entre Latinoamérica y los demás
países de la Cuenca del Pacífico? ¿Tendrán los países latinoamericanos mayor o
menor oportunidad de tomar parte en los procesos dinámicos de crecimiento
económico del área Asia-Pacífico o bien se encontrarán cada vez más ligados a
los Estados Unidos? ¿Terminarán los experimentos de integración regional por
promover la liberalización económica a escala global y multilateral? ¿Cuáles son
las dimensiones políticas de estas opciones y procesos? En otras palabras,
¿alentarán NAFTA y el WHFTA la cooperación o la rivalidad entre los países del
continente americano y los de la Cuenca del Pacífico?
Estas preguntas aún no han recibido mucha atención. Existe una
bibliografía que crece día a día y que intenta evaluar los impactos del NAFTA en
los países miembros, especialmente en México y los Estados Unidos.2
Ha
habido algo de preocupación acerca de la potencial expansión del NAFTA para
21
constituirse en un WHFTA.3 Se han llevado a cabo esfuerzos para seguir los
nexos comerciales y de otra naturaleza que existen entre Japón y América
Latina.4 No obstante, aún no aparece ningún intento sistemático para evaluar las
implicaciones de la integración económica regional para países no miembros en
el Hemisferio Occidental y para Japón y otras naciones de la Cuenca del
Pacífico. Por lo tanto, es nuestra intención arrojar algo de luz en un tema de
considerable importancia para la formación y la estructura del orden mundial tras
el fin de la Guerra Fría.
Los autores que han contribuido a la realización de este volumen han
debido, necesariamente, confiar en formas hipotéticas de análisis. Hasta 1995,
seguía siendo imposible evaluar con precisión los impactos del NAFTA o de un
posible WHFTA. El NAFTA entró en vigor en enero de 1994; el compromiso para
promover la formación de un FTAA se alcanzó en diciembre de ese mismo año y
su planeación y preparación se espera se extiendan hasta el año 2005;
asimismo, el acuerdo APEC, anunciado en noviembre de 1994, contempla
veinticinco años de negociaciones sobre los procedimientos que deberán
seguirse para su instrumentación.
Como resultado de lo anterior, el objetivo principal de este libro consiste en
explorar la gama de opciones de política
de que disponen los países
involucrados, en evaluar las implicaciones de cada una de estas opciones y en
sugerir formas de identificación de soluciones óptimas (o, al menos, de las
mejores posibles). Esto entraña una evaluación cuidadosa de los nexos
comerciales, financieros, culturales y políticos que existen entre los países del
continente americano y los de la Cuenca del Pacífico, con el fin de poder sopesar
la magnitud de intereses que pudieran resultar afectados por el NAFTA o por un
posible WHFTA. Se requiere de una sutil interpretación de las manifestaciones
extraoficiales y oficiales de las preferencias y políticas de los diferentes
22
gobiernos involucrados. Asimismo, es necesario mantener una constante
atención a situaciones de contingencia dado que, en este aspecto, la gama de
alternativas posibles de que dispone el actor A se ve afectada en gran medida
por las acciones de los actores B o C.
Dentro de este marco, analizamos los intereses, intenciones y cálculos no
sólo de los gobiernos, sino de otros agentes no-gubernamentales, especialmente
en la comunidad financiera. Las acciones y perspectivas de los industriales de la
manufactura, de los banqueros y de los comerciantes son de gran importancia en
sí mismas y resulta muy posible que puedan tener su propio impacto en las
políticas estatales, así como en las relaciones internacionales. Esto puede ser
especialmente cierto en el caso de estados con poca autonomía y/o capacidad,
como a menudo suele ocurrir en América Latina.
OPCIONES DE POLÍTICA:
ESPECULACIONES PRELIMINARES
Las cuestiones abordadas por el presente volumen ya han generado
discusión y debates públicos. Los encargados del diseño de políticas en Japón
han expresado una considerable preocupación por la integración regional del
continente americano, especialmente en relación con el NAFTA, por temor a que
este proceso lleve a la creación de un bloque comercial exclusivo. Por otra parte,
algunos miembros de la comunidad financiera han sugerido que el NAFTA y/o un
posible WHFTA ofrecen nuevas y notables oportunidades para el comercio y la
inversión por parte de las naciones de la Cuenca del Pacífico. Siendo que el
NAFTA es ya una realidad, Japón y los países del área Asia-Pacífico cuentan con
varias opciones lógicas de política:
23
1.
Podrían intentar disuadir a los países latinoamericanos de
incorporarse a un posible WHFTA.
2.
Podrían intentar integrarse al NAFTA (o al posible WHFTA), dado
que la cláusula de acceso al NAFTA no lo impide.
3.
Podrían negociar sus propios acuerdos bilaterales de libre comercio
con diferentes países latinoamericanos, atenuando así los impactos de la
integración regional.
4.
Podrían formar un bloque Asia-Pacífico propio, como aconseja
Mohammed Mahathir de Malasia y negociar y/o competir con NAFTA/WHFTA
desde una perspectiva conjunta.
No todas las anteriores opciones son igualmente valiosas o aconsejables.
La opción 1 no parece ser muy prometedora en primera instancia, pues requeriría
de una diplomacia "intervencionista" por parte de Japón y de otras naciones del
Pacífico. La opción 2, que contempla ingresar directamente al NAFTA/WHFTA
podría ser concebible para Singapur o para Nueva Zelanda, pero probablemente
no para Japón. La opción 3 podría ser viable por sí sola o en combinación con
otras formas de abordar la problemática.
La opción 4, que contempla la formación de un bloque de los países de la
región Asia-Pacífico, requeriría de un cálculo muy cuidadoso, de un gran
esfuerzo diplomático y de una decisión en al menos tres cuestiones:
(a) si se emplean estructuras informales o bien se crea una organización
altamente institucionalizada, siguiendo los lineamientos generales de la
Comunidad Europea;
(b) si Japón (y/o China) debe(n) ser el (los) líder(es) regional(es) clave(s);
y
24
(c) si se debe o no involucrar a los Estados Unidos.
En cierto sentido, el acuerdo APEC de noviembre de 1994 representa una
solución negociada, dado que incluye a los Estados Unidos; no obstante, la
vaguedad del plan y su prolongado calendario de instrumentación dificultan
evaluar su impacto final. Independientemente de la forma final que pudiera llegar
a tomar, es sumamente posible que la opción 4 de pie a una considerable
controversia.
De igual forma, los países de América Latina (excluyendo a México),
enfrentan la necesidad de decidir entre un cierto número de alternativas de
diseño de política:
1.
Podrían intentar incorporarse al NAFTA o al WHFTA.
2.
Podrían formar bloques subregionales (como en el caso del
MERCOSUR en el Cono Sur).
3.
Podrían buscar negociar acuerdos bilaterales con los Estados
Unidos.
4.
Podrían volver a las desacreditadas políticas de industrialización por
substitución de importaciones (tal y como Brasil pareció hacerlo en algunas
ocasiones).
5.
Podrían instrumentar una política "de puertas abiertas" con tantos
socios comerciales como sea posible (como lo ha logrado hacer Chile).
A diferencia de las opciones que enfrentan las naciones de la Cuenca del
Pacífico, las alternativas que se le presentan a América Latina no son
por
necesidad mutuamente excluyentes.
Nuestro propósito central consiste en examinar las interconexiones que
hay entre las anteriores alternativas de política tanto para la región del pacífico
25
asiático como para Latinoamérica. Nuestra suposición de partida sostiene que el
juego dinámico entre estas estrategias involucrará decisiones políticas, así como
cálculos económicos. También dependerá, de forma considerable, de las
preferencias políticas y del comportamiento real asumido por los Estados Unidos.
Como potencia dominante a nivel mundial, los Estados Unidos cuentan con una
gama de opciones relativamente amplia:
1.
Podría adoptar una política económica proteccionista, introspectiva,
aislacionista, como lo aconsejan los extremistas tanto de derecha como de
izquierda.
2.
Podría
promover
un
multilateralismo
a
escala
mundial,
fundamentalmente a través del GATT y de la Organización Mundial de Comercio,
en apoyo a sus intereses globales de inversión e intercambio comercial.
3.
Podría enfatizar la integración regional dentro del Hemisferio
Occidental, a expensas de los esfuerzos multilaterales.
4.
Podría intentar alcanzar una concertación con otros actores
económicos importantes (como Europa y Japón) por medio de negociaciones
bilaterales, en el marco de las cuales podría maximizar su poder negociador,
abandonando en cierta medida a las porciones menos prósperas del mundo en
vías de desarrollo.
5.
Podría establecer mecanismos regionales para definir las relaciones
con Japón y Europa, por medio del APEC en el área Asia-Pacífico y por medio de
una posible Área Transatlántica de Libre Comercio (TAFTA) en el área del
Atlántico, colocando así a los Estados Unidos como el corazón de un sistema
centralizado de acuerdos regionales
26
Hasta mediados de la década de los 90, parecía que los Estados Unidos
se habían abocado a seguir las opciones 2 y 5 al mismo tiempo, aparentemente
con la esperanza de maximizar su fuerza negociadora y su campo de maniobra.
Si los Estados Unidos se vieran compelidos a tomar una decisión final o si en
algún momento decidiera seguir lo contemplado en la opción 1, las implicaciones
de ello serían enormes.
Cualquiera que sea el resultado, es sumamente probable que surjan
conflictos en relación con el mismo proceso de integración. Es lógico suponer,
por ejemplo, que los Estados Unidos contemplen la integración regional en el
continente americano como un instrumento que le permita mejorar su posición
competitiva de cara a otras sociedades industriales avanzadas, en particular
Japón y Europa, lo que entraña una consolidación de su hegemonía dentro del
hemisferio. América Latina, por otra parte, tiende a contemplar la integración
regional como un medio para lograr tener acceso al capital, la inversión y el
comercio de y con el Primer Mundo y no sólo con los Estados Unidos. Los
Estados Unidos y América Latina pueden tener intereses y expectativas
radicalmente diferentes en este sentido.
Por lo anterior, estamos intentando explorar la dinámica de un juego
trilateral entre Asia, América Latina y los Estados Unidos. Se trata de una tarea
compleja, hecha aún más difícil por el número y la diversidad de naciones y de
participantes dentro de cada una de las agrupaciones. Los obstáculos
intelectuales pueden parecer abrumadores, pero el reto es muy grande y lo que
está en juego es de enormes consecuencias.
27
Notas
____________________
1.
Japan Times, 27 de mayo de 1990.
2.
Ver, por ejemplo, North American Free Trade: Assessing the Impact (Libre Comercio en
Norteamérica: una evaluación de su impacto) (editado por Nora Lustig, Barry P. Bosworth y
Robert Z. Lawrence; Brookings Institution, Washington, 1992); ¿Cómo va a afectar a México el
tratado de libre comercio? (Luis Rubio; Fondo de Cultura Económica, México, 1992); NAFTA: An
Assessment (El NAFTA -Tratado de Libre Comercio de Norteamérica-: una evaluación) (Gary
Clyde Hufbauer y Jeffrey J. Schott; Institute for International Economics, Washington, 1993); The
Political Economy of North American Free Trade (La economía política del Libre Comercio de
Norteamérica) (Ricardo Grinspun y Maxwell A. Cameron; St. Martin's Press, Nueva York, 1993);
Integration with Mexico; Options for U.S. Policy (La Integración con México; opciones de política
para los E.U.) (Robert A. Pastor; Twentieth Century Fund, Nueva York, 1993); Economic
Comparisons of Mexico, Canada and the United States: Implications for the NAFTA
(Comparaciones económicas entre México, Canadá y los Estados Unidos: implicaciones para el
NAFTA) (Arlene Wilson; Congressional Research Service, Washington, 1993); Mexico and
NAFTA: The Real Impact (México y el NAFTA: el impacto real) (John L. Manzella; Journal of
Commerce, 1994); Foreign Investment and NAFTA (La inversión extranjera y el NAFTA) (editado
por Alan M. Rugman; University of South Carolina Press, Columbia, Carolina del Sur, 1994); y
The NAFTA Debate: Grappling with Unconventional Trade Issues (El debate en torno al NAFTA:
enfrentando temas comerciales no convencionales) (editado por M. Delal Baer y Sidney
Weintraub; Lynne Rienner, Boulder, 1994).
3.
"Western Hemisphere Free Trade: Getting from Here to There" ("Libre Comercio en el
Hemisferio Occidental: cómo lograrlo") (Sidney Weintraub; Documentos de Trabajo sobre el
comercio en el hemisferio occidental de BID-CEPAL no. 13, noviembre de 1992); "Decision Rules
and Governance" ("Reglas de decisión y su aplicación") (Peter H. Smith, en The Challenge of
Integration: Europe and the Americas (El Reto de la integración: Europa y las Américas), editado
por Peter H. Smith; North-South Center, Miami, 1993); e Integrating the Americas: Shaping Future
Trade Policy (Integración de las Américas: dando forma a la política comercial del futuro) (editado
por Sidney Weintraub; North-South Center, Miami, 1994).
4.
Ver Japanese Involvement with Latin America in the New International Environment:
Perspectives from Japan, the U.S. and Latin America (El Involucramiento japonés con América
Latina en el marco del nuevo ambiente internacional: perspectivas desde Japón, los Estados
Unidos y América Latina) (editado por Kotaro Horisaka, Barbara Stallings y Gabriel Székely [en
japonés]; Doubankan, Tokio, 1991); y Manufacturing across Borders and Oceans: Japan, the
United States and Mexico (Las Manufacturas más allá de las fronteras y océanos: Japón, los
Estados Unidos y México) (Gabriel Székely; Center for U.S.-Mexican Studies, University of
California, San Diego, La Jolla, 1991).
28
PRIMERA PARTE
LA LÓGICA DE LA INTEGRACIÓN
29
El proceso de integración regional se ha acelerado rápidamente en años
recientes, al recibir un ímpetu nuevo y sin precedentes con la participación activa
de los Estados Unidos. Con el fin de poder pronosticar las implicaciones a largo
plazo de estos acontecimientos, resulta esencial comprender la lógica que los
sustenta. ¿Cuáles son las metas de los esquemas de integración? ¿Por qué,
súbitamente, los Estados Unidos han decidido dar todo su apoyo a la causa de la
integración y qué es lo que esperan obtener de este proceso? ¿Por qué ha
abandonado México su tradicional reticencia hacia los Estados Unidos y se ha
abocado a promover activamente el Tratado Norteamericano de Libre Comercio?
¿De qué manera ayudarán los procesos de integración regional a determinar la
forma del orden internacional tras el fin de la Guerra Fría?
Los capítulos de esta sección abordan estas preguntas de forma directa.
Para dar inicio a la discusión, Manfred Mols nos ofrece un seguimiento de la
evolución de los esquemas de integración regional, así como un marco
estructural comparativo que permite clasificar y analizar los diferentes acuerdos
regionales. Aunque el NAFTA representa un acontecimiento novedoso e
importante, en opinión de Mols se trata de algo cualitativamente diferente de la
altamente
institucionalizada
Unión
Europea
y
de
las
interacciones
deliberadamente informales que se están llevando a cabo en la Cuenca del
Pacífico. El ímpetu que se halla detrás de la integración regional es de origen
tanto político como económico, según Mols y no se trata de un proceso ni
automático ni inevitable. Esencialmente, la forma final del naciente orden mundial
habrá de depender de las interacciones políticas que se den entre las principales
potencias.
Los capítulos subsiguientes analizan los papeles e intenciones de los
Estados Unidos y de México. Peter H. Smith presenta un panorama de la política
de los E.U. hacia América Latina, argumentando que Washington decidió apoyar
30
la promoción del "libre comercio" en gran medida como respuesta a los cambios
que estaban ocurriendo en el escenario mundial. Tanto para Estados Unidos
como para México, sostiene Smith, el Tratado Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) ofrece una lógica política irresistible. Existen, sin embargo, menos
incentivos para procurar una integración hemisférica, a pesar de toda la retórica
que se escuchó en Miami en diciembre de 1994, por lo que las perspectivas de
que se integre un Arrea de Libre Comercio del Hemisferio Occidental (WHFTA)
son sumamente inciertas. Tras evaluar diferentes situaciones posibles, desde la
formación de bloques regionales cerrados hasta la creación de un eje Norte-Sur,
Smith llega a la conclusión de que los esquemas de integración regional pueden
tener efectos muy profundos en el orden internacional posterior a la Guerra Fría.
Desde otra perspectiva, Robert McCleery explora la lógica económica que
sustenta a la política de los Estados Unidos y a su búsqueda de una integración
norteamericana. McCleery nos revela aquí una paradoja: a pesar de que los
Estados Unidos decidieron adoptar su actual política en respuesta a lo que
percibían como amenazas procedentes del área Asia-Pacífico, sus intereses
económicos se encuentran más ligados a dicha región. El desarrollo de un
modelo de economía política demuestra que la estrategia óptima para los
intereses de los Estados Unidos consistiría en invitar a nuevos miembros a unirse
al NAFTA, partiendo de la base de una "competitividad y complementariedad
económicas", más que de una base de geografía política. Según la conclusión a
la que llega McCleery, semejante lógica apunta hacia "una mayor y no una menor
interacción económica de los Estados Unidos con Asia y, en el futuro próximo,
hacia una integración económica gradual y selectiva con América Latina y no
hacia la concreción de una integración regional completa, como la que sostienen
los proponentes del WHFTA". Lo anterior pueden ser malas noticias para
América Latina, pero son buenas para la Cuenca del Pacífico.
31
En su capítulo sobre México, Luis Rubio enfatiza la importancia de las
cuestiones internas de ese país. México ingresó al NAFTA no sólo para expandir
su intercambio comercial con Canadá y los Estados Unidos, sostiene Rubio, sino
para garantizar la continuidad de sus propias reformas económicas y para
consolidar los cimientos de una naciente coalición política. Hasta mediados de
los 90, según Rubio, México sigue manteniendo una profunda ambivalencia en
relación con la posible admisión de nuevos miembros en el NAFTA. A
consecuencia de la debacle financiera de diciembre de 1994, los esfuerzos de
México están concentrados no en la expansión del NAFTA, sino en la necesidad
de un ajuste estructural, en la diversificación de su intercambio comercial y de la
inversión que recibe y, en áreas muy selectas en la profundización del NAFTA.
En términos generales, Rubio subraya el dilema principal que deben enfrentar
todos los participantes de un proceso de integración regional: cómo alcanzar los
beneficios de la integración sin tener que pagar todo su costo.
32
CAPITULO DOS
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
Manfred Mols
La integración regional constituye la puesta en escena
de un esquema
comunitario que va más allá de las naciones-estado. Se basa en la proximidad
geográfica y su lógica subyacente plantea una interrelación duradera entre todos
los países involucrados. La integración regional ha tenido éxito en Europa
Occidental; se ha convertido en una red de menor nivel en los países del sudeste
asiático; ha sido un fenómeno transitorio en África y en los países de Asia
Meridional; y en Latinoamérica los esfuerzos llevados a cabo con miras a la
integración económica en las décadas de los 60 y 70 no han sido capaces de
arrojar resultados duraderos. Así pues, en tanto que la integración regional ha
jugado un papel en la política mundial durante décadas, sus contribuciones a los
procesos y a la estructuración del sistema internacional no son todavía nada
claras.
En épocas anteriores, la mayoría de los analistas no daban mucha
importancia a los movimientos de integración, posiblemente porque hubiera sido
ingenuo y arriesgado derivar conclusiones de la estructura del sistema
internacional partiendo del incierto destino de los esquemas de cooperación
regional. A pesar de que Europa Occidental ofrecía una excepción a la regla, no
parecía tener mucha importancia si la maltrecha Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio daba o no como resultado el nacimiento de la Asociación de
Integración Latinoamericana (ALADI); o si Maphilindo en el sudeste asiático
prosperaba o se marchitaba hasta desaparecer; si el Consejo de Cooperación del
33
Golfo promovía o no la cohesión de sus miembros; si la Organización de Unidad
Africana y su ideología panafricanista subyacente se convertía en un medio
viable para desahogar y solucionar las diferencias entre sus miembros o tan sólo
"permanecería siendo un espejo de los problemas y la falta de unidad de todo un
continente".1
La razón para la anterior falta de interés no estribaba en que esos esfuerzos
carecieran de significado o de impacto, o en que estuvieran condenados al
fracaso desde un principio. Tampoco es que reflejaran modas pasajeras en
cuanto a ideas de desarrollo, ideologías políticas o modelos y filosofías
económicas. Sencillamente, estos acuerdos y arreglos regionales no formaban
parte del sistema internacional, cuyas fuerzas dominantes y definitorias fueron,
por muchos años, los Estados Unidos, Europa Occidental, la Unión Soviética y,
en los últimos años, Japón. (Algunos pronósticos relativos al desarrollo del
sistema internacional que apuntaban más allá del año 2000, contemplaban
también la participación de China, Brasil, India y, en algunos casos, Indonesia
como participantes importantes en el futuro.)
La teoría convencional reflejaba esta mezcla de realismo histórico,
extrapolación y especulación. Las visiones dominantes del sistema internacional
contemplaban, y siguen contemplando, a la nación-estado como la unidad central
del mundo contemporáneo. Aun dentro de los proponentes de la escuela
"idealista" se tendía a enfatizar formas de cooperación entre agentes estatales y
no-estatales, en lugar de explorar las posibilidades de colaboración entre estados
y grupos de estados integrados y su impacto en la ecuación del poder global. En
consecuencia, las explicaciones teóricas de la integración, aunque fueran
desarrolladas por expertos prominentes, resultaban mucho menos influyentes que
los análisis relativos al conflicto Este-Oeste, a la disuasión nuclear y al control de
armas, a la violencia y el mantenimiento de la paz, a los patrones de alianza, la
34
protección ambiental, la simulación del poder, el sistema de las Naciones Unidas,
los agentes transnacionales o el surgimiento de una sociedad internacional. En
retrospectiva,
la
subordinación
de
los
trabajos
(fundamentalmente
neofuncionalistas) de la integración regional en los 60 y 70 se hace comprensible
a la luz de su defecto fatal: los especialistas en integración regional no podían
ignorar la corta historia del fenómeno, pues para muchos de ellos apenas databa
de finales de la Segunda Guerra Mundial. Por ello, no resulta muy sorprendente
que Kalevi J. Holsti escribiera un libro de gran importancia sobre la política
internacional sin tomar en cuenta la integración regional, que Kenneth Waltz se
atreviera a predecir la preeminencia de los estados como "unidades"
prácticamente exclusivas del sistema internacional para los siguientes 150 años y
que un libro de texto británico de reciente publicación, acerca de La Sociedad
Global y las Relaciones Internacionales colocara al GATT, al FMI, al Grupo de
los Siete, a la Comunidad Europea, etc." en una misma canasta, sosteniendo que
todos ellos dependían de "las principales potencias occidentales".2
Los tiempos han cambiado. Los centros de un mundo bipolar, rodeados de
aliados, han perdido su significado. Es posible, incluso probable, que un orden
mundial futuro se reestructure en torno a un nuevo equilibrio del poder, si bien ya
no parece apropiado imaginar este equilibrio en los términos estatistas
tradicionales de un Metternich, un Morgenthau o un Kissinger. "El fin de la
simplicidad", pidiendo prestada su frase a James Schlesinger, plantea un gran
reto tanto para los políticos como para los analistas y los obliga a reconsiderar la
capacidad, la función y el potencial de los diversos actores en el escenario
mundial.3
¿De dónde proviene la creciente importancia de la integración regional? La
respuesta es clara: no se puede definir al sistema internacional actual sin
considerar el grado y la manera en que los esquemas de integración regional
35
afectan el comportamiento de los estados y de otros agentes de la escena
mundial. Conforme el escenario internacional se ve más y más moldeado por las
entidades regionales, por la acción de los agentes transnacionales y por el
sistema
de
las
Naciones
Unidas,
la
redefinición
de
los
papeles
y
responsabilidades dentro de la ecuación mundial del poder debe tomar en cuenta
las reivindicaciones y las capacidades de los agentes regionales, de las
agrupaciones regionales de estados y de los esquemas de cooperación
transregionales. Aun si tenemos incertidumbre en cuanto a la viabilidad de los
megabloques que están surgiendo (Europa Occidental, Norteamérica y Este y
Sudeste de Asia), no puede caber ninguna duda de que están emergiendo
nuevas situaciones internacionales como resultado del desmoronamiento del
orden mundial establecido tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. Todos estos
fenómenos manifiestan la existencia de nuevas fuerzas. Enfrentamos un mundo
en el cual las naciones-estado continúan representando unidades fundamentales
de análisis, pero actualmente operan dentro del contexto de esquemas de
integración y cooperación con distintas razones y pesos específicos.
Este capítulo examina la integración regional en un momento en el cual
sigue definiéndose la nueva arquitectura del sistema internacional. En él, se
ofrece una revisión de las características centrales de los procesos de
integración, así como una tipología de los diferentes esquemas de integración
regional. Concluye con un comentario sobre los temas que generalmente son
ignorados en los estudios más convencionales del asunto que nos ocupa.
36
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL NACIENTE
SISTEMA INTERNACIONAL
El mundo internacional de hoy en día se caracteriza por la interacción de
naciones-estado, agentes transnacionales, organizaciones internacionales y
esquemas para la organización y la cooperación regionales. Independientemente
de sus propósitos o de sus grados de coherencia, los acuerdos regionales
abarcan grandes y crecientes porciones del globo. Aun la República Popular
China y la India están dejando atrás sus antiguos patrones de alianzas
circunstanciales formales e informales, y dan muestra de una inclinación por el
establecimiento de compromisos geopolíticos a largo plazo, por medio de
estructuras tales como el Acuerdo de Cooperación Económica Asia-Pacífico
(APEC) o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y, en menor
grado, de la Asociación Sudasiática de Cooperación Regional (SAARC).
El
regionalismo no es sólo un juego de mecanismos para coordinar las políticas
gubernamentales o las economías nacionales. También fomenta la cooperación
interregional entre diferentes grupos.4
El regionalismo no es algo completamente nuevo. Comenzó a principios del
siglo XIX, poco antes de que iniciaran los movimientos independentistas de
América Latina; experimentó después una evolución gradual a través del sistema
anti-imperialista
interamericano
(como
resultado
de
la
conferencia
de
Washington, en 1889-1890), alcanzando una nueva dimensión en 1945, con la
fundación de la Liga de Estados Árabes (diseñada para defender la identidad
cultural y política de sus estados miembros), hasta llegar a una cumbre preliminar
con el complejo movimiento europeo hacia la unidad (iniciado en 1952, con el
establecimiento de la Comunidad Europea de Carbón y Acero). Desde la difusión
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en 1950,5 del
37
"espíritu de Bandung", en 1955 y de la formulación de los Tratados de Roma, en
1957, la cooperación regional se ha convertido en una característica común del
mundo internacional. También ha generado una notable tendencia hacia la
difusión de su "lógica" de un continente a otro, como en los casos de Europa,
América Latina, el sudeste asiático y, en fechas más recientes, del sur de Asia.6
La disolución del sistema internacional de la postguerra no se ha llevado a
cabo sólo como resultado del fin de la Guerra Fría (o de la perestroika y el
colapso de la Unión Soviética). Entre otros factores, se cuentan los siguientes: la
revitalización del proceso de integración de Europa Occidental a través de la Ley
única Europea de 1986 y del Tratado de Maastricht; el gradual surgimiento de
Japón como la segunda potencia económica a nivel mundial y líder en
tecnologías y modos de producción modernos; la voluntad de una nación del
Tercer Mundo (el México de Carlos Salinas de Gortari) de unirse a dos estados
prominentes del Primer Mundo para la creación de un Tratado Norteamericano de
Libre Comercio (NAFTA); el abandono, por parte de la India, de su modelo
tradicional de desarrollo autárquico y su aceptación de la norma común de la
interdependencia; y el surgimiento de cambios adicionales en el Tercer Mundo,
que indican una lucha nueva y sin precedentes por la supervivencia a través de
la instrumentación de esquemas de integración regional y de alianzas regionales.
Esta última característica merece atención especial. Existe una notable
revitalización de los movimientos de integración regional entre países del Sur. El
APEC representa la culminación de una "diplomacia del área Asia-Pacífico", que
comprende tanto a fuerzas gubernamentales como no gubernamentales en
países desarrollados y en vías de desarrollo.7 La ASEAN se encuentra
actualmente expandiendo sus horizontes por medio de una compleja red de
afiliaciones graduales o "niveles de diálogo", que incluyen a países como
Vietnam, Laos, India, China y Rusia. Las discusiones también se centran en tipos
38
novedosos o más amplios de acuerdos regionales, tales como la propuesta del
Primer Ministro de Malasia, Mohamed Mahathir, de establecer un Grupo
Económico del Este Asiático (EAEG), misma que fue reducida, debido a
presiones de los Estados Unidos y al ejercicio de la prudencia por parte de
Japón, al concepto de una Convención Económica del Este Asiático (EAEC). La
inesperada dinámica de la concertación y de los procesos de integración de
América Latina -anunciados por la creación del Grupo de Río y por la aparición
del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)- constituyen también ejemplos
sobresalientes de las tendencias que se han señalado. A ellos podríamos
fácilmente sumar al Grupo de los Tres (México, Venezuela y Colombia), al nuevo
Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y a un número nada
despreciable de acuerdos bilaterales.8
Alcanzar un nuevo equilibrio mundial entre aquéllos que definen las reglas
del juego internacional parece ser todavía un objetivo lejano. Los Estados Unidos
son la única superpotencia sobreviviente y aún lleva a cuestas todas las
obligaciones tradicionales de una superpotencia en cuanto a la formulación de
una política global (según quedó de relieve en el Golfo Pérsico, en Somalia, en
Bosnia y en el Caribe). Europa se ha recuperado de su antigua "esclerosis", a
pesar del escepticismo público desatado a raíz del Tratado de Maastricht y de la
evidente incapacidad de la Unión Europea para adoptar una política visionaria
común en relación con la ex-Yugoslavia. Japón y otros países del Este asiático se
encuentran tocando la puerta de acceso al grupo más selecto de países en el
sistema internacional; Rusia, asimismo, parece lista para reingresar al escenario
mundial.9
Lo que yo sostengo no es que las anteriores condiciones vayan a definir el
balance futuro del poder; es mi intención sugerir, sin embargo, que el surgimiento
de un nuevo sistema internacional estará estrechamente ligado a fuerzas
39
regionales, mismas que ejercerán una considerable influencia en él. Europa
Occidental se sentirá cada vez más libre de operar fuera de la órbita
estadounidense, al igual que las naciones del Este y del Sudeste de Asia, así
como grandes porciones de América Latina, especialmente si la administración
del presidente Clinton sigue una política tácita de "descuido benigno" del
Hemisferio Occidental.10 Los mismos Estados Unidos reconocen que deben
tomar en consideración a los megabloques globales. De hecho, Washington ha
adoptado un papel proactivo de cara a la regionalización (por medio de la
aceptación de la diplomacia multilateral en la región de Asia-Pacífico, de su
membresía relativamente activa en el APEC, y de las medidas que ha adoptado
para hacer surgir la confianza entre las naciones del continente americano,
incluyendo la revitalización de la Organización de Estados Americanos (OEA).11
El gran reto para los Estados Unidos podría muy bien no provenir del Japón,
como se sostiene de manera generalizada.12 El naciente megabloque europeo y
la formación potencial de una agrupación asiática y de la Cuenca del Pacífico
representan las principales amenazas para la preeminencia de los Estados
Unidos. Japón habrá de jugar un papel preponderante en el mundo, pero no
necesariamente como potencia individual, especialmente si se toma en
consideración la posibilidad de una pax sinica con China.13 Está surgiendo un
mundo tripolar, pero no tanto en la forma de un núcleo coherente de nacionesestado, sino como mezcla de estados y redes regionales que, al menos por
ahora, resultan sumamente difíciles de definir en sus elementos constitutivos. El
NAFTA/continente americano, la Cuenca del Pacífico o Europa podrían prefigurar
las demarcaciones futuras pero sólo en términos muy vagos. Lo que resulta
innegable es que los factores geográficos y geopolíticos regionales habrán de
tener un impacto formativo de consideración en el naciente orden mundial.
40
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA
INTEGRACIÓN REGIONAL
Casi por definición, el estudio de la integración regional requiere de una
aproximación analítica interdisciplinaria. Este capítulo, no obstante, se concentra
en los aspectos políticos de la integración. En lo personal, no soy de la opinión
de que la política por sí misma afecte los orígenes y los resultados de la
integración (a pesar de que este fue el caso en las primeras fases de Europa y en
la fase formativa de la ASEAN). Sin embargo, es innegable que los aspectos
políticos juegan papeles esenciales en los procesos de regionalización.
Permítanme comenzar sugiriendo el uso de un concepto (propuesto por
primera vez por LeRoy A. Bennett) de integración regional que define a ésta
como "un segmento mundial unido por un conjunto común de objetivos, basados
en nexos de tipo geográfico, social, cultural, económico y político, que presentan
una
estructura
formal
constituida
por
convenios
intergubernamentales
formales."14 Lo anterior tiende a darse como resultado de una transición gradual
que lleva de la cooperación a la integración y que refleja una convergencia de
niveles múltiples, histórica e irreversible. A menudo de manera palpable, otras
veces de forma menos evidente, este proceso afecta los puntos sensibles de la
soberanía nacional. Un esquema de integración completamente desarrollado
implica siempre una transferencia concreta, aunque sea parcial, de la soberanía
nacional de los países miembros en favor de la comunidad regional. La
integración no puede tener éxito sin legitimidad, misma que busca su justificación
básica en condiciones objetivas: un "mandato" de la historia, un entorno
internacional cambiante, la percepción de la existencia de amenazas contra la
supervivencia y la identidad, la procuración de una viabilidad colectiva, etc.15
Las consideraciones de costo-beneficio son prácticamente de igual importancia.
41
Aunque la integración es generalmente un esfuerzo que comienza en la
cúspide y va permeando hacia abajo (es decir, se trata de un proceso iniciado,
mantenido e intensificado por las élites gubernamentales y políticas), también
abarca a fuerzas de la sociedad que tienden a establecer redes y organizaciones
inter-sociales que van más allá de las relaciones habituales entre sociedades que
se fusionan.17Después de su promulgación desde la cumbre, la integración
siempre asume cualidades transnacionales. Por ejemplo, el secretariado de la
ASEAN en Jakarta ha registrado a aproximadamente tres docenas de
Organizaciones No-Gubernamentales (ONG) y a un número notable de
organizaciones no afiliadas, tales como la Asociación de Productores de Madera
del área Asia-Pacífico (APTA) o el Consejo Sindical de ASEAN (ATUC).18 Los
esfuerzos europeos y latinoamericanos de integración han generado aún más
acuerdos intersociales y transnacionales. Esta característica resulta de particular
importancia en un momento en el cual se comienza a reconocer la creciente
relevancia de los efectos integradores de las compañías multinacionales.
Independientemente de lo que se cree comúnmente, la integración
regional no es un fenómeno fundamentalmente económico, por lo que no debería
analizarse exclusivamente en términos de su "lógica de coherencia". Aun cuando
se reconoce una lógica económica detrás de ellos, las fases que se siguen desde
el inicio, pasando por la continuidad hasta llegar a la fase de intensificación están
indisolublemente ligadas a las decisiones políticas. Independientemente del
propósito principal de un esquema de integración -según éste se proclame en
decretos gubernamentales, documentos oficiales y tratados de integración-,
resulta poco realista restringir su análisis a una sola dimensión. No se trata aquí
de defender la tesis que los neofuncionalistas llaman "de derrame". Se trata de
ejercer cautela contra el reduccionismo analítico. También es una afirmación en
42
el sentido de que la integración entraña "la adopción de una estrategia calculada,
deliberada y discrecional por parte de las élites políticas".19
Cualquiera que sea el origen del ímpetu hacia la integración (la acción de
líderes políticos visionarios o la presión de agentes económicos y de la sociedad
civil), la comprensión del fenómeno no debe ignorar al factor externo. En primer
lugar, es posible que las organizaciones internacionales, tales como la CEPAL
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe) o el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) hayan actuado -intencionalmente o no- como freno a la
búsqueda sin cortapisas de la satisfacción de los intereses nacionales. En
segundo lugar, es concebible que retos e instituciones del exterior se constituyan
en factores decisivos. La percepción de una amenaza geopolítica o económica
puede provocar que un grupo de naciones-estado busque forjar una respuesta
común ante la incapacidad de hallar soluciones individuales. En este contexto, la
integración representa una respuesta estratégica para mantener la unidad,
construir la identidad o reducir la dependencia ante las amenazas potenciales
provenientes del exterior. Otro tipo de factor externo se genera con la presencia
de un "eco extrarregional" (la imitación parcial o completa de procesos de
integración que tienen lugar en otras partes del mundo).20 Europa, América
Latina y el sudeste asiático ofrecen ejemplos clásicos de este proceso.21
Asimismo, debemos distinguir entre el proceso
y el resultado
de la
integración. Las apariencias proyectadas por la integración plantean una
ambigüedad entre el proceso y el producto. La integración revela una
convergencia entre naciones que hace necesario un análisis sucinto de los
mecanismos subyacentes a la misma. Al mismo tiempo, la integración responde a
las iniciativas colectivas tomadas por los países miembros. Resulta importante,
por lo tanto, hacer distinciones analíticas claras entre las acciones individuales
43
de los miembros del grupo, las decisiones colectivas de la entidad regional y los
resultados de estos procesos.22
Finalmente, se debe considerar la cuestión de la causalidad, quizás de la
forma planteada por la teoría de sistemas, que trata de definir las variables
independientes y las dependientes, mismas que algunas veces se diferencian
aún más por el concepto de "variables de proceso". Resulta esencial analizar las
condiciones iniciales, los principales agentes, la transformación de esas
condiciones iniciales y los resultados finales de la integración. Sigue siendo
difícil, sin embargo, definir a priori la secuencia causal de la interdependencia en
la integración. La lógica base de los ciclos de retroalimentación sugiere que, en
cualquier situación empírica, el inicio de la dinámica de integración puede darse
en cualquier punto del proceso de convergencia. Analizando los refuerzos
mutuos y las restricciones que enfrentan los diversos actores, Renate Mayntz y
Birgitta Nedelmann han desarrollado la noción del "estímulo circular"23. El
concepto del estímulo circular ayuda a evitar la pseudoexactitud que
caracterizaba a una gran parte de la teoría sobre integración regional y que
llevaba a la creación de mayor confusión y no a la de un mayor
esclarecimiento.24
UNA TIPOLOGÍA DE INTEGRACIONES REGIONALES
Permítanme ahora proponer la identificación de patrones de coherencia
regional que puedan aplicarse a los procesos de cooperación, integración y
concertación de Europa, América Latina, el Sudeste de Asia y la Cuenca del
Pacífico. Esta tipología no es un fin en sí misma. Su propósito es doble. En primer
lugar, es una herramienta que ayuda a descubrir la "lógica" de la integración de
acuerdo con los tipos de esquema de integración histórico-empíricos del mundo
contemporáneo. En segundo lugar, nos permite explorar las conexiones
44
existentes entre un universo de naciones-estado y las manifestaciones existentes
de regionalismo, interrelación que está ayudando a definir un nuevo equilibrio de
poder en el escenario mundial. La tipología también podría ayudarnos a
conceptualizar el nuevo fenómeno de redes políticas y económicas que
trasciende las áreas geográficas clásicas, tales como las instituciones tanto
formales como informales del continente americano y del área Asia-Pacífico que
han llevado a la creación del concepto de "Cuenca del Pacífico".
Tipo I: alterando el sistema internacional
Hago distinción de cuatro clases diferentes de esfuerzos regionales. La
primera categoría, el Tipo I, representa un nivel de regionalismo integrador tan
avanzado que se halla a la vanguardia del escenario internacional. Un esquema
de Tipo I contribuye por derecho propio y por medio de su autoridad a las
estructuras constitutivas del sistema internacional.
Cuenta con un peso
específico indudable, como resultado de su significado económico y aun político,
así como de su reputación como paradigma de integración exitosa.
La Unión Europea (UE) es la manifestación más acabada de un esquema de
Tipo I, a pesar de que representa un caso extremo de integración. Más aún,
existen grandes preocupaciones en el seno de la UE, en el sentido de que la
Unión podría verse rebasada por la tarea de profundizar su integración y por los
requisitos que demanda el Tratado de Maastricht (que contempla una nueva
"ciudadanía europea", una unión económica y monetaria total, la formulación de
una política de defensa común y la colaboración intergubernamental sobre
asuntos internos y de seguridad doméstica).25 No es inconcebible que Europa
acabe en una Unión arancelaria o en un área de libre comercio, especialmente si
la Unión acaba por admitir a los muchos estados que actualmente aspiran a ser
45
miembros plenos, lo que podría significar una Unión con treinta y cinco o
cuarenta países miembros. Aunque semejante situación no debe descartarse, lo
que es más probable es que se verifique "una gran profundización para una
ampliación exitosa", lo que se justifica dada la percepción de que la integración
europea es un proceso irreversible y de que el círculo interno, constituido por los
seis países fundadores (Francia, Alemania, Italia y los estados del Benelux) sigue
convencido de que la Unión Europea no debe diluirse en aras de una ampliación
ilimitada.26
Independientemente de lo que ocurra en el futuro, Europa ha ganado
aceptación internacional como uno de los principales agentes económicos y
políticos del mundo. En 1991, el Producto Interno Bruto acumulado de sus doce
miembros fue de 5,975 miles de millones de dólares en tanto que las cifras
correspondientes a los Estados Unidos y a Japón fueron de 5,686 y 3,337 miles
de millones de dólares respectivamente.27 Ese mismo año, el producto nacional
bruto de los estados miembros del MERCOSUR llegó a 432 miles de millones de
dólares lo que representa tan solo el 7% del de la Unión Europea. En palabras de
un estadista asiático de gran importancia, refiriéndose a la ASEAN: "nuestro
modelo ha sido y continúa siendo la Comunidad Europea".28 La aceptación
internacional de Europa también se expresa claramente a través de sus
numerosos nexos con países no miembros (nexos que se extienden aun hasta la
antigua Unión Soviética y los Estados Unidos, a través de la Declaración
Transatlántica) y de la exploración, con dichos países, de nuevos esquemas de
cooperación.29
Los esquemas de Tipo I tienen estructuras institucionales fuertes y eficaces,
con una clara autoridad supranacional. La Unión Europea "se distingue por el
hecho de que tres instituciones (la Comisión de la Comunidad Europea, el
Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia Europeo) toman decisiones con
46
carácter de obligatoriedad para todos sus miembros, independientemente de la
posición de los diferentes gobiernos y de otros cuerpos nacionales". Las Leyes
Comunitarias son, en ciertos campos, superiores a las leyes nacionales. Esto
significa que las "naciones-estado soberanas deben de considerar las acciones
de agentes políticos que escapan a su control inmediato".30Ningún otro esquema
de integración regional ha desarrollado una transferencia real y legal ('de facto' y
'de jure') de la soberanía nacional en favor de autoridades supranacionales. En
términos teóricos y legales, el Pacto Andino presenta una estructura institucional
con sus propios cuerpos parlamentarios, judiciales y de toma de decisiones; en la
práctica, sin embargo, la primacía del estatismo y del presidencialismo que
existen entre los países miembros del pacto, al igual que las percepciones de
varios de ellos en el sentido de que los costos y beneficios del arreglo no se
distribuyen de manera equitativa, tienden a socavar esa estructura. Por lo tanto,
una integración exitosa depende de la voluntad de los gobiernos nacionales para
cumplir con declaraciones y decisiones intergubernamentales.
Fuera de Europa, no obstante, el tema de la soberanía nacional no sólo es
un asunto delicado: es un tabú. Por espacio de cerca de dos décadas, los
miembros de la ASEAN evitaron hacer toda mención de la palabra integración (y
mucho menos de llevar a cabo cualquier debate público serio acerca de las
consecuencias políticas de largo plazo de una cooperación avanzada). No fue
sino hasta 1992, en la Cumbre de Singapur, que la situación comenzó a cambiar.
De la misma manera, para los latinoamericanos y los africanos la palabra
integración implica una amenaza a la soberanía nacional, pero la utilizan de
forma tan informal que a veces pierde todo sentido. En estas regiones, el
establecimiento de centros supranacionales de gobierno pertenece al terreno de
lo "impensable". En consecuencia, la regla que se observa en los movimientos de
integración entre estos países parece ser la de una estructura institucional débil,
47
pequeñísimos
cuerpos
administrativos
y
presupuestos
comunitarios
extremadamente limitados (de entre 2,000,000 y 5,000,000 de dólares anuales).
Las carencias institucionales, la escasez de personal administrativo y la falta de
autoridad del cuerpo integrador son factores que hacen imposible la toma de
posiciones influyentes de cara a los públicos internos o internacionales, que son
una de las características de los esquemas de Tipo I. Adicionalmente, algunos
esfuerzos de integración sufren de la presencia de un país hegemónico subregional, cuya influencia, omisión o desinterés pueden afectar o distorsionar el
proceso de cooperación. La influencia que ejerce la india en la SAARC ofrece un
ejemplo muy bueno de lo anterior; la preponderancia de los Estados Unidos en el
Hemisferio Occidental constituye otro buen ejemplo.
Al considerar los nexos a diferentes niveles que existen entre los agentes
gubernamentales y los no-gubernamentales en los esquemas de integración de
Tipo I, hallamos carencias significativas en el Sur, en relación con lo que ocurre
en Europa. La ASEAN ha generado varias docenas de organizaciones
transnacionales, en tanto que existen cientos de éstas en América Latina, en
comparación con alrededor de cuatro mil en Europa. Adicionalmente, dentro de
los procesos de toma de decisiones y de planeación de la ASEAN, resulta difícil
para las organizaciones transnacionales ser aceptadas legalmente como socias.
Y en América Latina existe más discusión acerca de la participación de los
grupos intersociales que un acceso real a los cuerpos de gobierno, tales como la
SICA, el MERCOSUR, la ALADI y el Sistema Económico Latinoamericano
(SELA).
En cuanto a la legitimidad de la integración, también existe una notable
diferencia entre Europa y el Sur. La legitimidad en América Latina se deriva de un
complejo legado de esfuerzos históricos tendientes a hacer realidad una unidad
"perdida" bajo las condiciones actuales.31 En América Latina, las doctrinas del
48
cepalismo
han servido como justificación importante para la integración
económica, misma que se ve como una herramienta para la promoción del
desarrollo y para lograr influir en el sistema internacional. La ASEAN, que es una
astuta mezcla de cooperación e integración preliminar entre los países del
Sudeste de Asia, debe su legitimidad al éxito que ha tenido como factor de
pacificación dentro del grupo y por la eficacia que ha demostrado para balancear
los intereses de países vecinos y/o de potencias extranjeras influyentes, por
medio del famoso programa de "diálogo".
En Europa, por otra parte, la población en general (o, al menos, el público
político) ha estado siempre profundamente involucrada en el proceso de
integración. La inclusión de grupos intersociales y de la opinión pública marca
una distinción substancial entre la integración europea y los acuerdos de
cooperación e integración que existen en el resto del mundo. El hecho de que los
agentes sociales sean tomados en serio en Europa tiene un impacto constante en
la dinámica de la integración, más allá del alcance de los gobiernos nacionales y
más allá de la maquinaria de la Unión Europea, en Bruselas o en Estrasburgo.
Los criterios anteriormente expuestos no agotan todos los posibles
elementos de un regionalismo de Tipo I. Pero sí indican un patrón peculiar de
cohesión, una independencia relativa de las cambiantes modas políticas de la
época y una autoridad que cobra día a día una mayor independencia e influencia
en las estructuras centrales del sistema internacional. El Tipo de integración I
puede sonar como un tipo ideal Weberiano; es decir, un patrón histórico
abstracto. Pero en su versión concreta (la Unión Europea), la dinámica avanza
más o menos predeciblemente en la dirección indicada y tanto los agentes
políticos de importancia como los analistas de todo el mundo la toman muy en
serio.
49
Tipo II: funcionando dentro del sistema
Los esquemas de Tipo II cumplen con la definición de Bennett: "un
segmento del mundo, unido por un juego común de objetivos", pero se trata de
esquemas significativamente menos desarrollados que el caso europeo. Sin
embargo, sería inapropiado definir a los esquemas de integración Tipo II como
formas subdesarrolladas de esquemas del Tipo I. La diferencia principal que
existe entre los esquemas de Tipo I y de Tipo II yace en los objetivos
fundamentales que persiguen estos últimos, entre los cuales no se cuenta buscar
influir o alterar la estructura internacional del poder.
Aunque los países latinoamericanos han sostenido, desde la década de los
60, que la integración facilitaría su inserción en el escenario internacional, jamás
sugirieron una redefinición de la estructura política global. Lo mismo se observa
en el caso de la ASEAN, de la SAARC y de mucho otros esquemas de
integración. En comparación con las mayores ambiciones de los acuerdos de
Tipo I, los de Tipo II se plantean objetivos más modestos: mejorar el desarrollo de
los países miembros, crear un mayor intercambio comercial, asegurar la
estabilidad y quizá una mayor seguridad regionales, todo lo cual promueve lo que
la ASEAN llama dialéctica de la elasticidad nacional y regional. En consecuencia,
el regionalismo de Tipo II comprende a una multitud de ejemplos que difieren en
coherencia, autopresentación y aceptación. La ASEAN, el MERCOSUR, la
SAARC y la moribunda EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio) son todos
ejemplos de casos del Tipo II.
50
En tanto que los esquemas de integración del Tipo I acarrean el potencial
de convertirse en una federación entre miembros, al estilo de Suiza o de los
Estados Unidos, los de Tipo II operan por medio de unidades pequeñas o
medianas dentro de las divisiones internacionales pre-existentes de poder, fuerza
laboral y valores. Dichos esquemas, una vez desarrollados hasta su máximo
potencial, pueden compararse con los peones en el imaginario tablero de ajedrez
de la política internacional. Los esfuerzos que se realizan para defender o
mejorar el status político, económico y de desarrollo no van acompañados de
demandas de cambio en la composición de poderes del mundo internacional.
Tipo III: formando nexos transregionales
Como otra forma de integración, los esquemas de Tipo III buscan el
desarrollo de acuerdos entre bloques emergentes o establecidos de cooperación
regional. Independientemente de si se les etiqueta como "nuevo regionalismo",
"nueva integración" o "regionalismo abierto", los esquemas de Tipo III presentan
varias características distintivas.32 En primer lugar, el "nuevo regionalismo" parte
de formas mejoradas de cooperación e integración y pasa de inmediato a la
esfera de los nexos y las dimensiones transregionales y aun globales, a
diferencia de los esquemas de Tipo I y II que enfatizan la coherencia interna de
las colectividades y, por lo tanto, corren el riesgo de la autoabsorción. Esto es,
parte de los logros a nivel regional para luego buscar hacerlos extensivos más
allá de límites geográficos, institucionales o judiciales. Las razones subyacentes
al regionalismo abierto fueron expresadas en alguna ocasión por Chong Li Choy,
quien hizo notar que los estados más débiles requieren de "una estrategia
51
internacional que maximice los recursos disponibles para fines de desarrollo" en
regiones específicas. 33
Los esquemas del Tipo III, luego entonces, presentan una apertura
inmanente, que surge de la convicción de que deben existir mecanismos y
estrategias para unir la estructura regional con el mundo exterior. El programa de
"diálogo" de la ASEAN y su versión de seguridad ampliada, conforme a lo
establecido en el Foro Regional de la ASEAN, representan ejemplos muy claros
de la construcción abierta de los esquemas del Tipo III.
La estrategia juega un importante papel en el éxito de los esquemas del
Tipo III. Enfrentados al auge mundial del nacionalismo y a un aumento simultáneo
de la interdependencia global, los partidarios del regionalismo abierto sin duda
encontrarían de su agrado el concepto de "regímenes internacionales" propuesto
hace una década por Stephen Krasner y sus colegas.34 Por los mismos motivos,
apoyan la filosofía subyacente al GATT. Raúl A. Ondarts, al tiempo que
desarrollaba sus nuevas ideas sobre la integración, enfatizaba la importancia de
los nexos internacionales a escala global.35 La búsqueda de medios para dar
cauce a las iniciativas regionales con fines transregionales es un constante reto
para los encargados de diseñar las políticas relativas a este tema.
La tarea de los esquemas de integración Tipo III, por lo tanto, consiste en
combinar algunas ventajas flexibles pero consistentes de los esquemas de
integración regional con una clara insistencia en el establecimiento de nexos
globales y de patrones de interdependencia con otros estados y con otros
esquemas regionales de integración. La apertura y la flexibilidad son, entonces,
las características más prominentes en el regionalismo de Tipo III. Los partidarios
del regionalismo abierto a menudo proponen una integración "suave", por medio
de áreas de libre comercio, pues consideran que son mejores puntos de partida
para la globalización que las naciones-estado actuando por cuenta propia. En
52
este mismo esquema, se deben evitar los bloques autosuficientes, los mercados
comunes cerrados, las estructuras institucionales excluyentes y las formas
monopólicas de representación de cara al mundo exterior. Si bien existe un cierto
riesgo de que la flexibilidad dirigida hacia al exterior haga disminuir la solidaridad
colectiva, los acuerdos exitosos de integración de Tipo III han conseguido, sin
embargo, promover la cohesión y la flexibilidad entre sus miembros. La
membresía de la ASEAN en la APEC o el Foro Regional de la ASEAN y, en cierta
medida, el Grupo de Río, son todos buenos ejemplos de este tipo de integración.
Aunque los esquemas de Tipo III influyen en el sistema internacional, lo
hacen sin poner mucho énfasis en acuerdos formales o en formas de cooperación
regional legalmente establecidas. Y, aunque el regionalismo abierto da forma a
las normas y sirve como lubricante de los componentes del sistema internacional,
no puede cambiar automática ni decisivamente la estructura del poder. Por
ejemplo, caben muchas dudas de que el NAFTA mejore la posición global de los
Estados Unidos de un modo realmente significativo.
Tipo IV: promoviendo de la comunicación
y de la cooperación
La última versión de la integración regional es, por mucho, la más débil de
todas. El Tipo IV consiste de un tipo de comunicación específica
similar, a
grandes rasgos, a la descripción que de la diplomacia del área Asia-Pacífico hace
Lawrence T. Woods, según la cual las funciones básicas de la diplomacia política
-representación, información, comunicación y negociación- se extienden a los
ciudadanos y a las organizaciones privadas, en quienes recae parte de la tarea
de iniciar esquemas de cooperación regional.36 Woods sostiene que estas
cuatro funciones, ejercidas a diferentes niveles, dieron origen al movimiento que,
53
con el correr del tiempo, acabó creando las instituciones del Pacífico: el Consejo
Económico de la Cuenca del Pacífico, el Consejo de Cooperación Económica del
Pacífico, el Foro para la Cooperación Económica del área Asia-Pacífico, etcétera.
Dichas interrelaciones regionales pueden ser "sólo palabras" o bien, según
enfatizó Muthiah Alagappa durante las discusiones internas de la ASEAN,
palabras "vacías" y totalmente desprovistas de objetivos y políticas comunes. No
obstante, el proceso conlleva la manifestación y definición de las preocupaciones
comunes, y éste puede llevarse a cabo a ravés de canales diplomáticos
inusuales, informales e incluso poco convencionales, fuera de los marcos
vigentes en los tratados internacionales. En tanto que la diplomacia regional,
según se define en nuestro Tipo IV, es el fenotipo real de lo que muchos
observadores identificarían hoy en día con el bloque del área Asia-Pacífico,
podemos dejar abierta la pregunta de si la mayor parte de los acuerdos de Tipo
IV representan el surgimiento o al menos una posibilidad de alcanzar acuerdos
de cooperación del Tipo II.
La definición del Tipo IV no descansa exclusivamente en la geografía. El
concepto "Asia-Pacífico" es un concepto vago, pues la Cuenca del Pacífico no
cumple con el prerrequisito de la proximidad regional. El Océano Pacífico, por sí
mismo, no induce al establecimiento de nexos geopolíticos, geoestratégicos o
geoeconómicos entre, por ejemplo, Indonesia y Perú, Panamá y Tasmania ni
incluso entre Canadá y Hong Kong. La base empírica del Tipo IV consiste en un
agrupamiento de estados, cada uno de los cuales espera alcanzar en el futuro
arreglos regionales o sub-regionales más concretos (tales como la ASEAN, el
Grupo de los Tres o el NAFTA). El Tipo IV es una red de diplomacia y
comunicación basado, parcial pero no exclusivamente, en nexos oficiales y
formales, cuya estructura puede sostenerse tan solo por una base institucional
54
embrionaria. En tanto que acumulación de expectativas congruentes, el Tipo IV
constituye un tipo de esquema de "pre-integración".
Históricamente, los esquemas de Tipo IV han surgido cuando los acuerdos
regionales o sub-regionales tradicionales se estancan o caen en crisis. Un claro
ejemplo es el Movimiento Europeo para la Cooperación Política, que existía fuera
de los mecanismos oficiales de integración de los Tratados de Roma. Probó ser
tan eficaz e indispensable que sus funciones básicas se fusionaron finalmente
con las estructuras creadas por la Ley Europea única de 1986. También
sobrevive parcialmente en la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión
Europea. 37 De forma similar, la concertación latinoamericana consiste en el
acercamiento de jefes de gobierno, ministros de relaciones exteriores y élites de
alto nivel, sin gran énfasis en marcos legales o fronteras físicas. Y, en el caso de
la ASEAN, el "Grupo de los Catorce" cumple con una tarea paralela de estímulo a
la cohesión regional, por medio de una diplomacia regional suboficial. El Tipo IV
puede, asimismo, incluir tanto formas de diplomacia oficial como extraoficial. Las
organizaciones transpacíficas existentes, tales como la APEC, son ejemplos de lo
anterior. Entre otros ejemplos potenciales se contarían el movimiento hacia la
creación de un Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental, que recibió un
gran ímpetu oficial en la Cumbre de Miami de diciembre de 1994 y el exitoso
establecimiento, por parte de la ASEAN, de un "diálogo" de seguridad entablado
con estados no-miembros.
En resumen, el Tipo IV contempla más cooperación que integración y
presenta características tanto regionales como trans-regionales. Los participantes
pueden ser unidades sociales o gobiernos nacionales, así como esquemas de
integración formalmente establecidos, tanto regionales como sub-regionales. El
Tipo IV sigue siendo difícil de definir en cuanto a su diseño conceptual,
especialmente a la luz de su tendencia a fusionarse con los otros tipos de
55
esquemas de integración regional, como en los casos de Europa, de la
concertación
latinoamericana y del diálogo ampliado de la ASEAN. Por el
momento, el Tipo IV describe bastante acertadamente a la red de interrelaciones
trans-pacíficas, aún no desarrolladas del todo.
CONCLUSIONES
Los teóricos occidentales a menudo sostienen que la disposición compartida
hacia la integración corresponde con los credos democráticos de las entidades
involucradas. A primera vista, las experiencia de Europa Occidental y de América
Latina parecerían brindar apoyo a esta tesis... pero también presentan evidencias
en contra. Luis Echeverría Álvarez fue la figura principal en la constitución del
SELA, por ejemplo; no obstante, el México de 1975 difícilmente podría tomarse
como prototipo de democracia latinoamericana. Asimismo, el gobierno cubano de
Fidel Castro ha expresado en repetidas ocasiones su interés en unirse a los
esquemas de integración latinoamericanos. El Chile redemocratizado, por otra
parte, no retomó las políticas previas de integración activa, seguidas en la
década de los 60 por el presidente Eduardo Frei Montalva. En Europa, la Gran
Bretaña nunca dejó de ser un paradigma notable de democracia y, no obstante,
los esfuerzos de integración de sus gobiernos (basta recordar al de Margaret
Thatcher) no han sido muy convincentes. Tampoco es posible explicar la
coherencia de la ASEAN por la presencia (o ausencia) de cualidades
democráticas en sus estados miembros y sus respectivos regímenes políticos.
Lo que puede afirmarse, con cierta cautela, es que el tema de la soberanía
puede abordarse más fácilmente en un ambiente democrático que en uno
autoritario. Asimismo, la apertura transnacional, necesaria para estrechar los
lazos intersociales que sirven como cimiento indispensable de una integración
56
plena, puede estar relacionada con la existencia de un ámbito democrático.
Resulta revelador notar que, en su estudio de América Latina y del Sudeste de
Asia, Hernán Gutiérrez Bermedo, Manfred Wilhelmy von Wolff y Evamaria Berg
otorgaron un peso analítico definitivo a las políticas y filosofías desarrollistas más
que a la naturaleza de los regímenes políticos en la determinación de abrazar la
causa de la integración regional.38
La cooperación y la integración generalmente son iniciadas por los
gobiernos o por las élites políticas de los estados de una región. Su
supervivencia y éxito, sin embargo, a menudo dependen del nivel de aceptación
internacional que obtengan.39 Si bien este factor externo no fue al inicio un
elemento clave en la integración europea (aunque la tolerancia estadounidense y
el apoyo material brindado por el Plan Marshall no deben subestimarse), la Unión
Europea no hubiera podido tomar su lugar como agente mundial sin contar con la
aceptación internacional. Por otra parte, la indiferencia de la Comunidad Europea
hacia el espíritu de la "Declaración de Buenos Aires" (1970) puede muy bien
haber tenido un impacto sumamente negativo para los esfuerzos de integración
de América Latina; el desdén de Washington hacia la integración latinoamericana
representa, indudablemente, un obstáculo adicional. Un prerrequisito absoluto
para ganar la aceptación internacional consiste en generar la confianza de los
principales agentes mundiales. La confianza y la estabilidad, la predictibilidad de
la voluntad política y el éxito visible en el logro de los objetivo trazados
representan factores decisivos para ganarse este necesario reconocimiento.
Conforme la integración regional se convierte en una característica de cada
vez mayor relevancia en el sistema internacional, la teoría debe mantenerse
afinadísima en este respecto. El establecimiento de la APEC, la formación del
NAFTA, la revitalización de la integración y de la concertación
en América
Latina, la lucha de Europa por alcanzar una solución negociada entre la
57
profundización y la ampliación de la Unión, todos estos procesos tienen
implicaciones significativas para el presente y el futuro del sistema internacional y
demuestran la creciente presencia de agentes muy complejos, que van más allá
de la nación-estado tradicional. El campo de las relaciones internacionales y las
disciplinas sociales adyacentes deben ir más allá del estudio de la "jerarquía de
los estados" como estructura básica para el análisis y la evaluación de la
"reforma y la resistencia en el orden internacional", pues éste ya no consiste en
un mero juego de cambios en la concertación y el balance entre naciones-estado.
Ha surgido, además, una nueva cuestión central: ¿de qué modo habrán de
contribuir
los
procesos
de
integración
regional
contemporáneos
al
establecimiento de un nuevo equilibrio internacional en los años por venir?40
¿Quedarán excluidos del juego del poder los estados menos poderosos del
Sur y Este de Europa, así como los del Centro y aun los del Este de Asia? No
necesariamente. El escenario internacional deberá continuar tomando en cuenta
los entornos dentro de los cuales operan las principales potencias regionales. El
que las interrelaciones entre las principales potencias y sus respectivos entornos
se reduzca a los viejos patrones (a menudo hegemónicos) de dominio, dependerá
en gran medida de la capacidad de los agentes menos poderosos de organizarse
en formas que fortalezcan su posición negociadora al tratar con sus vecinos más
poderosos. Esto resulta obvio en el caso de los entornos regionales tanto de
Japón como de la Unión Europea. También resulta cierto en la relación, a
menudo delicada, que sostiene América Latina con los Estados Unidos.
Entre más eficazmente logren los estados menos poderosos desarrollar
esquemas de Tipo II, más coordinada será su sociedad con las potencias
regionales principales. Y entre más desarrollen los estados poderosos relaciones
con otros países de sus respectivas esferas de influencia conforme a los patrones
de Tipo III, menor será el peligro de que se cree un mundo de bloques
58
excluyentes, tanto regionales como de superpotencias. Los acuerdos de Tipo IV
también llevarán, por una parte, a una interrelación mejor balanceada entre los
esquemas regionales y sub-regionales de cooperación e integración con algunos
de los principales estados. Por otra parte, también llevarán al establecimiento de
interconexiones transregionales, capaces de trascender tanto a las nacionesestado como a los grupos regionales excluyentes. Este tipo de acuerdo abierto es
el preferido de muchos de los principales intelectuales y de las élites políticas de
los continentes americano, asiático y europeo.
Dentro de este marco, ¿de qué manera podemos comprender los patrones
de integración regional en el continente americano y en la Cuenca del Pacífico? A
pesar de que los principales esquemas de integración latinoamericana (ALADI,
SICA, el Grupo Andino, el MERCOSUR, el Grupo de los Tres y el CARICOM) y la
ASEAN y la SAARC representan esquemas de Tipo II, fomentan la creación de
redes de diálogo y comunicación, enfocadas hacia interrelaciones más abiertas
(como lo ejemplifican los esquemas de Tipo III y Tipo IV). En América Latina, por
ejemplo, tanto el esquema interamericano (SELA) como el Grupo de Río brindan
asistencia organizativa a naciones-estado que deseen seguir una política de
apertura dentro de marcos informales pero sin someterse a políticas de corte
obligatorio que pudieran afectar seriamente a la soberanía de los países
miembros. El programa de "diálogo" de la ASEAN y el Foro Regional
recientemente institucionalizado cumplen con un propósito semejante.
En el centro de todos estos esfuerzos existe, no obstante, una
contradicción. Aunque claramente existen movimientos hacia la integración en el
continente americano, en el Este y en el Sudeste asiático, las filosofías
inherentes a los esquemas de Tipo III y Tipo IV socavan los esfuerzos tendientes
a crear una formalización de la unidad sub-regional. Los encargados de diseñar
políticas en estas regiones consideran que el momento y el contexto son
59
prematuros para emprender una formalización. Los Estados Unidos y Japón
también reconocen las ventajas de la informalidad. A pesar de su compromiso,
asumido a finales de 1994, de alcanzar un libre comercio para el año 2020, la
APEC sigue representando poco más que un foro para el diálogo entre las
potencias principales del Hemisferio Occidental y la Cuenca del Pacífico.
La especulación acerca del futuro de todos estos movimientos podría
resultar prematura. No existe duda, sin embargo, de que los países de Norte y
Sudamérica, los del Este y Sudeste de Asia y los de Europa Occidental y Oriental
siguen con mucha atención los esfuerzos de integración y cooperación que se
dan fuera de sus respectivas áreas. Una ampliación del NAFTA dentro del
contexto del Hemisferio Occidental tendría repercusiones en Asia (quizás hasta el
punto de que las ideas del Primer Ministro Mahathir vuelvan a cobrar
popularidad). Del mismo modo, los Estados Unidos siguen cuidadosamente el
curso de los acontecimientos en las agrupaciones formales e informales que se
dan en la región Asia-Pacífico, en tanto que las naciones sudamericanas
monitorean cuidadosamente los movimientos de Estados Unidos en relación con
la APEC y la ASEAN.
¿Será posible expandir y consolidar la integración regional tradicional
conforme a los lineamientos del Tipo II? Este tipo de esquema ofrece la clave
para lograr la estabilidad nacional y regional, un desarrollo económico más fuerte
y el alcance de una mejor posición en el escenario internacional. Al mismo
tiempo, es vital recordar la necesidad de evitar "círculos cerrados", según lo
sostenido por las filosofías subyacentes a los esquemas Tipo III y IV.
Los países de América Latina, más que los de Europa, disponen de legados
culturales e históricos que los acercan. Los países asiáticos, por contra, deben de
tomar en consideración su diversidad religiosa, étnica y de grado de desarrollo.
Este último punto lo hace aún más evidente la APEC que, al contrario de lo que
60
sostienen C. Fred Bergsten y su grupo, no representa ni una comunidad ni una
"familia". 41 En casos semejantes, las ventajas de un diálogo abierto y de una
paciente definición de algunos (!) intereses comunes son las justificaciones para
las relaciones existentes y sus desarrollos futuros.
Mi objetivo en este capítulo ha sido el de ofrecer no sólo un marco de
referencia para poder comparar los distintos casos, sino también una revisión de
las características básicas de la cooperación e integración regionales y de sus
diversos impactos
en el sistema internacional. Estos criterios y su pleno
cumplimiento, determinan no sólo el resultado de los procesos y de las
características institucionales de la integración, sino que también deberían
ayudar a enriquecer y a hacer extensiva la importancia de las comparaciones
analíticas de los esquemas de integración. Hay mucho que aprender de un
examen cuidadoso de las teorías existentes (en su mayoría, neofuncionalistas)
acerca de la integración. Con el fin de poder desarrollar una teoría aún más
sofisticada y relevante, también resulta útil combinar este ejercicio con una
observación concienzuda de los patrones contemporáneos de cooperación e
integración regional. Esto nos debería permitir superar el eurocentrismo que
domina al campo teórico existente, con el fin de incluir en nuestro marco analítico
a los esquemas de integración más avanzados, así como a los de un carácter
más preliminar, para incrementar nuestra comprensión de uno de los fenómenos
más significativos del mundo moderno.
61
Notas
_________________
1. Gerald Segal, The World Affairs Companion, rev. ed. (Londres: Simon and Schuster, 1993), p.
284.
2. Kalevi Jaakko Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (Englewood, N.J.;
Prentice-Hall, 1967); Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA;
Addison-Wesley, 1979); Martin Shaw, Global Society and International Relations: Sociological
Concepts and Political Perspectives (Cambridge; Polity Press, 1994).
3. James Schlesinger, "New Instabilities, New Priorities", Foreign Policy, invierno 85 (1991), pp.
3-24.
4. Geoffrey Edward y Elfriede Regelsberger, eds. Europe's Global Links: The European
Community and Inter-Regional Cooperation (Londres; Pinter Publishers, 1990); Sarayu
Prasada Gupta y Somsak Tambunlertchai, eds., The Asia-Pacific Economies: A Challenge to
South Asia (Delhi; Macmillan India, 1992), parte IV.
5. El cepalismo es una fórmula de desarrollo que abrió el camino para los esfuerzos de
integración económica de América Latina en la década de los 60. Fue propuesta por primera
vez por Raúl Prebisch, entonces jefe de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para
América Latina (CEPAL).
6. El Maphilindo, organizado en 1963, era un esquema de cooperación entre Malasia, las
Filipinas e Indonesia; la Asociación de Asia del Sur fue fundada en 1961. Ambas
organizaciones son consideradas como antecesoras de la ASEAN.
7. Lawrence T. Woods, Asia-Pacific Diplomacy: Nongovernmental Organizations and International
Relations (Vancouver; University of British Columbia Press, 1993).
8. Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), Integration in Latin America: New
Concepts, Multiple Efforts, Dossier Nº 44 (Madrid; IRELA, 1993).
9. Angela Stent, Thane Gustafson y Daniel Yergin, "The Return of a Great Power", en Yergin y
Gustafson, eds., Russia 2010 and What It Means for the World (Londres; Nicholas Bealey,
1994).
10.Schlesinger, "New Instabilities, New Priorities", 20; Manfred Mols, "Bewegungen in der
amerikanischen Lateinamerika-Politik", en Europa-Archiv 16/49 (1994), pp. 484-490.
11.Viron L. Vaky y Heraldo Muñoz, The Future of the Organization of American States (Nueva
York; Twentieth Century Fund, 1993).
12.George Friedmann y Meredith LeBard, The Coming War with Japan (Nueva York; St. Martin's
Press, 1991); Jeffrey T. Bergner, The New Superpowers; Germany, Japan the U.S. and the
New World Order (Nueva York; St. Martin's Press, 1991); David Halberstam, The Next Century
(Nueva York; William Morrow and Company, 1991).
62
13.Kay Möller, "China in Ostasien: Die Renaisance der Pax sinica", en Albrecht Zunker, ed.,
Weltordnung oder Chaos: Beiträge zur internationalen Politik, Festschrift zum 75. Geburtstag
von Professor Dr. Klaus Ritter (Baden-Baden; Nomos Verlagsgesellschaft, 1993).
14.LeRoy A. Bennett, International Organizations: Principles and Issues, 3rd. ed. (Englewood
Cliffs, N.J.; Prentice Hall, 1984), p. 289. Bennet se refiere de manera directa a las
organizaciones regionales, pero su definición se aplica también a la integración.
15.Esta noción de legitimidad difiere del concepto weberiano relacionado con la credibilidad y la
aceptación de diferentes tipos de liderazgo político.
16.
Jean-Jacques Servan-Schreiber, Le défi américain (Paris; Denoel, 1967).
17.Daniel Frei, "Integrationsprozesse. Theoretische Erkenntnisse und praktische Folgerungen", en
Werner Weidenfeld, ed., Die Identität Europas (Bonn; Bundeszentrale für Politische Bildung,
1985), pp. 113-131.
18.Hans Christoph Rieger, ASEAN Economic Co-operation Handbook (Singapur; ISEAS, 1991).
19.Peter H. Smith, "The Politics of Integration: Guidelines for Policy", en Smith, ed., The
Challenge of Integration: Europe and the Americas (Miami; North-South Center, 1993), p. 406.
20. William P. Avery, "The Extra-Regional Transfer of Integrative Behavior", International
Organization 27, Nº 4 (1973), pp. 549-556.
21. Servan-Schreiber, Le défi américain;
Caesar Parreñas, ASEAN im Kräftefeld der
Grossmächte (Frankfurt am Main: Peter Lang, 1989); Manfred Mols, Manfred Wilhelmy von
Wolff y Hernán Bermedo Gutiérrez, eds., Regionalismus in Lateinamerika und Südostasien: Ein
politikwissenschaftlicher Vergleich (Münster and Hamburg; Lit, 1993).
22. Ruth Zimmerling, Externe Einflüsse auf die Integration von Staaten: Zur
politikwissenshcaftlichen Theorie regionaler Zusammenschlüsse (Freiburg/München; Verlag
Karl Alber, 1991), p. 34.
23. Renate Mayntz y birgitta Nedelmann, "Eigendynamische soziale Prozesse: Anmerkungen zu
einem analytischen Paradigma", Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 39, nº.
4 (1987); pp. 648-668.
24. Philippe C. Schmitter, "A Revised Theory of Regional Integration", en Leon N. Lindberg y
Stuart A. Scheingold, eds., Regional Integration: Theory and Research (Cambridge, MA;
Harvard University Press, 1971), pp. 232-264.
25. Elfriede Regelsberger, "Whither Europe?", en Smith, ed., The Challenge of Integration.
26. Regelsberger, "Whither Europe?", p. 89.
27. Información del 'Deutsch-Südamerikanische Bank' de Hamburgo, marzo de 1993. (Ver
también Tabla A-2 del Apéndice).
28. Thanat Khoman, "ASEAN: Concepción y Evolución", en Kernial Singh Sandhu et al, eds., The
ASEAN Reader (Singapur; Institute of Southeast Asian Studies, 1992), p. xix.
29. Edward y Regelsberger, Europe´s Global Links.
63
30. Regelsberger, "Whither Europe?", p. 80.
31. Mols, Integration und Kooperation in zwei Kontinenten.
32. Guillermo Ondarts, "La nueva integración", Integración Latinoamericana 17, nº. 175 (1992),
pp. 3-12, Norman D. Palmer, The New Regionalism in Asia and the Pacific (Massachusetts;
Lexington Books, 1992); Janadas Devan, Southeast Asia: Challenges of the 21st. Century
(Singapur: ISEAS, 1994).
33. Chong Li Choy, Open Self-Reliant Regionalism: Power for ASEAN Development, Artículo
Ocasional nº. 65 (Singapur; ISEAS, 1981), pp. 40, 45.
34. Stephen Krasner, ed., International Regimes (Ithaca; Cornell University Press, 1983).
35. Ondarts, "La nueva integración".
36. Woods, Asia-Pacific Diplomacy.
37. Martin Holland, European Integration: From Community to Union (Londres; Pinter Publisher,
1994), p. 50 y passim; Elfriede Regelsberger, "Europäische Politische Zusammenarbeit:
Gemeinsame Auben und Sicherheitspolitik", en Werner Weidenfeld y Wolfgang Wessels, eds.,
Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration (Bonn; Bundeszentrale für
politische Bildung, 1992), pp. 166-172.
38. Hernán Bermedo Gutiérrez, Manfred Wilhelmy von Wolff y Evamaria Berg, Politische
Systeme, Kooperation und Integration: Lateinamerika und die Länder der ASEAN", en Manfred
Mols et al, eds., Regionalismus in Lateinamerika und Südostasien.
39. Parece existir una analogía con el origen del sistema estatal moderno. Cuando el sistema
estatal europeo comienza, en los siglos XVI y XVII, un territorio era considerado independiente
(sin importar si era gobernado por un príncipe o se hubiera organizado como república) al
recibir el reconocimiento de su soberanía de parte de sus pares; es decir, debía ser reconocido
por otros gobernantes y poderes.
40.Ian Clark, The Hierarchy of States: Reform and Resistance in the International Order (Nueva
York; Cambridge University Press, 1993).
41.C. Fred Bergsten et al, A Vision for APEC: Towards an Asia-Pacific Economic Community,
Informe del Grupo de Personas Eminentes (Singapur; Secretariado de la APEC, 1993); C. Fred
Bergsten et. al., Achieving the APEC Vision: Free and Open Trade in the Asia-Pacific,
Segundo Informe del Grupo de Personas Eminentes (Singapur; Secretariado de la APEC,
1994).
64
CAPITULO TRES
LOS ESTADOS UNIDOS, LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Y LA REFORMULACIÓN DEL ORDEN INTERNACIONAL
Peter H. Smith
Las radicales transformaciones del orden internacional que se dieron a
finales de la década de los 80 trajeron consigo una era de optimismo,
esperanza... e incertidumbre. La caída del Muro de Berlín, la reunificación de
Alemania, la liberación de Europa del Este, la consolidación de la estabilidad
entre las superpotencias y la implosión final de la Unión Soviética dieron como
resultado un final súbito a las hostilidades de la Guerra Fría. Estos
acontecimientos tuvieron consecuencias de largo alcance no sólo para Europa,
sino también para otras partes del mundo y, en términos más generales, para el
sistema internacional mismo. Sin embargo, la forma y el contenido de estas
ramificaciones no eran nada claras. Igualmente incierto era el impacto de los
acontecimientos globales en las relaciones entre los Estados Unidos y América
Latina. ¿Qué tipo de política adoptarían los Estados Unidos en relación con el
Hemisferio Occidental? ¿Qué opciones tendrían a su alcance las naciones
latinoamericanas? ¿Cuáles serían las perspectivas de una integración regional
de todo el continente americano? y, finalmente, ¿qué consecuencias podrían
tener las respuestas a las anteriores preguntas en el surgimiento del nuevo orden
mundial?
El presente capítulo presenta una serie de consideraciones sobre los
anteriores temas. Comienza con una revisión de las transformaciones que ha
sufrido el sistema internacional, incluyendo las relaciones dentro del Hemisferio
65
Occidental; describe a grandes rasgos la política más reciente de los Estados
Unidos hacia América Latina; y concluye haciendo algunas reflexiones acerca de
las posibles situaciones que pudieran surgir en el escenario mundial. En última
instancia, este capítulo es un esfuerzo por explorar -aunque sea de manera
hipotética- las relaciones entre los diferentes procesos de integración regional en
el continente americano y en el resto del mundo.
LOS ESTADOS UNIDOS Y EL MUNDO DESPUÉS DE
LA GUERRA FRÍA
El fin de la Guerra Fría no sólo puso punto final a varias décadas de
hostilidad entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. También entrañó el fin
de una serie de entendimientos tácitos acerca de la manera de conducir las
relaciones internacionales. Si bien hubo erupciones ocasionales de hostilidad
armada en la periferia global, en áreas a las que se dio el nombre genérico del
"Tercer Mundo", las superpotencias rivales de la Guerra Fría evitaron a toda
costa una confrontación directa. La razón central de este comportamiento tan
prudente era, desde luego, el hecho de que tanto los Estados Unidos como la
Unión Soviética poseían arsenales nucleares de capacidad mutuamente
disuasiva. Cualquier confrontación directa entre las superpotencias traía
aparejado el riesgo de un posible intercambio nuclear, algo que ninguna de las
dos partes podía permitirse. Esto llevó a un resultado contraintuitivo: los
contrincantes principales no podían jamás involucrarse en un conflicto abierto.
Independientemente de sus excesos y ambigüedades, la Guerra Fría estableció
un juego de reglas informales bastante claro y eficaz, en cuyo marco se llevaron
a cabo el diálogo y la interacción internacionales.1
66
Otro
cambio,
simultáneo,
de
mayor
duración
y
quizás
de
consecuencias más importantes, fue la transición de una distribución bipolar del
poder a una estructura multipolar. Al concluir la Segunda Guerra Mundial, los
Estados Unidos generaban más de la mitad del total de la producción
manufacturera mundial, producía más de un tercio del total mundial de todos los
bienes y servicios y tenía casi dos terceras partes del total de las reservas
mundiales de oro. En términos económicos, como ha escrito el historiador Paul
Kennedy, "el mundo les pertenecía".2 Entre tanto, la Unión Soviética, con su
poderoso Ejército Rojo, se había convertido en un gigante militar. Para 1949, la
U.R.S.S. había desarrollado su propia bomba atómica, acabando así con el
monopolio de los Estados Unidos. En 1950, los Estados Unidos gastaron
alrededor de 14,500 millones de dólares en defensa, con una fuerza militar de 1.4
millones de soldados; la U.R.S.S. gastó alrededor de 15,500 millones de dólares,
con un ejército de 4.3 millones. Prevalecía la bipolaridad.
Los cimientos objetivos de la hegemonía de estas dos potencias
comenzaron a desaparecer conforme otros países pudieron ir recobrándose de la
devastación económica de la Segunda Guerra Mundial. Como muestran los datos
del Producto Interno Bruto y de tamaño de las poblaciones (o de los mercados)
en la Tabla 3.1, la relativa supremacía de los Estados Unidos sufrió un constante
retroceso desde la década de los 50 hasta la de los 90. Las naciones europeas
aliadas dieron grandes pasos durante los 50 y 60 gracias, en parte, a la
asistencia recibida de los Estados Unidos conforme al Plan Marshall, logrando
consolidar su posición por medio de la formación y expansión de la Comunidad
Económica Europea. Estimulado al principio por la Guerra de Corea y guiado
posteriormente por una firme política gubernamental, Japón entró a las filas de
las naciones industrialmente avanzadas durante los 60 y 70. Y la República
Popular de China, postrada en 1950 tras años de ocupación japonesa y décadas
67
de guerras civiles, adoptó una serie de reformas económicas a finales de los 70
que transformaron al país en una rápidamente emergente potencia económica de
calibre mundial. Parafraseando a Henry Luce en su célebre frase, desbordante de
optimismo, acerca del "siglo estadounidense", muchos observadores empezaron
a ver al mundo al borde de un "siglo del Pacífico".
La dispersión del poder global que se dio entre los 50 y los 80 recibió
aún más ímpetu con el surgimiento del Tercer Mundo, fenómeno que trajo a
escena a muchos nuevos participantes en el juego internacional. De 1943 a 1989,
conforme los imperios europeos fueron sucumbiendo uno a uno a procesos de
"descolonización", no menos de noventa y seis países adquirieron su
independencia y pasaron a formar parte de la comunidad mundial de naciones. Y
en tanto que el Tercer Mundo se convertía en uno de los principales campos de
batalla de la Guerra Fría, los miembros del Movimiento de Países No Alineados
llevaron a cabo esfuerzos deliberados para resistirse al dominio de las grandes
superpotencias. Apoyados en su gran número, los países del Tercer Mundo
ejercieron considerable influencia e independencia en los foros globales. En la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, por ejemplo, los
delegados de países del Tercer Mundo votaron en favor de las posiciones
asumidas por los Estados Unidos en alrededor de un 70 por ciento de las
instancias en la década de los 50; hacia los años 70, el porcentaje
correspondiente había descendido a un 30 por ciento y para los 80 representaba
tan solo un 20 por ciento.
68
Tabla 3.1 Producto Interno Bruto y tamaño de la población:
principales potencias mundiales, 1950-1990
1950a
1970
___________________
__________________
PIB
1990
__________________
Población
PIB
Población
PIB
Población
(en miles de (en millones)
(en miles de
(en millones)
(en miles de
(en
millones)
millones de
dólares de E.U.)
millones de
dólares de E.U.)
_______
millones de
dólares E.U.)
_______
_______
_______
_______
Estados Unidos
381
152.3
1,011.6
204.8
5,392.2
250.0
Unión Soviéticab
126
211.4
230.5
241.8
1,259.3
289.0
Reino Unido
71
50.0
106.5
55.7
975.2
57.4
Italia
29
45.7
107.5
53.7
1,090.8
57.7
Francia
50
41.5
142.9
50.8
1,190.8
56.4
Alemania
48
67.9
184.5
61.6
1,574.3
79.5
...
...
499.4
189.3
5,996.7
344.8
Japón
32
80.5
203.7
103.5
2,942.9
123.5
China
33
463.5
93.2
750.0
364.9
1,133.7
_______
Comunidad Europeac
aLos datos económicos para 1950 están expresados en dólares de 1964; algunos se refieren al PNB y no al
PIB.
bLa Unión Soviética se disolvió en 1991.
cFormada en 1957, la Comunidad Económica Europea tenía seis miembros en 1970: Bélgica, Francia,
Alemania Occidental, Italia, Luxemburgo y Holanda; para 1990, la Comunidad Europea tenía doce
miembros, tras el ingreso de Dinamarca, Irlanda, Grecia, España, Portugal y el Reino Unido (Alemania
Oriental pasó a ser parte de Alemania después de la reunificación de 1990); en 1993, la Comunidad Europea
fue rebautizada como Unión Europea.
Fuente: Paul Kennedy, The Rise and Fall of World Powers, p. 369; Banco Mundial, World Development
Report 1992: Development and the Environment (Nueva York; Oxford University Press, 1992), tablas 1 y 3,
pp. 218-19 y 222-223; Banco Mundial, World Development Report 1993: Investing in Health (Nueva York;
Oxford University Press, 1993), tabla 3, pp. 242-243; Unidad de Inteligencia del Economist, USSR Country
Report 1991, p. 4; Satwar Lateef, Economic Growth in China and India 1950-1980, vol. 2 (Londres; Unidad
de Inteligencia del Economist, 1976), p. 4; World Almanac and Book of Facts 1950, 1970.
El efecto acumulativo de las anteriores tendencias fue la transformación de
la forma y la estructura del sistema internacional. En cierto sentido, la
recuperación de las potencias europeas, especialmente en Europa Occidental,
favoreció la restauración del balance histórico y estructural de poder existente en
69
la década de los 20 y 30; a la luz de esto, la supremacía de los Estados Unidos
estaba destinada a ser un fenómeno temporal. La aparición del Tercer Mundo,
por otra parte, representó un acontecimiento enteramente novedoso, cuyos
efectos inmediatos fueron una mayor diseminación del poder y un aumento sin
precedentes del nivel de complejidad en la escena política mundial. En
combinación, las anteriores tendencias apuntaron hacia un resultado económico
y político inequívoco: el declive de la hegemonía de los Estados Unidos a escala
mundial.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos lograron consolidar e, inclusive,
hacer crecer su preponderancia militar. En este renglón, la desaparición de la
Unión Soviética como rival militar permitió a los Estados Unidos gozar de un
"momento unipolar" de superioridad incuestionada, según pudo comprobarse con
su devastador desempeño durante la Operación Tormenta del Desierto, dirigida
contra el Iraq de Saddam Hussein.3 Aunque fuera de manera temporal, el mundo
se halló ante un desfase entre la distribución global del poder económico (que
había evolucionado hasta convertirse en una situación claramente multipolar) y la
distribución del poder militar (que había evolucionado hasta convertirse en
unipolar).
Para mediados de la década de los 90, no estaba nada claro si el
mundo posterior a la Guerra Fría lograría encontrar un código de comportamiento
internacional. La situación era muy confusa. Joseph A. Nye, Jr. escribía, en 1992:
"No hay jerarquía alguna que describa adecuadamente una situación política
mundial que involucre estructuras múltiples. La distribución del poder en el marco
de la política mundial se ha convertido en algo así como un pastel de múltiples
capas. La capa militar superior es fundamentalmente unipolar, ya que no existe
poder militar alguno que pueda compararse con el de los Estados Unidos. La
capa económica intermedia es tripolar y lo ha sido por espacio de dos décadas.
70
La capa inferior de la interdependencia transnacional exhibe una difusión del
poder".4 Una de las consecuencias de esta configuración ha sido la ausencia de
un juego de reglas firme o, al menos, ampliamente comprendido. En comparación
con los períodos anteriores, el mundo posterior a la Guerra Fría se ha
desenvuelto en un entorno "sin ley". Esta circunstancia ha tenido efectos
encontrados: por una parte, ha desalentado la cooperación internacional; por la
otra, ha justificado muchos esfuerzos en este sentido.
Los Estados Unidos y América Latina:
¿recuperación de la hegemonía?
Si bien los Estados Unidos estaban perdiendo su hegemonía global en
el escenario mundial, al mismo tiempo se hallaban reafirmando su hegemonía
regional dentro del escenario hemisférico. Si bien algunos estudiosos sostienen
que es detectable un declive "profundo y fundamental" en la preponderancia de
los Estados Unidos dentro del continente americano5, el registro histórico revela
tres puntos fundamentales: primero, los Estados Unidos ejercieron un alto y
constante grado de dominio hegemónico sobre el Hemisferio Occidental desde la
década de los 50 hasta la de los 90; segundo, dentro de este patrón global, la
hegemonía de los Estados Unidos sufrió un ligero declive entre los 60 y los 80; y
tercero, aun dentro de este patrón global, la hegemonía de los Estados Unidos
alcanzó su punto más alto entre mediados de los 80 y mediados de los 90. En
otras palabras, desde la Segunda Guerra Mundial, la tendencia general ha
apuntado siempre
a que los Estados Unidos ejerzan un mayor grado de
influencia sobre los países latinoamericanos, si bien este nivel de influencia ha
mostrado cierta oscilación (ascendente, descendente, ascendente) desde
mediados de la década de los 50 hasta la época actual.
71
En apoyo a esta interpretación, la Tabla 3.2 muestra datos relativos al
Producto Interno Bruto (PIB) y al tamaño de la población para países clave de
América Latina, para la región tomada como una entidad completa y para los
Estados Unidos. Como se observa, las diferencias en las trayectorias
demográficas son apabullantes: la población total de América Latina y la de los
Estados Unidos eran casi del mismo tamaño en 1950: poco más de 150 millones
de habitantes; pero para 1990 la población de América Latina era casi un 75 por
ciento mayor a la estadounidense: 436 millones contra 250 millones. Sin
embargo, la productividad económica de los Estados Unidos siempre ha
superado avasalladoramente a la de América Latina, considerada como región: el
PIB de los Estados Unidos era más de siete veces mayor al de América Latina en
1950; siete veces mayor en 1970; y más de cinco veces superior para 1990. En
1950, el PIB de los Estados Unidos era 30 veces superior al de Argentina, 33
veces superior al de Brasil, 37 veces mayor que el de México; para 1990, el PIB
de los Estados Unidos era 58 veces superior al de Argentina, 13 veces mayor
que el de Brasil y 23 veces más grande que el de México. Dentro de la
comunidad global, según se muestra en la Tabla 3.1, los Estados Unidos habían
perdido mucho terreno en relación con otras potencias importantes entre la
década de los 50 y la de los 90; dentro del Hemisferio Occidental, por el
contrario,
los
Estados
Unidos
consiguieron
preponderancia relativa.6
72
mantener
su
posición
de
Tabla 3.2. Producto Interno Bruto y tamaño de la población: América Latina y los Estados Unidos, 1950-1990
1950
1970
1990
_________________________ _________________________ _______________________
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
Venezuela
América Latina
Estados Unidos
PIB
(en miles de millones
de dólares de E.U.)
Población
(en millones)
______________
_________ ______________
9.5
8.8
2.6
2.0
7.8
1.5
4.6
40.9
287.0
17.1
52.2
6.1
11.3
25.8
8.0
5.0
155.1
152.3
PIB
(en miles de millones
de dólares de E.U.)
20.5
35.5
8.2
7.2
35.5
7.2
13.4
143.9
1,011.5
Población
(en millones)
PIB
(en miles de millones
de dólares de E.U.)
Población
(en millones)
_________ ______________
_________
23.8
92.5
9.4
20.5
50.7
13.5
10.3
269.0
204.8
93.3
414.1
27.8
41.4
237.8
36.6
48.3
1,015.2
5,392.2
32.3
150.4
13.2
33.0
86.2
22.3
19.7
435.7
250.0
Fuente: James W. Wilkie, Carlos Alberto Contreras y Christof Anders Weber (eds.), Statistical Abstract of Latin America 30 (Los Angeles; UCLA
Latin American Center, 1993), parte 1, tablas 601-623, pp. 106-117 y parte 2, tabla 3423, pp. 1240-41; Banco Mundial, World Development
Report 1993: Investing in Health (Nueva York; Oxford University Press, 1993), tabla 3, pp. 242-243; y el Economic Report of the President,
diversos años.
73
Existe una situación semejante si se toman los datos relativos al
intercambio comercial. La Tabla 3.3 presenta información sobre los principales
socios comerciales de los países latinoamericanos en 1990. La estadísticas
brindan muchos datos esclarecedores. Uno, quizás el más significativo, es el
hecho de que los Estados Unidos eran entonces el mayor socio comercial
individual para todos y cada uno de los países de esta región. En segundo lugar,
se aprecia una presencia importante de la Comunidad Europea, especialmente
en relación con países del Cono Sur (Argentina, Brasil y Chile), con quien el
intercambio era superior al sostenido con los Estados Unidos. En tercer lugar,
destaca el retraimiento de la Unión Soviética, país que para 1990 ostentaba tan
solo una participación minúscula en el intercambio comercial de América Latina:
habiendo sido el mayor socio comercial de Argentina en los 80, dada la magnitud
de sus compras de trigo, la antigua Unión Soviética desapareció del panorama.
Finalmente, los datos reflejan el surgimiento de Japón como socio comercial de
América Latina: para principios de la década de los 90, las tendencias indicaban
que Japón se convertiría en el cliente más grande de Chile. Basándose en los
mismos datos, sin embargo, no se aprecia la posibilidad de que Japón desplace o
compita siquiera con el papel de los Estados Unidos en la región.
74
Tabla 3.3. Principales socios comerciales de América Latina:
seleccionados, 1990.
Socios (% de participación en el intercambio comercial)
países
Europa
______________________
Estados
Unidos
_______
Reino
Unido
_______
Alemania Comunidad
Europea
_______ ________
Japón
URSS
______ _____
Cuenca del Caribe:
Colombia
Exportaciones
Importaciones
45.8
37.7
1.9
2.6
9.8
7.4
26.2
20.2
3.9
9.3
1.3
0.2
México
Exportaciones
Importaciones
73.1
70.8
0.8
1.2
1.5
4.5
10.2
12.6
5.4
5.1
0.2
0.03
Venezuela
Exportaciones
Importaciones
54.7
44.5
1.0
4.0
5.3
8.7
12.3
29.7
3.4
4.7
0.01
0.2
Argentina
Exportaciones
Importaciones
13.8
21.5
1.5
1.0
5.2
10.0
30.5
27.4
3.2
3.3
4.0
0.3
Brasil
Exportaciones
Importaciones
23.4
21.1
3.4
2.0
6.6
8.6
30.9
20.6
8.3
6.0
0.9
0.3
Chile
Exportaciones
Importaciones
16.9
19.2
4.6
2.9
10.9
6.9
34.7
19.8
14.6
7.0
0.2
0.6
Perú
Exportaciones
Importaciones
22.2
30.4
5.6
2.7
6.9
7.1
28.5
19.9
12.9
14.2
1.1
0.1
Sudamérica:
Fuente: Wilkie et. al. (eds.), Statistical Abstracts of Latin America, 30, parte 2, tablas 2602 y
2612-2633, pp. 850-852 y 862-923.
75
El contacto comercial con los Estados Unidos fue de gran importancia
para las naciones de América Latina, pero esta relación no resultó recíproca.
Como participación del intercambio comercial total de los Estados Unidos, el
comercio con América Latina dejó de representar entre un 28 y un 35 por ciento
(cifras de 1950), para pasar a ser tan solo entre el 12 y el 14 por ciento para
mediados de los 70, quedando más o menos estancado en estos niveles hasta la
actualidad. Para principios de los 90, aproximadamente la mitad del intercambio
comercial que Estados Unidos sostenía con América Latina lo tenía con México,
consolidándose este país como el tercer socio comercial de los Estados Unidos
(después de Canadá y el Japón).7 Fuera de México, el intercambio comercial con
América Latina no resultaba muy importante para los Estados Unidos e incluso
era mucho menos importante de lo que había llegado a ser en la década de los
50.8
Los patrones de inversión también reflejaron un declive en la
importancia relativa de América Latina. De acuerdo con la Tabla 3.4, América
Latina absorbía bastante más de una tercera parte de la inversión directa de los
Estados Unidos en el extranjero en 1950. Para 1970, América Latina recibió
menos de la mitad de ese porcentaje (16 por ciento) y para 1990 la cifra
correspondiente había bajado a menos de un 10 por ciento. Europa Occidental,
Canadá y "otras" regiones, especialmente Asia y la Cuenca del Pacífico estaban
recibiendo cantidades significativamente mayores de la inversión directa
estadounidense que las recibidas por América Latina. Ciertamente, el valor
absoluto de las inversiones que los Estados Unidos hicieron en la región
representó una cantidad importante; sumando las inversiones hechas en el
Caribe anglo-parlante (especialmente en Bermudas), las cifras correspondientes
a 1990 ascienden de 41,800 millones de dólares a 71,600 millones de dólares.
Dentro del marco global, sin embargo, América Latina resultó mucho menos
76
importante para los Estados Unidos que otras regiones y mucho menos
importante de lo que llegó a ser en los años inmediatamente posteriores al final
de la Segunda Guerra Mundial.
Tabla 3.4. Inversión Extranjera Directa de los Estados Unidos por región, 1950-1990
1950
_____________
En miles de
millones de
dólares de E.U. %
____________ ___
Región
1970
1990
_______________ ________________
En miles
millones de
dólares de E.U. %
____________ ___
En miles
millones de
dólares de E.U.
______________
%
___
América Latina
4.4
37.7
12.3
15.7
41.8
9.9
Europa Occidental
1.7
14.7
24.5
31.2
211.2
49.8
Canadá
3.6
30.4
22.8
29.2
67.0
15.8
Otrosa
2.0
17.2
18.6
23.8
104.1
24.5
11.8
100.0
78.2
99.9
424.1
100.0
Totalesb
aIncluye a Asia y la Cuenca del Pacífico, África, el Medio Oriente y el Caribe no-hispano.
bLos totales podrían no coincidir por efecto del redondeo de cifras.
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Historical Statistics of the
United States, Colonial Times to 1970, parte 2 (Washington, DC; Oficina de Impresión del
Gobierno, 1975), serie U 41-46, p. 870; y Departamento de Comercio de los Estados Unidos,
Statistical Abstract of the United States, 1993 (Washington; Oficina de Impresión del Gobierno,
1993), p. 801.
Este declive general de la importancia económica de América Latina
hizo aumentar su disparidad respecto a los Estados Unidos. En comparación con
lo que ocurría en otros períodos, las tendencias observadas en el intercambio
comercial y la inversión evidenciaron que los Estados Unidos tuvieron menos
intereses en juego en su trato con América Latina en un momento en el que
77
América Latina tenía más intereses en juego en su trato con los Estados Unidos.
Esta creciente asimetría dio a Washington una posición sumamente favorable en
relación con los países de la región.
En un grado importante, el resurgimiento de la hegemonía de los
Estados Unidos en el Hemisferio Occidental se dio como resultado de una
sistemática retirada de sus rivales extra-hemisféricos. En este respecto, los
Estados Unidos pudieron reafirmar su hegemonía en ausencia de competidores.
Esta situación se dio no tanto porque el final de la Guerra Fría estimulara a los
Estados Unidos a hacer algo particularmente atrevido, innovador o eficaz; ocurrió
porque las potencias externas se retiraron del continente americano y enfocaron
su atención en otras regiones. La Comunidad Europea se concentró en la
rehabilitación y reincorporación de Europa del Este; la Unión Soviética se retiró y
luego se colapso, dejando en su lugar a una Rusia con enormes retos internos;
Japón, siempre preocupado de su relación con los Estados Unidos (y ocupado
también con sus propios problemas económicos), se mostró reticente a acelerar
su involucramiento en el hemisferio; y China, a pesar de sus enormes zancadas
hacia el crecimiento económico, no se hallaba aún en posición de plantearse una
estrategia agresiva en relación con América Latina. En este estado de cosas, no
había competidores para los Estados Unidos y, como resultado de ello, la
supremacía de este país en el continente americano adquirió una dimensión
completa y carente de rivalidades.
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS HACIA AMÉRICA
LATINA: LA PROMOCIÓN DEL LIBRE COMERCIO
Inicialmente, no estaba claro cuál sería el impacto del fin de la Guerra
Fría en la política de los Estados Unidos hacia América Latina. Algunos
observadores sostenían que Washington debería proponerse "redescubrir" a
78
América Latina y desarrollar una armonía natural de intereses económicos y
sociales.9 Otros predijeron que, en ausencia del conflicto Este-Oeste, los
Estados Unidos dejarían de preocuparse de América Latina. Jorge Castañeda
escribió en alguna ocasión:
Paradójicamente, después de muchos años de preocuparse por el excesivo
involucramiento de los Estados Unidos en sus asuntos internos, América Latina
podría muy pronto comenzar a sufrir por la indiferencia de los mismos Estados
Unidos, situación que vendría a agravar la relativa falta de interés tradicional que
el resto del mundo siempre ha tenido en la región. Conforme se desvanecen las
motivaciones geopolíticas de la política de los Estados Unidos hacia América
Latina, es posible que también el componente económico se reduzca. El
hemisferio muy bien podría enfrentar la perspectiva de una "africanización", lo
que en términos prácticos significaría una condena a vivir en los márgenes del
mundo financiero y de los flujos comerciales y también, inevitablemente, en el
olvido y la irrelevancia. La región podría llegar a verse atrapada en una pugna
perversa y contradictoria entre nuevas formas de intervención de los Estados
Unidos en los asuntos internos de América Latina y nuevas expresiones de
indiferencia de su parte y del mundo en general hacia sus necesidades.10
En ausencia de la Guerra Fría, América Latina podría tener que
enfrentar la amenaza de la marginación.
Fue el estado de la economía mundial (y la de los Estados Unidos, en
particular) lo que en última instancia llevó a Washington a promover la adopción
de políticas de "libre comercio" en el continente americano. La motivación fue la
de desarrollar mercados en expansión para las exportaciones de los Estados
Unidos, mejorar la eficiencia de los procesos de manufactura estadounidenses
(fundamentalmente mediante la obtención de acceso a un mercado de mano de
79
obra barata) y, en diferentes maneras, fortalecer la "competitividad" de los
Estados Unidos en la economía internacional. La integración regional del
continente americano también fortalecería a Washington en sus negociaciones
con Europa, Japón y otras potencias económicas.
En 1990, los Estados Unidos abrieron negociaciones formales con
Canadá y México para la creación de un área norteamericana de libre comercio.
Asimismo, a mediados de 1990, el entonces presidente estadounidense George
Bush propuso el desarrollo de una zona de libre comercio que abarcara a todo el
Hemisferio Occidental. Sosteniendo que "la prosperidad de nuestro hemisferio
depende del comercio y no de la ayuda económica", Bush proclamó:
"Con el fin de expandir el intercambio comercial, propongo que nos
comprometamos con la creación de una zona hemisférica de libre comercio...
debemos sumarnos a las tendencias mundiales observables, que apuntan hacia
el establecimiento de mercados libres, tomando como nuestro objetivo final el
establecimiento de un sistema de libre comercio que abarque a todo el continente
americano: Norte, Centro y Sudamérica. Esperamos ver el día en el que no sólo
el continente americano sea el primer hemisferio completamente libre y
democrático, sino que esté integrado por socios en igualdad de circunstancias,
partícipes en una zona de libre comercio que abarque desde el puerto de
Anchorage hasta Tierra del Fuego..."
Acorde con lo anterior, el Presidente continuó: "El día de hoy,
anuncio que los Estados Unidos están listos para establecer pactos de libre
comercio con otros mercados de América Latina y el Caribe y en particular con
los grupos de países que se han asociado con fines de promover la liberalización
comercial. El primer paso en este proceso consiste en establecer un acuerdo con
80
México, pero el objetivo a largo plazo es el de lograr un pacto que abarque a todo
el continente americano".11
Libre Comercio en Norteamérica
Presentado por primera vez en agosto de 1992, el Tratado
Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) fue firmado ese mismo octubre por
líderes de los tres países en San Antonio, Texas, justo a la mitad de las
campañas presidenciales en los Estados Unidos. Después de su ratificación por
las legislaturas de los tres gobiernos, entró en efecto el 1º de enero de 1994.
Partiendo de la base de un acuerdo bilateral de libre comercio entre Canadá y los
Estados Unidos (aprobado en 1988 y cuya vigencia empezó a correr en enero de
1989), el NAFTA creó uno de los bloques comerciales más grandes del mundo,
con una población de 370 millones en 1992 y una producción económica
combinada de unos 6 billones de dólares (trillones estadounidenses).
El NAFTA promueve el libre tránsito de bienes entre los países
miembros, mediante la eliminación de impuestos a la importación, de aranceles y
barreras al comercio en un lapso de quince años. El sesenta y cinco por ciento de
los bienes que producen los Estados Unidos obtuvieron un status de exención de
impuestos a la importación inmediatamente o en un lapso de cinco años; la mitad
de los productos agrícolas exportados a México pasaron inmediatamente a estar
exentos de impuestos de importación. Se contemplaron excepciones especiales
para ciertos productos agrícolas "de alta sensibilidad", ya que el sector agrícola
es, típicamente, uno de los sectores que más resistencia oponen a la integración;
la eliminación de aranceles para el maíz y los frijoles secos en México y para el
jugo de naranja y el azúcar en los Estados Unidos se extendería hasta el año
2009. Los aranceles sobre todos los automóviles dentro de América del Norte
quedarían eliminados en un lapso de diez años, pero las reglas de origen
81
estipulaban que el contenido local de los mismos debía ser de, al menos, un 62.5
por ciento para que se aplicara la regla. No resultó, pues, sorprendente que los
voceros de muchos gobiernos asiáticos tildaran esta cláusula de "altamente
proteccionista" y de ser un intento disfrazado por excluir a las industrias y
productos japoneses del mercado norteamericano.
El NAFTA abrió a México a la inversión procedente de los Estados
Unidos en muchas formas. Conforme al tratado, los bancos y las instituciones
financieras de los Estados Unidos podían establecer sucursales en México y los
ciudadanos estadounidenses podían invertir en instituciones mexicanas de banca
y seguros. Aunque México continuó prohibiendo la propiedad extranjera en
materia de campos petroleros, tal y como lo establece su Constitución, las
compañías estadounidenses fueron autorizadas para competir por contratos de
Petróleos Mexicanos (PEMEX) y para operar, en términos generales, conforme a
las mismas reglas con las que operan las compañías mexicanas.
Hubo un tema que brilló por su ausencia: con la salvedad de una
estipulación de alcances muy estrechos para el intercambio de ejecutivos
corporativos y profesionales muy selectos, el tratado no hacía referencia alguna a
la migración en gran escala de trabajadores. El constante flujo de "trabajadores
indocumentados" de México a los Estados Unidos continuó siendo una fuente
importante de conflicto en la relación bilateral. Sabiendo probablemente que no
había espacio de maniobra que permitiera alcanzar una solución aceptable para
todas las partes, los negociadores del NAFTA prefirieron evitar el tema en su
totalidad. Esto, desde luego, no hace que el asunto desaparezca.
El NAFTA provocó una acalorada discusión dentro de los Estados
Unidos (y, en menor medida, dentro de Canadá, en donde los movimientos
laborales organizados y los pequeños empresarios ya estaban sintiendo los
efectos negativos del acuerdo Estados Unidos-Canadá). Al calor de la campaña
82
presidencial de 1992, el candidato Demócrata a la presidencia, Bill Clinton, se
comprometió a apoyar el NAFTA a condición de que hubiera salvaguardas
eficaces para la protección ambiental y de los derechos de los trabajadores; en
septiembre de 1993, los gobiernos suscribieron acuerdos "complementarios" o
paralelos sobre los temas laboral y ambiental. Conforme el Congreso de los
Estados Unidos se aprestaba a someter a votación la ratificación del Tratado,
éste pasó a ocupar el centro del escenario político. El millonario tejano (y alguna
vez aspirante a la Presidencia) Ross Perot se puso al frente de la embestida
contra el tratado, sosteniendo que el NAFTA alentaría a las empresas a buscar
beneficiarse con el bajo costo de la mano de obra mexicana, provocando así la
pérdida de millones de puestos de trabajo para los obreros estadounidenses. Los
partidarios del NAFTA insistieron en que el Tratado estimularía las exportaciones
de productos estadounidenses, logrando alcanzar economías de escala y
mejorando la competitividad de los Estados Unidos. Dejando de lado a la
vociferosa oposición al Tratado por parte del movimiento laboral organizado, que
constituye un bastión tradicional de apoyo para los Demócratas, Clinton se
dedicó a promover el Tratado infatigablemente. Y después de que Perot flaqueó
visiblemente en el curso de un memorable debate televisivo con el
Vicepresidente Al Gore, la Cámara Baja finalmente aprobó el NAFTA por un
sorprendente margen de 234-200; el Senado hizo otro tanto, con un resultado de
61-38.
En su forma final, el NAFTA presenta cuatro características
sobresalientes. Uno de ellas es su compromiso implícito con la integración
económica regional. A pesar de su nombre, el NAFTA (North American Free
Trade Agreement o Tratado
Norteamericano de Libre Comercio) no está
abocado primordialmente a lograr un "libre comercio". Para 1990, las barreras
arancelarias y aun las no arancelarias que existían para el intercambio comercial
83
entre Estados Unidos y México ya eran bastante bajas. El NAFTA se preocupa,
sobre todo, por brindar un marco para la inversión. Al obtener un acceso
preferencial a los mercados de los Estados Unidos y un "sello de aprobación"
formal por medio del NAFTA, lo que México se propone conseguir es atraer flujos
importantes de inversión extranjera directa, no sólo de los Estados Unidos, sino
también de Japón y de Europa. Al obtener un acceso sin obstáculos al mercado
laboral mexicano (de bajo costo, pero altamente capacitado), lo que los Estados
Unidos se proponen conseguir es crear una plataforma de exportación para sus
bienes manufacturados, mejorando así su competitividad en la economía global.
Por las anteriores razones, el NAFTA incluye secciones sumamente detalladas
sobre inversión, competencia, telecomunicaciones y servicios financieros. El
comercio es apenas una parte del todo contemplado. De manera implícita, el
NAFTA se propone una forma de integración considerablemente más profunda de
lo que su nombre sugiere.
En segundo término, el NAFTA es esencialmente un acuerdo intergubernamental. A diferencia de la Comunidad Europea (más tarde rebautizada
como Unión Europea), en la que se creó una estructura compleja para asegurar
un gobierno con autoridad supranacional genuina, el NAFTA se apoya en
negociaciones y consensos presupuestos entre gobiernos nacionales. El NAFTA
no entraña ninguna delegación de la soberanía política de sus miembros, tal y
como ocurre en el caso europeo. El resultado es una inconsistencia, sostienen
algunos, entre el nivel relativamente "profundo" de la integración económica
contemplado por el NAFTA y su nivel claramente "superficial" de integración
política. Pudiera ser que esta discrepancia pueda, o bien paralizar los procesos
de integración económica y/o ejercer una enorme presión en favor del
establecimiento de una autoridad supranacional que, en sí misma, se podría
convertir en un instrumento de afirmación de la hegemonía de los Estados
84
Unidos. De una manera o de otra, parece probable que el NAFTA tenga que
acabar por hacer frente a sus propias contradicciones internas.
En tercer lugar, el NAFTA contempla de forma explícita la protección
del medio ambiente. En su texto original, el NAFTA hacía sólo referencias
pasajeras a las preocupaciones ambientales, como en la cláusula que establece
que sus países miembros "reconocen que es inapropiado alentar la inversión
mediante el relajamiento de medidas domésticas de protección a la salud, a la
seguridad o al medio ambiente". Cumpliendo con su compromiso de campaña, sin
embargo, el Presidente Clinton inició negociaciones relativas a un acuerdo
complementario en marzo de 1993. Las complejidades diplomáticas llevaron a
una dilución considerable de la posición estadounidense. El texto final contempla
la creación de un secretariado ambiental, tal y como proponía Washington, pero
sin el poder de dar inicio a procedimientos para la solución de disputas y el
establecimiento de sanciones. Los grupos privados podrían hacer llegar sus
querellas al secretariado, dentro de límites cuidadosamente especificados, pero
no podrían iniciar acciones legales por su cuenta. La violación de normas quedó
definida como "un patrón persistente de incumplimiento... en la aplicación eficaz "
de las leyes internas de protección al medio ambiente. (Aun así, el acuerdo
reconoce explícitamente la necesidad de un grado de discreción "razonable" en
la aplicación de las leyes y el punto de partida para detectar cualquier violación
es el 1º de enero de 1994, lo que significa que tomará bastante tiempo acumular
un registro de transgresiones "persistente".) La imposición de penas sería la
facultad exclusiva de un panel de arbitraje establecido mediante el voto de dos de
los tres países y sólo después de un proceso legal prolongado y poco ágil. Al
mismo tiempo, conforme a los términos de un acuerdo independiente, la frontera
entre Estados Unidos y México recibe una atención especial, sujeta a un Plan
Ambiental Integrado. Este es un programa multianual que contempla una intensa
85
cooperación e involucra compromisos de inversión por 460 millones de dólares
por parte de México y de 379 millones de dólares por parte de Estados Unidos,
con el fin de llevar a cabo una limpieza de la zona fronteriza entre 1993 y 1995.
Cualesquiera que sean sus efectos prácticos, las negociaciones del
acuerdo paralelo al NAFTA han puesto un punto muy en claro: para la década de
los 90, el intercambio comercial y el tema ambiental se hallan ya
indisolublemente ligados. Según ha escrito un analista, estos acontecimientos
han demostrado con gran claridad
que las consideraciones ambientales se han convertido en componente
común de la política comercial en la década de los 90, ya que era políticamente
imposible contemplar la conclusión exitosa del NAFTA sin la existencia de un
convenio complementario sobre el medio ambiente. Por lo tanto, la liberalización
comercial ha pasado a ser dependiente de la realización de esfuerzos paralelos
para proteger el medio ambiente. No obstante, podría sostenerse que el progreso
en materia de protección al medio ambiente se ha hecho, a su vez, dependiente
de la liberalización comercial, pues el NAFTA ha hecho que se concentre la
atención en problemas tales como la contaminación a lo largo de la frontera entre
los Estados Unidos y México, problemas que hubieran sido mucho menos visibles
en ausencia de un acuerdo comercial.12
Así se dieron, pues, los términos de la discusión. En lugar de
concentrarse en los efectos potencialmente negativos de una promoción ilimitada
del comercio y la exportación, la atención se centró en las consecuencias
potencialmente constructivas de la negociación de acuerdos de libre comercio, de
gobierno a gobierno.
Otra característica distintiva del acuerdo norteamericano consiste en
que, al igual que otros esquemas de integración de largo plazo, el NAFTA posee
86
una lógica política subyacente. Los Estados Unidos se han propuesto alcanzar
diferentes metas. Una de ellas consiste en preservar la estabilidad de su frontera
Sur; la idea es que el NAFTA estimule el crecimiento económico de México,
eliminando la presión social y fortaleciendo así al régimen político. Un segundo
objetivo consiste en asegurar a los Estados Unidos un creciente acceso al
petróleo de México, que representa una de las cinco principales fuentes de
abasto de ese producto para los Estados Unidos (los embarques de crudo
mexicano a finales de la década de los 80 y a principios de la de los 90
representaban alrededor de la mitad de los embarques procedentes de la fuente
principal de abastecimiento de crudo de los Estados Unidos: Arabia Saudita). Un
tercer propósito de los Estados Unidos es el de obtener una importante posición
negociadora en sus tratos comerciales con Europa, Japón y el Acuerdo General
de Aranceles y Comercio (GATT). Por último, los Estados Unidos han querido
consolidar el apoyo diplomático de México en lo tocante a su política exterior en
general. Como ha quedado demostrado en diferentes situaciones (recuérdese las
posiciones
encontradas
de
ambos
países
en
torno
a
los
conflictos
centroamericanos), este tema ha sido una fuente continua de tensión bilateral.
Pero con el NAFTA en operación, se hace mucho más improbable que México
manifieste desacuerdos serios con los Estados Unidos en lo tocante a temas de
diplomacia internacional. El mismísimo embajador estadounidense John D.
Negroponte manifestó exactamente lo anterior en un memorándum sumamente
controvertido (y originalmente confidencial) que hizo llegar a Washington en abril
de 1991, dirigido al Secretario de Estado Adjunto Bernard Aronson: "México se
encuentra en el proceso de cambiar tanto el contenido como la imagen de su
política exterior. Ha abandonado su postura ideológica, nacionalista y
proteccionista, en favor de una posición pragmática, abierta y competitiva de cara
a los asuntos mundiales... La propuesta de un TLC (Tratado de Libre Comercio)
87
es, de cierto modo, la corona de estas nuevas posturas políticas. Desde la
perspectiva de las relaciones exteriores, un TLC institucionalizaría la aceptación,
por parte de México, de una orientación norteamericana de su política exterior".
(Cursivas propias.)13 El hecho de que haya sido Negroponte quien hiciera estas
aseveraciones no necesariamente implica que son correctas. Pero, al menos, sí
hace patente cuáles son las expectativas del gobierno de los Estados Unidos.
Por su parte, México busca, como prioridad absoluta, la preservación
de su paz social. Su esperanza consiste en que el NAFTA atraiga la inversión,
fomente la creación de empleos y cree oportunidades significativas para el millón
de personas que año con año entran al mercado de trabajo; esto aliviaría la
pobreza y reduciría la presión social sobre el régimen político. En segundo lugar,
el NAFTA ofrecía al entonces presidente Carlos Salinas de Gortari la oportunidad
de institucionalizar sus reformas económicas, aislándolas de los caprichos
históricos de la sucesión presidencial. El proceso de "ajuste estructural" se
convertía así en parte de un tratado internacional suscrito con la única
superpotencia que queda en el mundo. En tercer lugar, México busca la
bendición internacional para su "no tan democrático" régimen político. Esto
resulta especialmente importante pues, en comparación con Argentina, Chile,
Brasil y otros países que han pasado o están pasando por procesos de
"democratización", México ya no destaca como modelo de civilidad política. Las
perspectivas de la democratización en México, por lo tanto, se han convertido en
objeto de importantes discusiones.14 Finalmente, México cree que el NAFTA
ofrece al país un refuerzo diplomático de cara al resto de América Latina y, por
extensión, de cara al Tercer Mundo en general. Una asociación con Canadá y los
Estados Unidos liga a México con democracias industriales avanzadas y con
líderes del "Primer Mundo". En consecuencia, México podría servir como "puente"
entre el mundo en vías de desarrollo y el mundo desarrollado, funcionando como
88
representante e interlocutor de los pueblos del Sur. La negociación del NAFTA
llevó a algunos analistas a acusar a México de volver su espalda a América
Latina y al Tercer Mundo. No obstante, la élite política de la ciudad de México
aspira a que, a largo plazo, el NAFTA conlleve al fortalecimiento del prestigio
diplomático y político del país.
Todos los cálculos anteriores resultaron súbitamente alterados. El 1º
de enero de 1994, el día en que el NAFTA entraba en vigor, un movimiento
guerrillero en el depauperado estado de Chiapas se alzó en armas para protestar
contra el tratado de libre comercio, contra el modelo económico salinista y contra
el carácter antidemocrático del régimen político. Con su liderazgo pintoresco y
muy hábil, el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) consiguió capturar
la atención nacional e internacional durante el curso de unas negociaciones
altamente publicitadas, sostenidas con las autoridades gubernamentales. Y el 17
de marzo, la bala de un asesino acabó con la vida de Luis Donaldo Colosio, el
candidato presidencial por el PRI que Salinas mismo había escogido como su
sucesor. Salinas designó otro candidato a toda prisa: Ernesto Zedillo Ponce de
León, de 42 años de edad, quien tuvo que hacer su mejor esfuerzo por armar una
campaña creíble con la cual presentarse a las elecciones de agosto de ese
mismo año. Estos acontecimientos dieron un golpe devastador a la imagen
internacional de México. El país ya no podía verse como una nación a punto de
unirse al Primer Mundo; súbitamente, la imagen de México se convirtió en la de
un país del Tercer Mundo que estaba por desintegrarse. Si todas estas
calamidades hubieran ocurrido antes de que el Congreso de los Estados Unidos
hubiera debido ratificar el NAFTA, coincidían la mayoría de los analistas, sin
duda el pacto hubiera sido rechazado.
Bajo estas nuevas y trágicas circunstancias, el NAFTA enfrentaba un
futuro incierto e impredecible. Algo de calma retornó con las elecciones
89
presidenciales de agosto de 1994 que, según todas las opiniones, fueron las más
limpias de la historia de México y en las cuales Zedillo triunfó con un 48.8 por
ciento de los votos (contra 26.0 por ciento del derechista PAN y sólo 16.6 por
ciento del populista PRD).15 La capacidad de gobierno de Zedillo, sin embargo,
quedaba abierta a la duda: durante su primer mes en el poder, habría de
enfrentarse a una renovación de las hostilidades en Chiapas, a la pérdida de la
confianza de los inversionistas extranjeros y a una caída vertiginosa en el valor
del peso. A pesar de haber recibido un mandato popular en favor de la
continuidad, México parecía más bien estar en el umbral de un cambio
fundamental.
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
Igualmente inciertas eran las perspectivas para la creación de una
zona de libre comercio que abarcara a todo el continente americano. Casi desde
su inicio, el NAFTA se concibió no sólo como una sociedad tripartita, sino
también como un paso más en dirección a un acuerdo hemisférico (que pronto
recibió el apodo de WHFTA o Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental).
Al proclamar la Iniciativa de las Américas en junio de 1990, George Bush había
concebido la creación de una zona de libre comercio que abarcara desde Alaska
hasta la Argentina. Y en diciembre de 1993, el Vicepresidente Al Gore apoyó la
perspectiva de una "Comunidad de Democracias del Hemisferio Occidental", que
habría de consolidar la armonía política y económica en toda la región, con el
NAFTA como su "punto de inicio". Ansiosos de acceder a este círculo
privilegiado, los líderes latinoamericanos llegaron a ver su ingreso al NAFTA
como un factor clave en su estrategia de desarrollo. Las expectativas pronto se
hallaron por las nubes.
90
La creación de un WHFTA podría ocurrir de diversas formas. Una
posibilidad sería que todos los países del continente americano acabaran por
entrar en el NAFTA de forma directa. Al incluir a todos los países de América, el
NAFTA automáticamente se convertiría en el WHFTA. Un segundo modo de
constitución implicaría que los Estados Unidos (o México) formaran una serie de
acuerdos de "centro y periferia" con otros países latinoamericanos, lo que en
última instancia llevaría a la integración de la región conforme se fueran
"llenando los espacios" entre periferias. Una tercera posibilidad se daría si todos
los países de América Latina aceleraran sus propios procesos de integración
subregional (tales como el MERCOSUR y el Pacto Andino), de manera que estas
agrupaciones pudieran entonces negociar acuerdos de libre comercio con el
NAFTA. Existe, como hemos visto, más de un camino hacia el WHFTA.
No obstante, la formación de un WHFTA, de alcances hemisféricos,
enfrenta obstáculos considerables, tanto económicos como políticos. La lógica
comercial es mucho menos atractiva que en el caso del NAFTA. Como ya se dijo
anteriormente, las relaciones comerciales entre Estados Unidos y América Latina
-con excepción de México- habían estado disminuyendo en importancia para los
primeros en las últimas décadas y particularmente en los últimos años.
Adicionalmente, un posible WHFTA podría resultar en una considerable
desviación de comercio, especialmente en el caso de países de América del Sur
(particularmente Brasil).
Un segundo impedimento se deriva del hecho de que el NAFTA no
establece criterios de admisión. En una cláusula de acceso deliberadamente
vaga, el tratado sencillamente sostiene que nuevos países podrían unirse al
NAFTA "con sujeción a los términos y condiciones que pudieran convenir" los
países miembros y sólo "después de otorgada la aprobación de conformidad con
los procedimientos que se apliquen para lograr ésta en cada país". La vaguedad
91
del lenguaje utilizado se traduce, en términos prácticos, en que cada uno de los
países miembros mantiene su derecho a establecer criterios arbitrarios o
imposibles de cumplir de así desearlo, independientemente de que tomaría un
tiempo considerable establecer dichos criterios. Una cuestión especialmente
difícil es la de definir si la admisión se reservaría tan solo a estados
"democráticos", en cuyo caso debería haber estipulaciones detalladas y
significativas para establecer una supervisión. Esto, desde luego, resulta aún
más complicado por el hecho de que uno de los miembros fundadores del NAFTA
es México, país que tiene uno de los regímenes no democráticos más longevos
del continente. Establecer, pues, la precondición de la existencia de un régimen
democrático en cualquier país que aspirara a incorporarse al NAFTA podría
percibirse como una medida hipócrita e injusta.
Toda expansión del NAFTA debería hacerse en interés de todos los
estados miembros, desde luego, así como en interés de los países solicitantes.
En este punto, los socios del NAFTA manifiestan cierta ambigüedad. Canadá se
había opuesto a establecer negociaciones con México desde un principio, por lo
que no parece probable que de su beneplácito para el ingreso de más países
latinoamericanos. Los Estados Unidos podrían considerar la expansión del
NAFTA como un medio para consolidar su influencia económica y política (y para
obtener acceso a nuevos mercados), pero tendría que sopesar cuidadosamente
el valor de estas ventajas contra los impactos, potencialmente negativos, que una
medida semejante pudiera tener en sus relaciones con Europa y Japón. México,
presumiblemente, desea ser el único país latinoamericano que cuenta con la
aprobación del NAFTA como destino de la inversión extranjera y, por lo tanto, se
opondría al acceso de otros países del área (la admisión de otros miembros de la
región tendría también el efecto de diluir el status político de México como único
interlocutor entre América Latina y los Estados Unidos). La decisión de admitir
92
nuevos miembros tendría que ser por unanimidad, en todo caso, lo que en los
hechos significa que cada uno de los tres países miembros cuenta con un
derecho de veto. Además, no es descabellado suponer que, a la luz del
levantamiento armado en Chiapas y del asesinato de Colosio, ni Washington ni
Ottawa están particularmente ansiosos de ampliar los riesgos con nuevas
membresías.
Finalmente y lo que resulta quizás aún más importante, un posible
WHFTA carece de motivación política. Como ya se explicó anteriormente, en el
NAFTA sí existen intereses políticos en juego. Según sostiene Joe Foweraker en
el Capítulo 9, un posible WHFTA no se halla en esa posición. Podría haber una
motivación
geopolítica
en
respuesta
a
acontecimientos
importantes,
realineaciones o a situaciones en el escenario internacional, pero nada de esto
se hacía evidente hacia mediados de la década de los 90. Esta debilidad
constituye un obstáculo fundamental. Sin existir una motivación política fuerte,
una integración duradera no es posible.
La Cumbre de Miami
Buscando
capitalizar
el
impulso
creado
por
el
NAFTA,
la
Administración Clinton promovió y fue anfitriona de la grandilocuentemente
bautizada "Cumbre de las Américas", misma que tuvo lugar en la ciudad de
Miami, en diciembre de 1994. Contando con la asistencia de treinta y cuatro jefes
de estado, con la excepción de Fidel Castro de Cuba, ésta fue la primera reunión
semejante desde 1967, año en que los Estados Unidos y América Latina
coincidieron para intentar dar marcha a un plan de integración económica que
había nacido muerto. El objetivo declarado que tenía la cumbre de Miami
consistía en desarrollar un marco de referencia para la colaboración hemisférica,
93
con miras al siglo veintiuno. Un fin implícito, desde la perspectiva de Washington,
era brindar tranquilidad al ámbito latinoamericano, en el sentido de que los
Estados Unidos no pensaban abandonar ni olvidarse de los demás países de la
región.
Conforme se aproximaba la fecha de la reunión, el gobierno de los
Estados Unidos propuso una compleja agenda de catorce puntos. Bajo la rúbrica
clintoniana
de
una
"reinvención
del
gobierno",
esta
agenda
incluía
recomendaciones para combatir la corrupción y el tráfico de drogas. Un segundo
juego de recomendaciones se concentraba en el fortalecimiento de los nexos
financieros y la promoción del libre comercio, que debía basarse en los principios
del "regionalismo abierto". Y una tercera categoría, siempre bajo la elástica
etiqueta del "desarrollo sostenible", contemplaba la suscripción de compromisos
en las áreas de salud pública, educación, manejo de recursos y protección
ambiental, con el fin de "reducir los problemas ambientales y sus impactos
negativos, armonizar las normas para las industrias que operan en el hemisferio,
aumentar la demanda de tecnologías y servicios ambientales y ofrecer
oportunidades para la participación del público en los procesos de diseño de
políticas ambientales". La armonización de normas ambientales en el continente
americano "fortalecería los marcos legales, mejoraría el cumplimiento de las
normas referentes al cuidado al medio ambiente y la capacidad de aplicarlas, y
crearía instituciones por medio de la cooperación, la capacitación y la
educación".
Los líderes latinoamericanos consideraron que la agenda de Clinton
era vaga, evasiva e irrelevante. Temerosos de su posible exclusión de los
beneficios que se esperaba se derivaran del libre comercio con Canadá y los
Estados Unidos, los países latinoamericanos, con la lógica salvedad de México,
mostraron su enorme preocupación por conocer los términos, los tiempos y las
94
condiciones para poder tener acceso al NAFTA o a alguna forma de WHFTA.
Insistían, en particular, en que la reunión de Miami debía establecer una serie de
plazos para lograr la integración hemisférica. Conforme subía la presión, la
agenda de Miami acabó por concentrarse en un solo tema: la extensión del libre
comercio.
Tal y como se acordó justo antes de celebrarse la cumbre, los jefes de
estado acordaron formar el FTAA, Área de Libre Comercio de las Américas.16 En
señal de buena fe, los miembros del NAFTA invitaron a Chile a iniciar las
negociaciones con miras a su admisión en el Tratado. Vaticinando confiadamente
que el FTAA "se extendería desde Alaska hasta Argentina", Clinton presumía que
el acuerdo marcaba "un parteaguas en la historia del hemisferio". Con una
combinación de amnesia e hipérbole, el presidente estadounidense llegó a
proclamar que "la llamada década perdida de América Latina hoy era tan solo un
recuerdo que se desvanecía en el olvido". Con la salvedad de Cuba, sostenía, la
región "se ha liberado de las dictaduras y de las deudas y ha tomado el camino
de la democracia y el desarrollo".
Los signatarios de la reunión de Miami acordaron fijar el año 2005
como fecha límite para concluir las negociaciones tendientes a establecer un
área de libre comercio, quedando su instrumentación para más adelante. Este
resultado resultaba ambiguo. Sus partidarios ensalzaron el acuerdo por sus altos
principios y ambiciosas metas. Los escépticos se lamentaban de su vaguedad y
de la gran cantidad de años previstos para su instrumentación. En los hechos, las
pláticas oficiales podrían durar una década o aún más. Gonzalo Sánchez de
Losada, presidente de Bolivia, se lamentó de esta manera: "Sería un trágico error
incurrir en un proceso prolongado, en el cual naciones cargadas de problemas y
con democracias sumamente frágiles se hallaran en una especie de purgatorio
95
económico por espacio de 10, 15 o quizá 20 años. Eso nos costaría nada menos
que los cimientos de la democracia en nuestros países".
Irónicamente, la principal resistencia a la realización práctica del FTAA
muy probablemente provendría de los Estados Unidos y no de América Latina. En
palabras de un asesor de Clinton en Miami: "El hecho es que tres cuartas partes
de los países reunidos hoy aquí se sumarían al NAFTA mañana mismo si
pudieran. Pero no creemos que estén listos para hacerlo". El politólogo Mark B.
Rosenberg hizo notar otro aspecto: "Los peligros reales se encuentran en el
Congreso de los Estados Unidos y entre la población estadounidense en
general... El estadounidense promedio no está listo para suscribir un acuerdo de
libre comercio con América Latina. En el ambiente que tenemos actualmente, una
vez concluida la Guerra Fría, la gente no entiende cuáles son los valores
dominantes. El ritmo de los cambios es muy rápido y los estadounidenses se
sienten sumamente inseguros".17 A pesar de la grandilocuente retórica de Miami,
el camino a la integración hemisférica probablemente resulte disparejo, difícil y
lento.
LAS IMPLICACIONES GLOBALES DE LA
INTEGRACION REGIONAL:
TRES POSIBLES ESCENARIOS
La promoción, por parte de los Estados Unidos, de una integración
económica regional en el Hemisferio Occidental estaba destinada a tener un
efecto significativo en el orden internacional posterior al fin de la Guerra Fría. En
teoría, resultaba posible, desde luego, que el mundo cayera en un estado de
anarquía, en una rivalidad de todos contra todos, pero en la práctica se veía
probable el surgimiento de algún tipo de estructura global. De manera
96
esquemática, hacia la década de los 90 parecían presentarse tres posibles
situaciones para un nuevo orden internacional de postguerra.
Escenario 1: esferas de influencia
Tomado por sí solo, parecería que el apoyo brindado por los Estados
Unidos al NAFTA y/o al WHFTA haría revivir la noción histórica de las esferas de
influencia. Tal y como fue practicado por las grandes potencias entre los siglos
dieciséis y diecinueve, este sistema tiene dos elementos definitorios: primero, el
ejercicio de una hegemonía informal por parte de una potencia importante dentro
de una región geopolítica claramente demarcada; en segundo lugar, la
aceptación de dicha hegemonía por parte de las otras potencias (que, a su vez,
tendrían sus propias esferas de influencia). La estabilidad de este sistema
descansa en un equilibrio de poder entre los principales participantes, así como
en un principio de intercambio: tú no entras en mi esfera de influencia y yo no
entro en la tuya. En todo caso, es la aceptación de las reivindicaciones
hegemónicas por parte de las potencias externas lo que hace que el sistema sea
viable; de no ser así, la historia revela que cualquier desacuerdo sobre los límites
imperiales acaba por llevar a un conflicto armado.
¿Qué razón podrían tener las principales potencias de la era de la
postguerra para querer restaurar un sistema tan anticuado? Uno de los factores
subyacentes es el económico, que surge de los movimientos contemporáneos
orientados hacia la regionalización comercial. Como se indica en la Introducción
de este libro, era ampliamente aceptada la posibilidad de que las tendencias
observadas acabaran por llevar a la formación de tres bloques comerciales
masivos e independientes: un bloque europeo, que incluiría a Europa del Este y,
probablemente, a parte de la antigua Unión Soviética; un bloque norteamericano,
97
incluyendo a Canadá y a México, así como a los Estados Unidos y/o un bloque
del Hemisferio Occidental, que habría de incluir a prácticamente todas las
naciones del continente americano; un bloque del área Asia-Pacífico, incluyendo
a Japón y a las Economías de Reciente Industrialización e, inevitablemente, a
China. La creación de los anteriores bloques comerciales podría brindar tanto la
base objetiva como la justificación política para la reaparición de las esferas de
influencia.
Un segundo grupo de motivaciones tendría que ver con la seguridad.
En ausencia del dominio bipolar del mundo y de las rígidas alianzas que
caracterizaron a la Guerra Fría, pareció surgir una mucho mayor posibilidad de
que
estallaran
guerras
regionales,
particularmente
entre
las
potencias
intermedias con un acceso potencial a la tecnología nuclear. La guerra Irán-Iraq
de la década de los 80 y el conflicto Iraq-Kuwait de 1990 son tan solo los
ejemplos más conspicuos de esta tendencia. Otras rivalidades añejas que
podrían acabar por conducir a la guerra son las de Argelia y Egipto, India y
Pakistán, Siria e Israel, Corea del Norte y Corea del Sur, así como un sinfín de
tensiones étnicas en Europa del Este que fueron suprimidas largo tiempo por la
misma Guerra Fría.18 Dados estos retos, las principales potencias podrían verse
tentadas a volver a un esquema de división del mundo en esferas de influencia,
en el cual cada potencia es responsable de mantener la paz dentro de su propia
esfera. Las principales potencias coordinarían sus esfuerzos como centinelas
regionales. En pocas palabras, podría surgir una reafirmación del dominio NorteSur con el fin de mantener la paz global en el mundo posterior al final de la
Guerra Fría.
A largo plazo, este escenario -hasta ahora hipotético- de las esferas de
influencia tendría efectos catastróficos en el tenor de las relaciones entre los
Estados Unidos y América Latina. Los Estados Unidos quedarían ungidos como
98
policía regional, controlando los términos del intercambio económico. Esto daría
como resultado el fortalecimiento de las corrientes nacionalistas en toda
Latinoamérica, debilitando a los liderazgos moderados y pragmáticos que
surgieron en la década de los 80 y principios de la de los 90. De una forma o de
otra, América Latina acabaría, tarde o temprano, por buscar resistirse al dominio
estadounidense. Sin contar con la ayuda o el apoyo de potencias extrahemisféricas, esto podría resultar una tarea abrumadora.
Las implicaciones de lo anterior para la región Asia-Pacífico son
igualmente poco prometedoras. En pocas palabras, el mensaje que las naciones
de esta región recibirían sería: "manténganse fuera de América Latina." Esto, por
sí mismo, sería muy desagradable. La cuestión crucial, sin embargo, consiste en
saber si Japón u otros países asiáticos quedarían excluidos del mercado
estadounidense, lo que podría llevarlos a responder mediante la construcción de
un bloque Asia-Pacífico. Otro tema muy importante sería el del mantenimiento de
la seguridad en Asia. Por razones obvias e históricas, Japón no puede funcionar
como policía regional en Asia. ¿A cargo de quién entonces correría el
mantenimiento de la paz? A largo plazo, algunos observadores contemplan la
creación de un pacto entre China, Rusia y los Estados Unidos, con Japón como
socio subordinado. Pero en el corto plazo, no parece haber ninguna alternativa
viable para que se perpetúe el Tratado de Seguridad Mutua Estados UnidosJapón, que permite a los Estados Unidos desplegar sus fuerzas en Asia y fijar
límites a las ambiciones transoceánicas de Japón. En este sentido, Japón podría
acabar viviendo con lo peor de dos mundos; esto es, excluido económicamente
del mercado norteamericano y restringido políticamente por el poderío militar
estadounidense. Por todas las razones anteriores, los líderes japoneses han
externado profundas preocupaciones en relación con el NAFTA y en relación con
la potencial aparición de bloques económicos rivales.
99
Escenario 2: separación Norte-Sur
Un posible segundo escenario contempla la formación de un eje
"Norte-Norte" de cooperación económica y política que abarcaría a toda la parte
superior del globo; desde los Estados Unidos a la Comunidad Europea, a través
de Europa del Este (o Central), pasando por Rusia y hasta Japón. El capital y el
intercambio comercial fluirían con relativa libertad alrededor de este circuito, pero
las naciones del Sur quedarían excluidas. Con la salvedad de materias primas,
los países en vías de desarrollo del Sur tendrían muy poco que ofrecer a las
naciones muy desarrolladas del Norte. Citemos a Charles William Maynes:
la división clave en el escenario de la política mundial muy probablemente
sea la Norte-Sur. Las razones de esto son la relación existente entre la pobreza y
la población, y el conflicto existente entre economía y demografía... El reto de la
década de los 90 consiste en que el Este y el Oeste cooperen no sólo en un
programa que eleve los niveles de vida del Este hasta que sean equiparables a
los del Oeste, sino que comiencen a desarrollar un trabajo conceptualmente muy
distinto, capaz de construir un plan global de desarrollo que cree el tipo de
información e infraestructura necesarios para que las empresas privadas y
públicas puedan prosperar en cualquier parte.19
El conflicto Este-Oeste daría paso a una división Norte-Sur del mundo,
en la cual el Sur se vería abandonado.
100
Desde luego, algunos miembros del Sur tendrían boletos especiales de
admisión para acceder a la economía Norte-Norte. Los países productores de
petróleo, especialmente aquéllos que se muestren cooperativos, tendrían acceso
al círculo Norte-Norte. Otra excepción sería la Sudáfrica del postapartheid, en
parte por sus materias primas y en parte por razones políticas. Las economías de
industrialización reciente (NIEs) de Asia y la "banda de los cuatro" del Sudeste
asiático, con sus vastos recursos de mano de obra barata y alta tecnología
tendrían prácticamente asegurada su admisión. Pero el resto de los países poco
desarrollados, desde la India hasta África y una gran parte de América del Sur,
podrían tener que enfrentarse a su exclusión del eje privilegiado.
Que este escenario se concrete o no podría depender de dos premisas
muy fuertes: la primera es la lógica imperante en un mercado abierto. El capital
fluye hacia donde surjan las oportunidades y éstas generalmente se asocian a
mercados de consumo atractivos, a una fuerza laboral capacitada y a la
existencia de capacidad empresarial. Estas ventajas tienden a concentrarse en el
Norte, en tanto que el Sur ofrece incertidumbre y riesgos. En segundo lugar, está
la lógica política de la sociedad capitalista. El poder tiene la tendencia a seguir y
a adaptarse a los flujos financieros y comerciales; de hecho, algunos sostienen
que la tarea suprema del gobierno en una sociedad liberal consiste en proteger al
capital y no en guiarlo ni en controlarlo. Entre más se difunda la tendencia global
a privatizar la industria y a reducir el papel económico del estado, mayor será la
subordinación de los intereses del gobierno a las fuerzas del mercado -y a la
ratificación del eje Norte-Norte por parte de sus países miembros.
Esta situación plantearía, a la larga, una serie de alternativas muy
crueles para América Latina. En teoría, los líderes de la región podrían intentar
responder con la creación de un eje Sur-Sur. En 1989, de hecho, varios líderes
de países prominentes del Tercer Mundo se reunieron para formar el Grupo de
101
los Quince -G-15- (los miembros fundadores: Argelia, Argentina, Brasil, Egipto,
India, Indonesia, Jamaica, Malasia, México, Nigeria, Perú, Senegal, Venezuela,
Yugoslavia y Zimbabwe). En la reunión que sostuvieron en 1990 en Kuala
Lumpur se discutió la gran cantidad de obstáculos económicos comunes que
deben enfrentar (alzas en las tasas de interés, límites a las cantidades que una
nación puede exportar, barreras arancelarias, bajos precios en las materias
primas, alza en los costos de producción de bienes manufacturados y una
maraña de condiciones para acceder a créditos y a recibir ayuda gubernamental).
Lo más significativo fue que los participantes se mostraron de acuerdo en que no
podían confiar en que el mundo desarrollado actuara como locomotora de su
futuro. Pero nadie respondió al reto lanzado por Julius Nyerere, quien fustigó a
los delegados por el fracaso de los esfuerzos de cooperación del pasado: "Nunca
hemos tenido organizaciones enfocadas a la acción; éstas sólo han servido para
leernos discursos entre nosotros". Instando a los miembros a hacer del G-15 un
grupo tan activo como el G-7, Nyerere sostuvo que "existe el potencial para ser
iguales. Es algo a lo que podemos aspirar".20 Sin embargo, prácticamente no ha
habido ningún resultado desde entonces.
Una segunda posibilidad sería la formación de un mercado
latinoamericano. En palabras de un diplomático latinoamericano, la formación de
un eje Norte-Norte: "nos daría la oportunidad de alcanzar el sueño bolivariano de
la unidad continental". Sin embargo, a pesar de los logros del Pacto Andino y del
MERCOSUR, las condiciones objetivas no dan viabilidad a una estrategia
semejante. Las economías latinoamericanas son más competitivas que
complementarias. Y aunque la consolidación de un consorcio continental
latinoamericano podría mejorar la postura política del área en el marco del Tercer
Mundo, la exclusión del eje Norte-Norte impondría un precio económico
exorbitante a la adquisición de semejante prestigio.
102
En tercer lugar, los países latinoamericanos en lo individual buscarían
ganar acceso al círculo Norte-Norte. México ha podido dirigir sus esfuerzos hacia
este objetivo dadas sus ventajas inherentes: proximidad geográfica con los
Estados Unidos, reservas de petróleo y una agenda bilateral compleja. El NAFTA
permite a México subirse al ferrocarril económico del desarrollo Norte-Norte,
aunque desde una posición de notable inferioridad. (No es siquiera necesario
enfatizar que esta inclusión dista mucho de ser una "admisión en el Primer
Mundo"). A cambio de el acceso que se le ha otorgado, México podría verse
forzado a renunciar a prácticamente toda pretensión de liderazgo político en
América Latina o el Tercer Mundo. Asimismo, en el escenario bilateral, en caso
de que surjan conflictos como consecuencia de la integración económica, México
deberá enfrentarse a una enorme asimetría de recursos en relación con sus
socios norteamericanos. Se trata, quizás, de un intercambio amargo, pero es
básicamente la esencia del trato que el país se propuso obtener.
A largo plazo, la exclusión del Sur (o de partes substanciales del
mismo) podría plantear problemas serios para los Estados Unidos y para otros
miembros del círculo Norte-Norte. Un Sur abandonado podría convertirse en una
zona aún más desesperada y dispuesta a todo. Los líderes moderados perderían
toda credibilidad. Llegarían al poder radicales de todo cuño (nacionalistas,
populistas, ayatolas -si no izquierdistas-). Con poco que perder, se verían
tentados a instrumentar estrategias de confrontación de alto riesgo. El mundo se
volvería cada vez más peligroso, especialmente a la luz de una proliferación de
armas nucleares creciendo paralelamente a la tentación de optar por acciones
militares. Resulta claro que no es conveniente para los intereses del Norte tener
a un Sur enfurecido y pobre al otro lado del ecuador.
Los esquemas de integración regional podrían promover o desalentar
la creación de un eje Norte-Norte. Esto dependerá de quienes son los miembros
103
de dichos esquemas. Si la integración económica se da sólo entre los países del
Norte, como en el caso de la Comunidad Europea, la agudización de la situación
anteriormente descrita se aceleraría. (Las consultas menos formales que llevan a
cabo los países del denominado Grupo de los Siete tienen un efecto similar). Sin
embargo, en la medida en que los esquemas de integración regional establezcan
nexos entre el Norte y el Sur, las posibilidades para un escenario de asociación
Norte-Norte se reducen. Esta conexión Norte-Sur es una de las características
más notables del NAFTA, que une a México con Canadá y los Estados Unidos;
de un FTAA que abarque a todo el continente americano, y del APEC en el área
Asia-Pacífico. La pregunta que debe plantearse, desde luego, es si estas
manifestaciones de intención vagas y abstractas habrán de traducirse en un
proceso de ampliación constante.
Escenario 3: desarrollo global
Una posible tercer escenario parte de la suposición de que el final de
la Guerra Fría anuncia el inicio de una era de paz, prosperidad y armonía. Las
grandes potencias, incluidos los Estados Unidos, dedicarían menos recursos a la
carrera armamentista y más a la causa del desarrollo económico. Habría una
reinversión productiva (y eficiente) de los "dividendos de la paz", canalizada
hacia el bienestar humano y la equidad social. Las espadas se cambiarían por
arados y las lanzas por instrumentos de cosecha. Al crearse un juego de suma
positiva, la promoción del desarrollo económico tendría, a su vez, el efecto de
reducir las posibilidades de existencia de conflictos internacionales; el recorte en
el gasto militar haría disminuir la necesidad de invertir en defensa. Sin tener que
cargar a cuestas con la Guerra Fría, el mundo se transformaría en un sitio más
amable y habitable.
104
Existen al menos dos fuerzas subyacentes que podrían promover el
escenario arriba descrito. La primera es el hecho de la interdependencia
económica global: dado que la autarquía no representa una opción viable, las
naciones deben admitir que necesitan unas de otras. Esta condición deberá
promover la cooperación y la negociación pacífica. La segunda es la
omnipresencia de la comunicación de masas, que tiende a nutrir y perpetuar una
cultura cosmopolita y de amplia base popular. Este efecto resulta especialmente
observable entre las jóvenes generaciones, que muestran, en todos los rincones
del mundo, una tendencia a usar el mismo tipo de ropa, a escuchar la misma
música y a seguir los mismos estilos de vida. La comunicación de masas también
sirve para familiarizar a la gente con las tendencias internacionales y, más
específicamente, con la promesa y la posibilidad de una vida sin dictaduras,
reforzando así la fuerza y la universalidad de los valores democráticos. En
diferentes pero innegables formas, la televisión ha jugado un papel clave en las
transformaciones democráticas de Alemania del Este y las Filipinas.
Una situación así ocasionaría cambios fundamentales en el tono y el
contenido de las relaciones interamericanas. Los Estados Unidos se convertirían
en un país más abierto y tolerante de la diversidad política. En ausencia de la
Amenaza Roja, los Estados Unidos ya no tendrían razón para oponerse a los
movimientos reformistas o aun revolucionarios y alcanzarían un nuevo nivel de
comprensión de las tendencias políticas del Tercer Mundo y de América Latina.
Sin estar ya cegados por la ideología, las grandes superpotencias (y en especial
los Estados Unidos) podrían llegar a aceptar un mayor pluralismo en el escenario
internacional.
De conformidad con este escenario, la relación entre los Estados
Unidos y América Latina se basaría en una cooperación voluntaria. Esta
cooperación giraría en torno a una percepción de intereses convergentes, más
105
que depender de la coerción de los Estados Unidos o del alistamiento en una
cruzada ideológica. Y, por estas mismas razones, la colaboración sería de
naturaleza selectiva. Algunos países latinoamericanos podrían coincidir con las
posturas de los Estados Unidos en ciertos temas, en tanto que otros podrían
coincidir con su postura en otros temas. Ninguna nación de la región se vería
obligada a aceptar el tipo de ultimátum del "todo o nada" que se les presentó a
Cuba y a Nicaragua durante la era de la Guerra Fría.
Europa y los países del APEC serían bienvenidos en la promoción del
desarrollo en el continente americano. Los líderes japoneses podrían basar sus
relaciones con los países latinoamericanos en sus propios méritos e intereses
mutuos. Japón podría dejar de tener que tomar decisiones sobre su política
exterior partiendo de la anuencia de Estados Unidos en ciertos temas, tal y como
ha ocurrido hasta ahora. (Muchos líderes japoneses han reconocido que
"consideran a América Latina como el traspatio de los Estados Unidos", por lo
que la asistencia económica a países latinoamericanos se enfoca realmente
hacia una consolidación de relaciones con los Estados Unidos y no con América
Latina.) Ocasionalmente, Japón y Europa tendrían la opción de "acordar que
desacuerdan" con los Estados Unidos en asuntos relacionados con América
Latina. Una mayor presencia de Asia y de Europa en el Hemisferio Occidental no
se consideraría una intrusión en los dominios tradicionales de los Estados
Unidos, sino una contribución constructiva a las tareas del desarrollo mundial.
Podría parecer, a primera vista, que la integración regional va en
contra de los objetivos del desarrollo global. De conformidad con esta lógica, los
esquemas de libre comercio tienden a consolidar esferas de influencia regionales
y geográficas (como se plantea en el Escenario 1). Al fomentar la formación de
bloques regionales, se desalienta la liberalización global. Esta percepción es la
base de las críticas más fuertes al NAFTA y a otros esquemas similares.
106
No obstante, también existe un proceso dialéctico por medio del cual la
integración regional puede promover la integración global. Precisamente, por el
miedo a las rivalidades entre los bloques, los países que quedan excluidos de los
esquemas regionales tenderán a reaccionar abriendo sus propias políticas
económicas, con el fin de preservar su acceso al nuevo mercado regional. Así, la
Unión Europea suavizó su postura en las negociaciones del GATT tras la
aprobación del NAFTA por parte del congreso estadounidense y de una reunión
inusualmente constructiva del APEC, ambas sostenidas en noviembre de 1993.
Hacia finales del siguiente año, parecía que las propuestas de libre comercio
para el área Asia-Pacífico y para el continente americano tendían a reforzarse
mutuamente.
De este modo, la integración regional podría tener un efecto
significativo en estimular la integración global. Esto ocurriría sólo si los procesos
de integración regional fueran continuos -con una constante expansión en sus
respectivas membresías- y sólo si a largo plazo llevarán a membresías que se
traslaparan; es decir, a la situación en la que haya países miembros de más de
un esquema de integración regional. No hay garantía alguna de que éste habrá
de ser el caso.
Alineaciones y perspectivas
En el inicio de 1995, el escenario internacional desplegaba una
compleja gama de configuraciones. Los tres escenarios apenas discutidos se
habían cumplido parcialmente, traslapándose y coexistiendo en un incierto
equilibrio.21 La definición de esta situación habrá de requerir de un liderazgo
político firme y fuerte, especialmente de parte de los Estados Unidos.
107
La Figura 3.1 presenta la situación actual en forma esquemática. La
Unión Europea ha conseguido la integración económica de sus doce miembros
que, en su mayoría, son países del Norte con altos ingresos. Los Estados Unidos,
Canadá y México han creado el Área Norteamericana de Libre Comercio, que
representa una unión parcial entre Norte y Sur y que puede o no hacerse
extensiva a otros países de América Latina (siendo Chile el primero en fila).
Dentro del marco de Sudamérica, el esquema de integración más importante es
el MERCOSUR, suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, si bien
existen otros proyectos; uno de ellos, según lo describe Gilson Schwartz en el
Capítulo 8, contempla la creación de un Área Sudamericana de Libre Comercio
(SAFTA). En el área Asia-Pacífico, el compromiso adquirido en 1994 para lograr
un libre comercio en la zona representa una propuesta a largo plazo, más que un
logro práctico. La APEC incluye simultáneamente a los tres miembros del NAFTA
y a Chile, pero a ningún otro país de América Latina (muchos de los cuales
limitan con el Océano Pacífico).
Recapitulando, el mundo se hallaba a principios de 1995 en una
situación sumamente ambigua: en lugar de promover la integración global, la
realidad internacional parecía conjugar la existencia de un eje Norte-Norte
(siendo sus puntos de anclaje los Estados Unidos y el Japón), con la inclusión
selectiva de dos países del Tercer Mundo (México y posiblemente Chile, si
consigue su acceso al NAFTA) y la formación simultánea de esferas regionales
de influencia, con los Estados Unidos en una posición dominante en el
Hemisferio Occidental, los mismos Estados Unidos y Japón en posición
dominante en la región Asia-Pacífico y Europa a cargo de sí misma (con la opción
de ejercer una influencia regional sobre África y quizá, el Medio Oriente). Los
Escenarios 1 y 2 parecían ser los esquemas dominantes.
108
Figura 3.1 Integración regional y el sistema internacional, 1995
(FIGURA 3.1)
El Escenario 3, que sostiene un desarrollo global, podrá lograrse sólo
mediante una firme determinación. Como se indica anteriormente, esto requeriría
de tres compromisos: (1) con la continua expansión de la membresía en los
esquemas de integración regional que unen al Norte y al Sur; (2) con la
promoción de membresías que se traslapen en diferentes esquemas de
integración; (3) con la adecuación de las normas operativas entre los diferentes
esquemas de integración. Tomadas como un todo, estos compromisos conllevan
la promoción constante de un "regionalismo abierto". Sin este tipo de esfuerzo
sostenido, la promoción que llevan a cabo los Estados Unidos en favor de una
integración regional (especialmente en el Hemisferio Occidental, aunque también
en el área Asia-Pacífico) podría resultar inútil y hasta contraproducente. El libre
comercio por sí solo no es suficiente.
109
Notas
__________________
1. Para mayor información sobre este tema, ver Peter H. Smith, Talons of the Eagle: Dynamics
of U.S.-Latin American Relations (Nueva York; Oxford University Press, 1996), capítulos 5-8.
2.
Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict
from 1500 to 2000 (Nueva York; Random House, 1987), p. 358.
3.
Ver Charles Krauthammer, "The Unipolar Moment", Foreign Affairs 70, nº 1 (1991), pp. 2333.
4.
Joseph S. Nye, Jr., "What New World Order?" Foreign Affairs 71, no. 2 (primavera 1991),
pp. 83-96, con la cita en la p. 88.
5.
Abraham F. Lowenthal, Partners in Conflict: The United States and Latin America (Baltimore:
Johns Hopkins University Press, 1987), p.33.
6.
En relación con el tamaño de la población, la diferencia entre la productividad per cápita
creció de manera constante: en 1950, el Producto Interno Bruto per cápita de los Estados
Unidos era de un poco más de siete veces la cifra correspondiente para América Latina y
para 1990, la diferencia era de casi diez veces. Tomando este parámetro, la preponderancia
de los Estados Unidos ha ido aumentando al paso del tiempo.
7.
En 1992, el intercambio comercial mexicano con los Estados Unidos, siendo el tercero en
importancia para este último país, alcanzó los 75,800 millones de dólares; Venezuela se
hallaba en el lugar dieciséis, con 13,600 millones, Brasil en el diecisiete, con 13,400 millones,
Colombia en el lugar número veintisiete, con un total de 6,100 millones y Argentina en el
lugar cuarenta y dos, con una cifra de 4,500 millones.
8.
De la década de los 80 a la de los 90, América Latina suministró aproximadamente una
cuarta parte del total del petróleo importado por los Estados Unidos, si bien la enorme
mayoría (más del 95 por ciento en 1992) de este petróleo provino tan solo de México y
Venezuela. Por lo tanto, las preocupaciones petroleras de los Estados Unidos podrían tener
un efecto en el tratamiento que Washington de a estos dos países, pero no necesariamente a
la región tomada como un todo.
9.
Abraham F. Lowenthal, "Rediscovering Latin America", Foreing Affairs 69, nº 4 (otoño de
1990), pp. 27-41; Robert A. Pastor, "The Latin American Option", Foreign Policy 88 (otoño de
1992), pp. 107-125.
10. Castañeda, "Latin America and the End of the Cold War", World Policy Journal 7, nº 3
(1992), pp. 469-492; la cita aparece en la página 477.
11. Discurso sobre La Empresa de las Américas, Casa Blanca, 27 de junio de 1990.
12. Gilbert R. Winham, "Enforcement of Environmental Measures: Negotiating the NAFTA
Environmental Side Agreement", Journal of Environment and Development 3, nº 1 (invierno
de 1994), p. 35.
13. Proceso 758 (13 de mayo de 1992), pp. 6-11, esp. p. 7.
110
14. Peter H. Smith, "The Political Impact of Free Trade in Mexico", Journal of Interamerican
Studies and World Affairs (julio de 1992), pp. 1-24.
15. Descontando los votos anulados, Zedillo recibió el 50.2 por ciento de los votos emitidos,
apenas lo justo para esgrimir una mayoría.
16. Los organizadores originalmente habían pensado bautizar a la iniciativa como Área de Libre
Comercio de las Américas, pero la abreviatura AFTA ya la estaba utilizando el Área de Libre
Comercio Asiática.
17. Los Angeles Times (12 de diciembre de 1994).
18. Ver Samuel P. Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs 72, nº 3 (verano de
1993), pp. 22-49.
19. Maynes, "America without the Cold War", Foreign Policy 78 (primavera de 1990), pp. 3-25; la
cita se encuentra en las páginas 22-23.
20. Japan Times, 3 y 4 de junio de 1990. El Grupo de los Siete (G-7) consiste en Estados
Unidos, Japón, Canadá, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.
21. Obviamente, estas situaciones podrían surgir en secuencia cronológica, así como de manera
simultánea; en un sentido abstracto, no existen límites teóricos al rango posible de patrones o
secuencias.
111
CAPITULO CUATRO
PROMOCIÓN DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL POR PARTE DE LOS
ESTADOS UNIDOS: INTERESES y PERCEPCIONES
Robert K. McCleery*
La integración es un proceso complejo. Existe la idea equivocada pero
muy difundida, por lo que ha ocurrido en la Unión Europea, de que la integración
sigue una ruta inexorable que pasa del libre comercio a la formación de una
unión aduanera, de ahí a la creación de un mercado común, a la unificación
monetaria y, finalmente, a la unión política, como si fuera una gran roca que
rueda colina abajo. Esta es la forma en que aparece en los libros de texto. No
obstante, no es esto lo que está ocurriendo en Norteamérica.1
Existe mucha confusión, tanto en Estados Unidos como en otras partes,
por lo que se percibe es una aparente contradicción en las iniciativas de política
económica internacional de los Estados Unidos. El presidente Bush proclamó la
llamada "Iniciativa de las Américas" que daría como resultado un acuerdo de libre
comercio que abarcaría desde Canadá hasta la punta Sur de Chile, para luego
mencionar a países como Singapur y Polonia entre otras naciones del mundo que
son candidatos a lograr un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. El
presidente Clinton declaró que la OTAN es la alianza más importante para los
Estados Unidos y apenas dos semanas después se encontraba afirmando que el
foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) era absolutamente crucial
para el éxito económico de su país. Aquéllos que intentan inferir el sentido de
una política económica internacional congruente partiendo de las palabras y
acciones de los funcionarios de alto nivel, se preguntan si el mensaje de las
112
declaraciones se perdió en la traducción o si se trata de la esquizofrenia política
habitual.
El solo número de funcionarios de gobierno con responsabilidad en la
formación o en la instrumentación de la política económica es, por sí mismo,
abrumador. El Congreso, el Presidente, el Representante Comercial de los
Estados
Unidos,
la
Comisión
de
Comercio
Internacional,
la
Agencia
Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), las secretarías de la
Defensa, Estado, Comercio, Trabajo y Agricultura, así como muchas otras
dependencias, desean diseñar o al menos influir en el diseño de la política
económica, si bien no existe un solo individuo o agencia con la autoridad para
ejercer un control total sobre ella o, al menos, coordinarla. A pesar de las
anteriores incongruencias, el cambio de administración de Bush a Clinton mostró
un grado sorprendente de continuidad en la política exterior, lo que
implícitamente sugiere que existe una postura que va más allá de la política
partidista y las personalidades individuales.
El presente capítulo abordará varias interrogantes. ¿Qué tan fuerte es
el compromiso de los Estados Unidos con el GATT (Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio) y el sistema comercial multilateral? ¿Representa el
Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) el principio de un régimen
de libre comercio con toda la América Latina? ¿Cuáles son los costos y cuáles
los beneficios de esta política? ¿De qué manera se proponen los Estados Unidos
desarrollar relaciones políticas y comerciales con Japón y el resto de Asia?
¿Cuentan los Estados Unidos con una política económica internacional
coherente? ¿Cuánta influencia tienen los Estados Unidos en el sistema
internacional de comercio y de qué forma resulta más probable que la apliquen?
Específicamente, la primera sección se ocupará del debate interno que
en los Estados Unidos se tiene en relación con el multilateralismo, en oposición
113
al bilateralismo y al regionalismo, así como del poder con que cuentan los
Estados Unidos para determinar el futuro del sistema comercial mundial. Se
sostiene que los Estados Unidos pueden ser tanto los principales partidarios
como la mayor amenaza para el libre comercio global. La segunda sección mira
más allá del NAFTA y considera las perspectivas de una mayor integración en el
Hemisferio Occidental, partiendo de la base de las iniciativas de política global y
regional. No parece ser que las motivaciones que se tuvieron para suscribir el
NAFTA se extiendan a lo largo del continente. Se presenta un modelo sencillo de
economía política que se propone ayudar a explicar la simultánea búsqueda de
una liberalización comercial multilateral y una integración regional. Se demuestra
que existen dos problemas básicos en la integración hemisférica, desde el punto
de vista de los Estados Unidos: el primero, la exclusión de buenos socios
comerciales de fuera de la región y, el segundo, la inclusión de socios
comerciales regionales que ofrecen pocos beneficios en el marco de dicha
integración. Las siguientes dos secciones se ocupan de los puntos específicos de
la Iniciativa de las Américas (EAI) y de la integración hemisférica, en oposición a
la integración en la región de la APEC. En el primer caso, se llega a la conclusión
de que la promesa de la EAI se basa únicamente en el libre comercio, si bien es
probable que no exista el ímpetu necesario para lograr esta meta. En el segundo,
se logra comprender un tanto qué es lo que se busca en un "buen candidato" a
integrarse a un acuerdo comercial, y se sostiene que los productos elaborados en
una región APEC integrada serían más competitivos internacionalmente que los
que pudieran producirse en un Hemisferio Occidental integrado. Por último, se
ofrecen algunas conclusiones breves.
114
EL CONTEXTO GLOBAL:
LAS FALLAS DEL GATT Y LA VUELTA AL REGIONALISMO
El actual sistema comercial mundial liberal (incluyendo tanto a las
instituciones que controlan el comercio internacional como al tipo de restricciones
comerciales que operan entre países individuales) ha surgido de manera
bastante azarosa. Si bien no existe una visión única o un solo arquitecto detrás
del constante y a veces espectacular avance hacia un intercambio internacional
más libre de productos, sí han surgido varios principios rectores para coordinar
los esfuerzos tanto de individuos como de naciones. Entre ellos se cuenta el
multilateralismo (tal y como se le ha dado forma en el marco de las reglas de
Nación Más Favorecida -NMF-) y una mezcla curiosa de mercantilismo y
liberalismo que Paul Krugman ha bautizado como el "GATTspeak", en la cual las
exportaciones son "buenas" y las importaciones "malas", pero un aumento en
ambas resulta "bueno".2 A este último principio lo llamaremos "expansión
comercial equilibrada".
Las negociaciones del pasado se han concentrado en las barreras
comerciales más fáciles de verificar y que resultan más importantes tanto
económica como políticamente para las naciones industrializadas de la OCDE
(Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica). Se han
negociado reducciones arancelarias multilaterales partiendo de un punto
determinado por un sinfín de factores históricos, geográficos, económicos y
políticos. Los esfuerzos tendientes a manejar los flujos comerciales valiéndose de
requisitos de desempeño y otros instrumentos, por contra, se han considerado
innecesarios, cuando no contraproducentes.
Pero los Estados Unidos están cada vez más convencidos de que su
ventaja competitiva no se halla en el sector manufacturero, sino en el área de los
productos y servicios de alta tecnología, para cuyo intercambio existen problemas
115
más severos que las barreras arancelarias. En tanto que el mayor importador del
mundo, por no mencionar su status como la potencia militar dominante, los
Estados Unidos cuentan con la influencia suficiente para destruir el sistema
mediante el abandono de los principios rectores mencionados, en favor de
acuerdos bilaterales basados en lo que "es justo" y no en las tendencias
históricas. Esto tendría un grave costo en el bienestar mundial, particularmente
en el bienestar de los países del este asiático, cuyas economías presentan un
rapidísimo crecimiento y una acentuada dependencia del intercambio comercial,
así como en el de los países que a gran velocidad han emprendido el rumbo de la
liberalización en el Tercer Mundo. Este último grupo de naciones se ha visto
estimulado a tomar las medidas liberalizadoras antes citadas por insistencia de
las organizaciones internacionales, mismas que tienen una gran influencia de los
Estados Unidos. Al enfrentarse a un dilema entre los "principios" del
multilateralismo y los "principios" de los intereses multinacionales que buscan un
mayor acceso a ciertos mercados clave, tales como México, Japón y China, ¿qué
posición prevalecerá?
Prácticamente todos los analistas responsables estarían de acuerdo en
que el sistema comercial mundial, de corte liberal y bajo el marco establecido por
el GATT, ha sido positivo para la economía global. El crecimiento del intercambio
comercial ha sido superior al crecimiento de la producción en cada una de las
últimas cuatro décadas, particularmente en el campo de las manufacturas. A este
sobresaliente desempeño del comercio se le asocia con las reducciones
arancelarias alcanzadas en el marco del GATT, si bien el intercambio comercial
agrícola y de productos primarios también ha crecido muy rápidamente. Los
países pequeños se han beneficiado con la capacidad de explotar sus ventajas
comparativas. Los países grandes se han beneficiado con los precios más bajos
y el aumento de opciones al consumidor. En la medida en que existan economías
116
de escala en la producción de ciertos bienes manufacturados, el intercambio
comercial conlleva la reducción de costos, así como un uso más eficiente de los
recursos. Conforme crecen los mercados, aumentan las reinversiones en
investigación y desarrollo, acelerando así el paso de la innovación en todo el
mundo. Los países abiertos al comercio también están generalmente abiertos a
las nuevas ideas y a la inversión, lo que acelera la difusión de tecnologías
conocidas y de técnicas administrativas avanzadas. En el contexto de la teoría
comercial tradicional, puede demostrarse que los acuerdos bilaterales o
regionales generalmente son inferiores en sus resultados a los acuerdos
globales, considerando al mundo como un todo. La reducción de barreras al
comercio entre un grupo pequeño de países puede tener dos efectos: una mayor
especialización dentro del grupo, conforme a las ventajas comparativas de cada
país; y la substitución de las importaciones provenientes de socios comerciales
más eficientes y externos al grupo, en favor de importaciones provenientes de
socios comerciales menos eficientes pero incluidos en la agrupación.
Sin embargo, ciertas suposiciones tradicionales de la teoría comercial
no proceden en el mundo real y el óptimo del libre comercio puro jamás ha sido
alcanzado. No obstante, resulta extremadamente útil examinar las suposiciones
subyacentes a la teoría, con el fin de comprender de qué manera los cambios que
se están dando en el mundo amenazan a los principios del multilateralismo y a la
expansión equilibrada del intercambio comercial. Ha llegado el momento para
que economistas y otros expertos consideren los puntos a favor y en contra de
los acuerdos comerciales regionales y bilaterales de un modo mucho más amplio
que el que permiten los marcos de los modelos tradicionales, que son restrictivos
y estilizados. Dadas las complejidades del mundo real, ¿es cierto que la
liberalización comercial indiscriminada y multilateral, por medio del GATT (o por
117
medio de una organización semejante al GATT, tal como la Organización Mundial
de Comercio) sigue siendo la mejor política?
La idea más comúnmente cuestionada de la teoría del comercio
internacional y de la economía neoclásica es aquella que sostiene que los
recursos (expresión que generalmente hace referencia a los bienes de capital y a
la fuerza laboral) pueden desplazarse de un tipo de producción a otro sin costo
alguno. Aunque esto es a todas luces falso, los economistas defienden esta
noción diciendo que la idea es procedente "a largo plazo". También existe la idea
de que los precios se ajustan solos en un mercado libre. Hay un enorme cuerpo
de evidencia empírica que muestra que los salarios distan mucho de ser
perfectamente flexibles cuando se tratan de bajar y que las distorsiones del
mercado, tales como las leyes de seguro de desempleo, alientan a las empresas
a pasar el costo de cualquier ajuste de las partes involucradas a la sociedad en
general (por ejemplo, mediante los despidos en lugar del recorte de sueldos).3
No obstante, los teóricos del comercio continúan suponiendo de manera implícita
que existen los ajustes instantáneos y sin costo en los mercados laborales.
Asimismo, en las teorías del desarrollo existe una amplia aceptación de los
modelos "pulty-clay" (de plastilina) de formación del capital, que suponen una
gran flexibilidad -favorecida por la intermediación financiera- en la manera y lugar
en que el capital financiero se convierte en capital físico (aunque una vez que
ese capital físico es puesto en su lugar como tal, sus características pasan de ser
suaves como la plastilina a ser duras como piedra). No obstante, los economistas
que se ocupan del comercio trabajan con la suposición de que el capital puede
fluir de sector en sector, en respuesta a pequeños diferenciales en la
rentabilidad.4 En otras palabras, estos economistas neoclásicos asumen, por
ejemplo, que no sólo los trabajadores despedidos de la industria del vestido se
pueden mover sin costo alguno desde Carolina del Norte hasta Seattle para
118
trabajar en la industria aero-espacial, ¡sino que podrían llevarse consigo sus
máquinas de coser y hallarles utilidad en el nuevo proceso de producción! Una
excepción en este grupo lo constituyen los economistas de la rama de economía
internacional que se ocupan de estudiar la inversión extranjera directa (IED) y los
cambios estructurales, pues ellos reconocen que es más fácil reubicar fábricas en
otro país que convertir una fábrica de textiles en una planta siderúrgica.5
El rechazo de la premisa de que la mano de obra es perfectamente
móvil y de que la economía de los Estados Unidos generaba pleno empleo (nivel
en el cual cualquier estímulo fiscal o monetario adicional tiene una mayor
probabilidad de generar inflación más que una reducción
adicional en el
desempleo) cuando las cifras de desempleo para casi todo 1993 se mantuvieron
en un 7 por ciento, constituyó la base sobre la cual el movimiento laboral
organizado fincó su oposición al NAFTA. Los trabajadores organizados y los
activistas medioambientales unieron fuerzas para oponerse al Tratado, partiendo
de la base de que el capital es sumamente móvil y que las nuevas inversiones y
las fábricas existentes empacarían y se mudarían a México, atraídas por los
salarios bajos y por una aplicación tibia de las leyes laborales y de protección al
medio ambiente.
La noción generalizada de que la liberalización comercial lleva a un
óptimo de Pareto, descansa en un gran número de suposiciones que pueden no
tener validez en el mundo real.6 Hace más de 30 años, el economista comercial
Harry Johnson declaró:
las bondades del libre comercio, defendidas con un dogmatismo considerable en
el pasado,
aparecen matizadas en la teoría contemporánea de comercio
internacional, pues éstas dependen de factores tales como la estabilidad
monetaria internacional, una representación eficiente de los costos alternativos
119
de oportunidad social, de la aceptación social de la distribución de ingresos
resultante o de la adopción de una política social relativa a la distribución del
ingreso, así como de la posible necesidad de transferencias internacionales de
ingresos.7
Como respuesta a lo que se percibe es el fracaso de los principales
planteamientos de la teoría comercial tradicional y del fracaso de dicha teoría
para explicar acontecimientos tales como el enorme superávit comercial del
Japón en tiempos en los que el yen ha alcanzado sus niveles más altos
históricos, el concepto de "comercio estratégico" ha ido ganando una amplia
credibilidad en los Estados Unidos, según ha demostrado el nombramiento de
Laura Tyson como directora del Consejo de Asesores Económicos y de Robert
Reich como Secretario del Trabajo.8
Los partidarios del comercio estratégico cuestionan la suposición
neoclásica básica de que los mercados son competitivos. Citando a la nueva
teoría comercial, que se concentra en productos diferenciados elaborados con
economías de escala, los economistas afiliados a la corriente del comercio
estratégico mantienen que en ciertas industrias clave se está llevando a cabo una
pelea por obtener la mayor participación de mercado posible y los vencedores se
asegurarán mayores utilidades y menores costos durante décadas. En ciertas
circunstancias, por lo tanto, se puede apoyar la idea de una intervención
gubernamental en forma de subsidios de producción o exportación para
industrias clave, si bien es cierto que se corre el riesgo de provocar una reacción
adversa en los socios comerciales del país en cuestión. En las infructuosas
pláticas que los Estados Unidos sostuvieron con Japón en 1994, por ejemplo, los
primeros insistieron en acordar el nivel de intercambio comercial en industrias
consideradas estratégicas tanto en términos económicos como políticos, tales
120
como la automotriz y de autopartes. Esto resultaba tan inconveniente para los
japoneses que las negociaciones se vieron interrumpidas.
El acuerdo Estados Unidos-Japón sobre semiconductores tampoco
puede considerarse un éxito rotundo, a pesar de las aseveraciones de los
partidarios de un comercio dirigido. Los Estados Unidos lograron alcanzar el
objetivo del 20 por ciento en la participación del mercado, básicamente porque la
presencia de una recesión en Japón redujo la demanda de chips de otras
procedencias; los chips importados de altísima calidad se hubieran vendido bien
aun en ausencia de un acuerdo.9 El porcentaje, pasada la recesión, cayó
brevemente por debajo de los 20 puntos, lo que añadió otro motivo de fricción a
las pláticas comerciales que se estaban llevando a cabo.
Una suposición más sutil es que el óptimo de Pareto, como lo definen
los economistas, es una condición suficiente para la liberalización comercial o
para alcanzar acuerdos comerciales. Esta creencia es atacada por la escuela
"realista" de relaciones internacionales.10 Los realistas son pesimistas acerca de
las perspectivas de cooperación, pues temen que un socio pueda sacar mayores
ventajas que los otros en el marco de una relación comercial. De conformidad con
este cálculo, rezagarse en relación con un posible adversario futuro, aún cuando
se obtengan beneficios por medio de la cooperación, implica correr el riesgo de
ser dominado en el futuro por dicho socio. Los estados deberían ser sumamente
cautelosos en relación con los acuerdos de cooperación.
Así pues, los dos pilares básicos del sistema comercial liberal en el
mundo están siendo cuestionados, particularmente en los Estados Unidos.
Paradójicamente, aun cuando la necesidad de producir para vender en los
mercados internacionales es un concepto aceptado ampliamente en el mundo de
los negocios, la comunidad encargada del diseño de las políticas está cada vez
más desencantada con el GATT como mecanismo para lograr la liberalización de
121
mercados en el extranjero, particularmente en sectores en los que los Estados
Unidos gozan de ventajas comparativas -industrias de tecnología de punta,
agricultura y servicios internacionales. Este desencanto se basa en la percepción
de que la manera en que se intercambiaron beneficios económicos por apoyo
político en la era de la Guerra Fría, ya no es ni necesaria ni deseable
actualmente, y de que otros países se han enriquecido haciendo un uso gratuito
de las iniciativas multilaterales de los Estados Unidos, sacando ventajas tanto de
áreas no cubiertas como de áreas no contempladas en el GATT y haciendo muy
poco, en términos generales, para liberalizar el comercio en áreas distintas a la
del sector manufacturero.
La idea de que algunos países han estado sacando ventaja,
contempla principalmente dos áreas de conflicto. La primera es la de los
subsidios al productor (incluyendo el subsidio a la investigación y el desarrollo de
productos y/o servicios, a estudios de mercado y comercialización y el acceso a
bienes de capital artificialmente abaratados). La segunda la constituyen las
regulaciones internas (el punto focal de las recientes pláticas comerciales de los
Estados Unidos y Japón) que aumentan el costo de venta, generalmente tanto
para compañías domésticas como extranjeras, o que discriminan contra
compañías extranjeras en cuanto a la obtención de contratos gubernamentales, al
acceso a factores o en relación con la compra de activos. La capacidad de
controlar el tipo de cambio real y los costos domésticos genera, por necesidad,
distorsiones en otras partes de la economía. Por ejemplo, tanto la subvaluación
como la posterior apreciación (en respuesta a presiones de los Estados Unidos)
de las monedas taiwanesa y coreana en la década de los 80 se apoyaron en
controles en los mercados de capitales.11 Resulta irónico que las presiones de
los Estados Unidos hacia las economías asiáticas, en el sentido de lograr un
comercio dirigido, se hayan intensificado en momentos en los que se estaban
122
llevando a cabo reformas genuinas tendientes a limitar el poder de las
burocracias. Entre las agencias que verían limitado su margen de acción se
incluían los poderosos Ministerios de Comercio Internacional e Industria (MITI) y
de Finanzas (MOF) del Japón.
Como resultado de las dudas en torno a la liberalización comercial,
podemos esperar un cambio en el comportamiento de los Estados Unidos.
Específicamente, los Estados Unidos están explorando activamente alternativas
al multilateralismo, en particular el regionalismo, el bilateralismo y el comercio
dirigido. Y estos cambios en las políticas acabarán por hacerse sentir en los
patrones de intercambio comercial, en la división internacional del trabajo y en el
desarrollo económico del siglo venidero. ¿Estoy exagerando? Hay ciertos
indicadores que van acumulándose día con día:
.
El NAFTA, el tratado comercial más ventajoso jamás negociado por
los Estados Unidos,12 logró la ratificación de la Cámara Baja sólo después de
acaloradas discusiones (a pesar de un mar de promesas de último minuto,
concesiones y "ofrecimientos especiales" a legisladores indecisos).13 Ningún
acuerdo comercial ha incluido jamás el tipo de armonización de normas
ambientales y laborales que cubren los convenios paralelos al NAFTA. 14 Dada
la falta de entusiasmo por el NAFTA, a pesar de sus beneficios sociopolíticos de
largo alcance, uno podría preguntarse: ¿De qué manera reaccionarían el
Congreso y el público estadounidense ante un progreso real en el marco del
GATT? ¿Estarían dispuestos los legisladores a hacer extensivos beneficios
económicos a China, Indonesia y Japón en términos más favorables que los
otorgados a México? Desde el acuerdo sobre el GATT y el lanzamiento de la
Organización Mundial de Comercio (OMC), las fricciones bilaterales con China y
Japón han comenzado a agudizarse nuevamente.
123
.
El Secretario de Estado, Warren Christopher, alguna vez dijo que la
Comunidad Europea tenía mayor necesidad de que se concluyeran exitosamente
las negociaciones del GATT que los Estados Unidos, pues éstos cuentan con el
NAFTA y la APEC. La Comunidad Europea (CE), por lo tanto, debe colaborar con
los Estados Unidos y otras naciones para lograr una conclusión exitosa "pues, de
no tener éxito el GATT, la APEC podría contemplar otras medidas para conseguir
un intercambio comercial más abierto".15 Esta declaración se interpretó como la
amenaza de crear un área de libre mercado en el Pacífico, aunque los líderes
asiáticos se apresuraron a reafirmar los principios de "regionalismo abierto" que
rigen a la APEC, así como a negar tener interés en convenio comercial
discriminatorio alguno.
.
Peter Sutherland, director general del GATT, ha acusado a los
Estados Unidos y a la CE de escatimar el futuro económico mundial y ha
expresado su temor de que un posible fracaso de la Ronda Uruguay pudiera
llevar a una "carrera armamentista comercial".16
.
Hablando extraoficialmente en 1991, un funcionario de una
Embajada Estadounidense declaró: "Desde luego que el NAFTA desviará el
comercio de Asia, justamente ese es su propósito".17 La mejor manera de
interpretar ese comentario consiste en explicar que los funcionarios de la
Administración Bush, especialmente en el Departamento de Comercio, creían que
era inevitable que algunas industrias más cayeran en la inviabilidad, pero creían
que era muy importante controlar a dónde se desplazaban las inversiones
liberadas por ese proceso. Estos mismos funcionarios estaban convencidos de
que los incentivos de mercado creados a través del NAFTA hacen de México (en
relación con el Sudeste de Asia) un lugar más atractivo para invertir, lo que a su
124
vez generaría más puestos de trabajo de apoyo y mayor demanda de productos y
servicios de los Estados Unidos, con el fin de compensar las pérdidas directas de
puestos de trabajo en los sectores en declive en los Estados Unidos.
.
El GATT fue aprobado el último minuto a finales de 1994, en un
momento en el que los Estados Unidos habían canjeado acceso al mercado a
nivel bilateral a cambio de estipulaciones multilaterales más débiles. Los medios
de comunicación acusaron a los Estados Unidos de suavizar su postura en
relación con los subsidios gubernamentales y los impuestos aduaneros
especiales, con el fin de dejar a los estrategas de Clinton un mayor margen de
maniobra en el campo de la política industrial, por una parte, y para poder volver
a poner en funcionamiento la Super 301 u otros programas proteccionistas que
tranquilizaran al Congreso, por la otra.
.
A raíz del fracaso de las pláticas Estados Unidos-Japón, un experto
economista explicó que el aumento subsiguiente en el valor del yen que apareció
como noticia de primera plana en el International Herald Tribune era un signo de
que "los Estados Unidos están utilizando el tipo de cambio como un arma política
en contra de Japón". Otro experto anotó que "parece que los Estados Unidos se
están aprestando para pasar a la imposición de sanciones". Clinton mismo no ha
querido desmentir la posibilidad de una guerra comercial con Japón y ha dicho
que "se considerarán todas las opciones".18
.
En respuesta a las protestas provenientes de las industrias de la
computación y del entretenimiento, a China le fue negado un sitio en la nueva
Organización Mundial de Comercio y se le amenazó con imponer aranceles
punitivos del 100 por ciento sobre más de 1,000 millones de dólares de
125
exportaciones hacia Estados Unidos, en el marco de una medida unilateral para
mejorar la protección de los derechos de propiedad intelectual.
Los Estados Unidos ya no pueden vanagloriarse de ser un bastión
del libre comercio. Un ruidoso aumento en su petición de objetivos numéricos,
una marcha atrás en relación con el control de los subsidios y su movimiento
hacia el regionalismo son todos factores que contribuyen a que cada vez se
generalice más el convencimiento de que las reglas comerciales multilaterales o
no son eficaces o no son suficientemente buenas. Conforme el juego cambia de
ser un "nosotros contra ellos" como en la Guerra Fría a un "yo contra mis más
próximos rivales", inclusive aquéllos que creen que el libre comercio multilateral
es claramente la mejor opción para el sistema comercial mundial (y quienes ven
así las cosas siguen siendo mayoría entre los encargados de diseñar políticas en
Washington) comenzarán a explorar mejores opciones para los Estados Unidos,
a expensas de otros países.
MÁS ALLÁ DEL NAFTA: LAS RAZONES
DEL LIBRE COMERCIO CON AMÉRICA LATINA
Antes de intentar analizar las complejas razones por las que el
NAFTA contó con apoyo bipartidista en Estados Unidos y antes de considerar los
posibles acontecimientos futuros, necesitamos examinar las principales iniciativas
económicas y de política exterior de los Estados Unidos. Analizando las
ramificaciones regionales en oposición a las de un país específico, podemos
inferir qué tipos de política comercial resulta más probable que sigan el gobierno
de Clinton y las administraciones posteriores.
126
Entre los temas principales de las relaciones de los Estados Unidos
con América Latina se cuentan el tráfico de drogas, la migración de
indocumentados, la deuda y la liberalización económica. Las drogas ilegales se
producen en la región andina, así como también se producen y distribuyen a
partir de varios países de la Cuenca del Caribe. Las políticas de control de
drogas gozan de un fuerte apoyo político en el Congreso de los Estados Unidos.
La migración ilegal tiene un perfil distinto: alrededor del 60 por
ciento
de
todos
los
migrantes
indocumentados
proviene
de
México.
Centroamérica y el Caribe contribuyen con, quizás, otro 20 por ciento, en tanto
que los países asiáticos y el resto de los países con migración hacia los Estados
Unidos contribuyen con alrededor del 10 por ciento restante. Otro reto proviene
del legado de la crisis de la deuda en la década de los 80, que afectó
profundamente a las exportaciones de los Estados Unidos hacia la región. A
pesar de su impresionante recuperación en los 90s, América Latina sigue siendo
una región altamente endeudada. Brasil es el mayor deudor de entre los países
en vías de desarrollo, si bien México no se queda demasiado atrás. Chile,
Venezuela, Colombia y Argentina, asimismo, deben cantidades suficientes como
para merecer la atención de los bancos estadounidenses.
Hay menos iniciativas de política específicas para las diferentes
regiones de Asia, aunque el objetivo que se han propuesto los Estados Unidos de
abrir mercados al intercambio comercial y a la inversión se aplica tanto en ese
continente como en América Latina. En muchas formas, resultaba más fácil para
los Estados Unidos tratar con Asia cuando la lucha contra el comunismo era la
preocupación principal. Dejando de lado asuntos de seguridad importantes, tales
como el nivel de despliegue de las fuerzas armadas estadounidenses y el
potencial nuclear de Corea del Norte, las principales preocupaciones que los
Estados Unidos tienen en relación con Asia actualmente son de naturaleza
127
económica. A pesar de la aseveración, tantas veces oída, de que Asia es el
continente en donde vive la mayoría de los pobres del mundo, las
preocupaciones económicas de los Estados Unidos tienen más qué ver con los
logros de Asia, especialmente en lo tocante a la penetración que ha logrado en
los mercados estadounidenses, que con la pobreza del Sur de Asia, de Asia
Central y de Indochina.19
Existen dos interpretaciones principales que explican el éxito de
Asia. La mayoría de los economistas creen que los logros de Asia han sido
construidos con trabajo arduo y altos índices de ahorro e inversión,
especialmente en lo tocante a inversiones en infraestructura moderna y recursos
humanos, incluyendo la investigación y el desarrollo. Sobre estos cimientos, se
construyó una división regional de trabajo muy efectiva, conforme fueron llegando
oleadas sucesivas de inversión extranjera (en un principio de Japón a las
economías de reciente industrialización [NIEs] y los países de la ASEAN con
altos niveles salariales, posteriormente de Japón y las economías de reciente
industrialización a países de la ASEAN y a China) que se tradujeron no sólo en
la construcción de fábricas, sino también en la difusión de técnicas
administrativas modernas, acceso a las redes de distribución existentes en
mercados de países desarrollados y nexos con programas de investigación y
desarrollo. El proceso fue alimentado por un aumento en los niveles salariales y
un realineamiento en los tipos de cambio y fue facilitado por la liberalización del
comercio y de las barreras a la inversión en las economías de bajos niveles
salariales, así como por la liberalización de controles de capital en las economías
de altos niveles salariales.
Algunos economistas y un número creciente de otros especialistas
de las ciencias sociales cuestionan la anterior visión convencional de los
hechos.20 Ellos sostienen que el éxito de Asia se debe a una combinación de
128
factores: el haber sacado ventaja del sistema comercial internacional, del
paraguas de seguridad brindado por los Estados Unidos y de su ayuda
económica, todo lo anterior sumado a un estilo muy asiático de competencia, en
el cual las intervenciones gubernamentales y su apoyo a las compañías
domésticas ofrecen ventajas desleales. Una variante del anterior punto de vista
sostiene que el aspecto más importante de la intervención gubernamental fue el
control de los mercados de capital, la canalización de créditos en favor de
compañías grandes (zaibatsu / keiretsu en Japón y chaebol en Corea) a tasas
de interés muy bajas, dando así a las compañías nacionales tanto una ventaja en
costos como el beneficio de una perspectiva segura a largo plazo, especialmente
de cara a las compañías estadounidenses, sujetas a la visión de corto plazo e
informes trimestrales de los corredores de Wall Street.
Los que sostienen el punto de vista del mercado no logran ponerse
de acuerdo en cuanto a la mejor manera de hacer frente a la amenaza asiática.
Muchos de ellos se pronuncian a favor de efectuar reformas económicas en los
Estados Unidos, incluyendo la reducción del déficit y la reforma de las leyes
fiscales, con el fin de hacer aumentar el ahorro interno y hacer bajar las tasas de
interés. Otros sostienen que la solución es la inversión gubernamental en
educación básica y en la capacitación de la fuerza de trabajo. En el terreno
internacional, los que se muestran a favor de recrear la internacionalización
vertical de la producción conforme al modelo asiático, con el fin de aplicarlo a
América Latina, se ven cuestionados por los proponentes del proteccionismo en
los diversos países.
La composición del gobierno de Clinton ha llevado a la gente a
sospechar que la visión de Asia como competidor desleal habrá de ganar más
credibilidad que en las anteriores administraciones republicanas. Una vez más,
se han propuesto dos diferentes soluciones para hacer frente al reto asiático: la
129
primera consiste en atacar las instituciones que hacen distinta a Asia, tales como
los sistemas de keiretsu y chaebol; la segunda aboga por la recreación de los
elementos que se perciben como indispensables para conseguir competir con
eficacia. Ambas se centran en Japón. Al mismo tiempo que se trata de adoptar
los estilos administrativos y las políticas industriales de Japón, a menudo
pareciera ser que los Estados Unidos critican acremente todo aquello que tiene
éxito en Japón... y no partiendo de la base de que sea desleal o impropio, sino
sencillamente ¡porque tiene éxito! La administración Clinton ha continuado
ejerciendo presión contra Japón en relación con un cierto número de áreas
relativas al intercambio comercial, pero esta presión no es tan severa como
algunos habían temido pudiera ser. No obstante, hay fuertes indicadores de que
esto se ha debido, fundamentalmente, a las circunstancias, pues los Estados
Unidos han estado ocupados con las negociaciones del NAFTA y del GATT, en
tanto que Japón ha estado promoviendo la desregulación y la reforma política
internamente. Ahora que algunas de las otras preocupaciones comerciales de los
Estados Unidos se han más o menos resuelto, la presión sobre Japón va en
aumento. La cumbre económica entre el Primer Ministro Hosokawa y el
Presidente Clinton, en Febrero de 1994, terminó sin ningún resultado, sin que
pudiera llegarse a acuerdo alguno en ninguna de las cuatro áreas principales de
la negociación. Curiosamente, la salida del gobierno reformista de Hosokawa y el
regreso del viejo status quo al poder dieron como resultado un breve descanso a
Japón de las presiones de los Estados Unidos.
Entre las políticas globales de importancia se incluye el aumento de
la producción y de la competitividad de la industria estadounidense, en particular
las industrias de bienes de capital y los productos de tecnología de punta
dirigidos al consumidor. Existe el convencimiento entre las burocracias de
Washington de que los asiáticos y los europeos han logrado alcanzar en
130
competitividad a los Estados Unidos en un número de áreas clave mediante la
división de los procesos de producción entre diferentes países que cuentan con
distintas combinaciones de recursos humanos y físicos, logrando así beneficiarse
de ventajas de costo significativas (lo que los economistas llaman ventaja
comparativa) en diferentes productos y actividades. Por ejemplo, puede ser que
una computadora se arme en Singapur con chips estandarizados de Malasia,
chips especiales fabricados en Corea y en Taiwan, para que luego la
comercialice una compañía multinacional de Japón, valiéndose de una agencia
publicitaria de los Estados Unidos. La Comunidad Europea ampliada por la
incorporación de España, Portugal y Grecia (así como Alemania Oriental), cuenta
con una amplia gama de niveles salariales y de ingresos, así como de distintos
recursos y especializaciones industriales. Pero las ventajas de la Cuenca del
Pacífico -materias primas de Australia y del Sudeste de Asia, mano de obra de
China, mano de obra capacitada de Singapur, Taiwan, Corea y Hong Kong (a los
que llamaremos de ahora en adelante las economías asiáticas de reciente
industrialización o ANIEs), el capital de las ANIEs y del Japón y la tecnología de
este último país y, en menor medida, de los Estados Unidos y de las propias
ANIEs- parecen representar una combinación insuperable.
El apoyo bipartidista que el NAFTA suscitó en los Estados Unidos
surgió de diferentes grupos y personas que interpretaron las ventajas de
diferentes maneras. Los líderes empresariales vieron en ello una oportunidad
para estimular el crecimiento económico y la demanda de consumo en México,
ganando al mismo tiempo un acceso preferencial a los bienes intermedios
mexicanos y al mercado de consumidores del país. Otros perseguían la
estabilidad y la reducción de riesgos para invertir en México, tanto en plantas
nuevas como en la floreciente Bolsa Mexicana de Valores. Otros se habían dado
cuenta, a raíz del fracasado intento de "volver a tomar el control de nuestras
131
fronteras" que representó la Ley de Reforma y Control de la Inmigración (1986)
de que el flujo de migrantes indocumentados de México hacia Estados Unidos era
mucho más sensible a las condiciones económicas que a los esfuerzos
legislativos y policiales. Su razonamiento sostenía que la promoción del
crecimiento y el aumento de los ingresos en México, que se daría a través del
intercambio comercial con los Estados Unidos, sería mucho más eficaz en la
reducción de la inmigración de indocumentados a largo plazo. También resultaba
razonable suponer que los nexos institucionales que se crearían con el NAFTA y
un crecimiento más rápido de México llevarían a una cooperación mucho más
estrecha en cuanto a la aplicación de las leyes fronterizas (especialmente en lo
tocante a la persecución del tráfico ilegal de drogas) y en cuanto al control de la
contaminación a lo largo de la franja fronteriza. Los banqueros, desde luego,
tenían mucho más que un mero interés pasajero en la salud de la economía
mexicana, pues ésta se refleja directamente en el valor de mercado de sus
papeles de deuda. Los Nuevos Demócratas deben de haber visto una
oportunidad para promover su visión de una reestructuración de la industria
estadounidense por medio de la competencia y de la búsqueda de
complementariedades con países en vías de desarrollo, al tiempo que por esta
vía se conseguía debilitar aún más al movimiento laboral organizado y su postura
dentro del partido. Y la burocracia de Washington, independientemente de su
afiliación partidaria, adora la estabilidad política, en parte porque facilita su
trabajo. Debe de hacerse notar, sin embargo, que el levantamiento que se dio en
el Sur de México, el trágico asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo
Colosio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la crisis del peso de fines
de 1994 y principios de 1995 conspiraron para atenuar e incluso revertir los
efectos del NAFTA en muchas áreas.
132
LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL AJUSTE: UN MODELO
Considérense por un momento los costos y beneficios de un ajuste
económico inducido comercialmente. No existe consenso alguno, ni siquiera
entre los economistas especializados en comercio, en cuanto a la magnitud del
ajuste o a las ganancias económicas que habrá de reportar el NAFTA. Las
estimaciones de las ganancias que pudieran llegar a obtener los Estados Unidos
van desde 0 hasta 1.7 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto), en tanto que
las cifras correspondientes para México van desde 0 hasta 12.7 por ciento,
dependiendo de qué premisas se apliquen y qué técnicas de modelo se
utilicen.21 El único punto en el que parece haber acuerdo entre los estudiosos es
el que las contracciones intersectoriales probablemente se mantendrán en un
mínimo. De hecho, actualmente se acepta ampliamente la idea de que el impacto
total del NAFTA en el mercado laboral de los Estados Unidos resulta
despreciable en comparación con las fluctuaciones mensuales normales que
sufren las cifras de empleo. No obstante, ningún modelo tiene un efecto lo
suficientemente desagregado, ni por región ni por tipo de trabajo, como para
eliminar la posibilidad de que haya efectos significativos a ese nivel.
La relación que hay entre costos y beneficios puede ilustrarse de la
mejor manera en relación con la teoría convencional de comercio estático de
Jacob Viner y James Meade.22 En ese contexto, las ganancias que se derivan
del comercio se relacionan con la "creación de comercio", lo que ocurre cuando
los países signatarios de un tratado de libre comercio (TLC) reducen la
producción de sus industrias ineficientes y aumentan la producción y, por lo
tanto, las exportaciones de sus industrias eficientes. A nivel teórico, estas
ganancias y ajustes podrían ser grandes si un país pequeño se pudiera
133
especializar enteramente en la producción de un solo tipo de producto y
recurriera al
intercambio comercial para satisfacer sus propios patrones de
consumo. En la práctica, sin embargo, tanto las ganancias como los ajustes
derivados de los TLC que predicen los modelos empíricos son muy pequeños.
Esto sucede porque estos modelos, con el fin de describir adecuadamente los
patrones comerciales del mundo real (en particular el fenómeno de que los
países importan y exportan los mismos bienes), incorporan parámetros de
diferenciación del producto. Así pues, una ventaja de costos pequeña
sencillamente añade una reducida cantidad a la participación de mercado de una
nación y no le permite capturar todo el mercado.
Dos refinamientos recientes en estos modelos han complicado, sin
alterar fundamentalmente, la relación que existe entre ganancias y ajustes. Uno
de ellos se deriva del concepto de que los aumentos en la producción que logran
los productores más eficientes pueden generar ahorros en los costos de los
productos con economías de escala en la producción.23 Adicionalmente, si los
productores monopólicamente competitivos se hubieran estado coludiendo antes
de la firma de un TLC, las reducciones arancelarias resultantes podrían hacer
bajar el diferencial precio/costo, lo que en sí mismo genera ahorro para los
consumidores, aumenta la demanda y reduce los costos de producción. El
segundo refinamiento consiste en permitir movimientos de factores (capital y
mano de obra) en respuesta a cambios en las tasas de rendimiento y riesgo.24
Esta rama de la literatura también se propone medir los efectos de los acuerdos
comerciales en la productividad total de dichos factores.25 En todos los casos,
aun con un crecimiento en la productividad, las ganancias se generan de manera
diferencial a lo largo de los diversos grupos sociales, por lo que deben de
realizarse ajustes. En un contexto dinámico, sin embargo, es más fácil ver que la
134
mayoría de los ajustes se traducen en un crecimiento más lento y no en una
contracción absoluta, por lo que pueden resultar más tolerables políticamente.
En la perspectiva de lograr un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA), hay razón para creer que la relación que hay
entre beneficios y costos no es lineal, especialmente si se considera que se trata
de un proceso que agrega economías cada vez más ineficientes y no
competitivas a la base del NAFTA. En las gráficas 4.1 y 4.2 se considera la
relación de costos y beneficios a partir de diferentes combinaciones de países,
ordenados desde el mejor socio comercial en potencia hasta el peor, bajo la
perspectiva del país en cuestión (tal como los Estados Unidos).
En otras
palabras, el movimiento a lo largo de la curva punteada, alejándose del punto de
intersección 0, representa la expansión del WHFTA a través de la incorporación
de nuevos miembros. La pregunta de si la curva llega alguna vez a tener una
caída de más de 1 (punto en el que los costos marginales exceden a los
beneficios marginales en relación con el siguiente país a incorporar) puede ser
interesante, pero no resulta importante para el análisis que nos ocupa. Asimismo,
la pregunta de si es relevante hacer la distinción entre beneficios reales
o
percibidos se deja abierta. Entre los ejemplos de los costos de integración se
cuentan costos reales de ajuste, costos reales de negociación y apoyo a la
integración, tales como el reciente paquete de garantías de préstamo que por
20,000 millones de dólares se extendió a México. Esta curva se halla fija en un
punto temporal, pero puede moverse como resultado de un continuo crecimiento
económico, de los avances en la liberalización y de las reformas en América
Latina.
Para ilustrar el significado de estas gráficas es conveniente
incorporar a un grupo de actores más: los políticos que buscan maximizar sus
beneficios. Éstos generalmente favorecen todos aquellos cambios que tengan un
135
efecto positivo para sus demarcaciones electorales, tales como propuestas que
generen riqueza e ingresos fiscales para crear condiciones favorables que
puedan exhibirse como logros en el momento de buscar la reelección.
No
obstante, los ajustes de recursos que pudiera generar un WHFTA o cualquier
otra innovación podría ocasionar serias dislocaciones al mercado de trabajo.
Sean o no las pérdidas de puestos de trabajo atribuibles directamente al ajuste,
los trabajadores desplazados podrían culpar al político que favoreció la creación
del WHFTA de lo que les esté ocurriendo. Aunque probablemente ninguno de los
muchos consumidores que se benefician con un precio menor de las
importaciones habrá de llamar o escribir a su representante en el Congreso,
muchos de los que pierdan sus trabajos sí lo harán. (¡Y pueden estar seguros de
que no expresarán su agradecimiento si consiguen encontrar un trabajo mejor
pagado en algún otro sector de la economía!) Los políticos, por lo tanto, tienden a
evitar los ajustes y el descontento que éstos conllevan. Y aun sí favorecen la
instrumentación de una iniciativa de política que resulte en beneficios netos
modestos, en la inteligencia de que los costos del ajuste también serían
pequeños, siempre habrán de insistir en que cualquier iniciativa que conlleve
altos costos debe, necesariamente, conllevar beneficios aún mayores. En otras
palabras, confrontamos dos visiones: una local y de corto plazo y otra amplia y no
necesariamente de largo plazo y hallamos que cada una tiene diferentes
implicaciones en el momento de tomar decisiones.
Las curvas "I" en las Ilustraciones 4.1 y 4.2 presentan puntos "de
indiferencia" entre pares de combinaciones costo/beneficio, desde la perspectiva
de nuestros políticos maximizadores de beneficios. En otras palabras, dichos
políticos estarían dispuestos a aceptar cualquier punto en una línea dada y no
mostrarían ninguna preferencia por un punto en especial (por lo que estos puntos
son indiferentes entre sí). Esto es, para que dos puntos se hallen en la misma
136
curva de indiferencia, el punto con costos mayores deberá corresponder a un
beneficio neto más alto. La dirección de la preferencia es hacia el noroeste
(mayores beneficios y menores costos), por lo que I1 resulta preferible a I0 (que
representa el status quo actual). I1 es, de hecho, el mayor nivel lograble de
beneficio que hay en la Ilustración 4.1. De acuerdo con los criterios económicos
convencionales, la combinación óptima de ajustes y beneficios aparecería en el
punto de tangencia entre la curva WHFTA y una línea de intercambio constante
(de 45o), arrojando así el tamaño óptimo del área de libre comercio. En la
Ilustración 4.1, sin embargo, vemos que el equilibrio de la economía política,
dado por la conjunción de la curva de la WHFTA y I1 en el punto E, se da en un
nivel más bajo de beneficios netos y en un área de libre comercio menor. Por
razones ya explicadas, los políticos maximizadores de beneficios se mostrarían
reticentes en aceptar todos los costos que se requieren para alcanzar estos
beneficios, por lo que congelarían un TLC antes de que éste llegara a su tamaño
óptimo.
Gráfica 4.1 La economía política de un WHFTA
(GRÁFICA 4.1)
Nótese también M, el punto de intersección entre la curva I0 y la
curva de la WHFTA (en otras palabras, el punto de integración después de el
cual el país preferiría no tener más integración). El punto M podría concebirse
como la mayor cantidad de integración que un país podría aceptar como parte de
un proceso de negociación en el cual se tomen en cuenta los intereses de todos
los países involucrados. Una posibilidad, que resulta aparente en la Ilustración
4.1, es que un WHFTA completo dejaría a los Estados Unidos sin haber ganado
nada ni perdido nada. En ese caso, la intersección se daría al final de la curva de
la WHFTA.
137
Gráfica 4.2 La economía política de los acuerdos comerciales: WHFTA, UFTA y
GATT
(GRÁFICA 4.2)
Consideremos ahora una segunda curva "de intercambio" (en otras
palabras, un área de libre comercio sin restricciones geográficas bautizada como
UFTA en la Ilustración 4.2) que represente una secuencia óptima de
liberalización comercial no sólo dentro del hemisferio, sino a escala mundial. Está
claro que esta curva quedaría al noroeste de la curva de la WHFTA si cualquier
país que no sea del Hemisferio Occidental resulta ser un mejor socio comercial
para los Estados Unidos que algunos países del Hemisferio, con su punto de
partida en el sitio en el que se añada al "mejor" país no perteneciente al
Hemisferio Occidental. Para cualquier curva de indiferencia de forma normal, se
alcanzaría un nivel mayor de utilidad si la "integración" se llevara a cabo de forma
"abierta", más que de una forma determinada geográficamente. Así pues, I2
resulta preferible a I1. Si consideramos tan solo los beneficios netos, la
maximización de beneficios arrojaría una integración que involucraría a un mayor
número de países en el caso no restringido geográficamente que en el caso de la
WHFTA. Pero si las curvas de indiferencia se flexionan lo suficiente, entonces un
TLC con bases no geográficas resultaría en un TLC con menos miembros. De
forma similar, en tanto que un país latinoamericano dado podría aumentar sus
posibilidades de ser incluido en una WHFTA mediante desregulación, inversión
en infraestructura y otras medidas que lo hicieran más atractivo como socio
comercial de los Estados Unidos, no significa que quede claro qué ocurriría si
todos los países latinoamericanos se abocaran a tomar acciones semejantes de
manera simultánea: es posible que más o menos países fueran incluidos.
138
Finalmente, la Ilustración 4.2 revela que el paso a un libre comercio regional o a
uno global no necesariamente representa lo óptimo; dicho con más precisión y
con el fin de interpretar el modelo en un contexto dinámico, no significa que
necesariamente exista un ritmo óptimo de progreso hacia un libre comercio,
considerando costos y beneficios tanto económicos como políticos.
Otro punto que debemos considerar es la opción que ofrece el
GATT, que también aparece en la Ilustración 4.2. La opción GATT puede
concebirse como un movimiento parcial hacia el libre comercio, en el cual todos
los países involucrados reciben un trato igualitario y es, por lo tanto, un promedio
del origen y el final de la curva de un acuerdo de libre comercio sin restricciones
geográficas. La curva de intercambio del GATT demuestra que un acuerdo que
postule una reducción del 33 por ciento en aranceles por parte de todos los
miembros, significa un movimiento de una tercera parte del camino hacia el libre
comercio global. Dada la interpretación de los datos, la estrategia de la
"integración abierta" (UFTA), domina sobre cualquier acuerdo del GATT, pero la
línea de este último se cruza con la curva de la WHFTA. Por lo tanto, un libre
comercio o un comercio casi libre por medio del GATT pudiera resultar preferible
a un acuerdo de WHFTA, tanto parcial como pleno.
La lógica anterior se sostiene si todos los países son partícipes
potenciales en un área limitada de libre comercio. No obstante, se puede
sostener que la única forma para avanzar hacia un libre comercio con Europa es
por medio del GATT, por lo que Europa debería excluirse de la curva de
"intercambio global", si bien se le debe de incluir en la línea del GATT. Esto da
surgimiento a posibles situaciones adicionales, incluyendo la posibilidad de que,
si Europa fuera el socio comercial más importante de los Estados Unidos por un
margen suficiente, todo acuerdo en el marco del GATT sería preferible a
cualquier acuerdo bilateral o combinación de ellos. Que una estrategia basada en
139
el GATT sea capaz de arrojar un mayor nivel de bienestar que la integración
regional (¡o aun que un libre comercio global inscrito en el GATT mejore el nivel
de bienestar en lo absoluto!) dependerá de la forma de las curvas de indiferencia
y de las de intercambio, pero resulta más probable cuando las curvas de
indiferencia son menos empinadas (esto es, cuando hay un menor requerimiento
de ganancias económicas para un número mayor de unidades de costos de
ajuste, por lo que el bienestar depende fundamentalmente de los beneficios
netos).26
¿Qué significa lo anterior para la WHFTA y/o la OMC?
Considerando las reacciones de las potencias de Europa y Asia y de aquellas
naciones que quedarían fuera del acuerdo, se puede pensar que la mejor
estrategia para los Estados Unidos en el futuro consistiría en seleccionar a qué
países les permite acceso al NAFTA, basados en consideraciones no geográficas
sino en competitividad y complementariedad económica. En el curso de este
proceso, el entusiasmo de los Estados Unidos por una continua expansión de los
pactos bilaterales habrá de desvanecerse gradualmente, al igual que su
disposición a mantener su papel de liderazgo en la nueva Organización Mundial
de Comercio (OMC), a menos de que su alcance aumente dramáticamente y vaya
más allá de su modesta meta de hacer bajar los aranceles sobre productos del
sector manufacturero.
Las anteriores conclusiones podrían ser matizadas por factores
políticos. Las potencias económicas de otras regiones podrían no objetar la
negociación de acuerdos comerciales promovidos por los Estados Unidos en su
propia esfera tradicional de influencia (el Hemisferio Occidental), pero podrían
objetar la realización de acuerdos más inclusivos. Los posible candidatos a
suscribir acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, como Singapur,
deberán sopesar los beneficios de contar con nexos más estrechos con el mayor
140
mercado de los Estados Unidos y los costos de un posible debilitamiento en sus
nexos con las economías asiáticas, mismas que registran un crecimiento más
veloz. La fuerza de las consideraciones políticas domésticas de los Estados
Unidos puede enfatizarse aún más si se considera la posibilidad de un acuerdo
de libre comercio bilateral con Japón. A pesar del hecho de que los Estados
Unidos sostienen que sólo quieren tener un acceso en condiciones de igualdad al
mercado japonés, mi percepción de las cosas me dice que otorgar preferencias a
Japón para acceder al mercado de los Estados Unidos por medio de un TLC
resultaría algo políticamente inaceptable, aun si los Estados Unidos recibieran
claramente una preferencia más valiosa en el mercado japonés como retribución .
LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS: UNA
JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA
Existen pocos documentos que apoyen o analicen el libre comercio
hemisférico. Varios años después del anuncio original del lanzamiento de la
Iniciativa de las Américas, en Junio de 1990, aún no están claras las intenciones
del presidente Bush, como tampoco está clara cuál es la postura al respecto del
presidente Clinton.27 La propuesta inicial suscitó un interés considerable,
emoción y controversia en toda la región, así como repetidas peticiones a los
Estados Unidos de que aclararan cuál era su postura en cuanto a la región, los
acuerdos institucionales contemplados y el calendario para llevarlos a cabo.28
Aunque la reciente cumbre de Miami parece haber generado planes concretos,
los ajustes implícitos son inviables para la mayoría de los países de la región,
aun antes de la perturbación de los mercados regionales que trajo consigo la
crisis financiera mexicana.
141
Tras una gran profusión de acuerdos informales de referencia con
varios países y grupos en América Latina, entre 1990 y 1991, mucho se ha
hablado del poco progreso logrado. Esto no es totalmente justo; si bien no se han
negociado más acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, éstos han
hecho extensivo un status de preferencia a los países del Pacto Andino.
Revisemos el progreso que se ha llevado a cabo desde el anuncio hecho por
Bush en las tres principales áreas de la EAI: reducción de deuda, incentivos a la
inversión y libre comercio a nivel hemisférico.29
El plan de reducción de deuda que contempla la EAI consideraba
sólo los 12,000 millones de dólares de deuda oficial que los países del área
adeudan a los Estados Unidos. A través de una combinación de quita de deuda
contemplado por el programa bilateral de asistencia alimentaria y los swaps "de
deuda por medio ambiente", se han eliminado unos 900 millones del total
anteriormente citado. Pero este endeudamiento por 12,000 millones de dólares
representa apenas el 3 por ciento del total de la deuda de la región, que alcanza
los 400,000 millones de dólares, por lo que el componente de reducción de
deuda de la EAI debe catalogarse necesariamente como insignificante. Raymond
Ahearn sugiere que podrían haber reducciones en los pagos de servicio de
deuda para algunos de los países latinoamericanos más pequeños por medio de
este programa (El Salvador, Costa Rica, Haití y la República Dominicana), pero
las cifras no parecen apoyar esta postura. Por ejemplo, la deuda oficial de El
Salvador, que alcanzaba los 755 millones de dólares, se redujo en 41.2 millones
(casi el 6 por ciento) en los primeros tres años de la EAI, pero toda la reducción
fue de deuda preferencial, cuyas tasas de interés ya eran menores a las del
mercado. Existen pocas posibilidades de aumentar la cobertura del programa
para que abarque los 5,500 millones de dólares de deuda oficial no preferencial.
El Congreso autorizó la extensión del programa de reducción de deuda a
142
préstamos otorgados por el Exim Bank y por la Commodity Credit Corporation,
pero no otorgó fondos para este programa en 1993. Sin embargo, aun la
eliminación total de los 12,000 millones de dólares en deuda oficial, con la
posibilidad de que otros acreedores hicieran otro tanto (Japón y Europa son
acreedores conjuntos de 38,000 millones de dólares de deuda oficial
latinoamericana), tendrían poco impacto en las transferencias netas de recursos
de la región.
Se propuso un fondo de inversión multilateral (FIM) de 1,500
millones de dólares conforme a la EAI, con el fin de promover las reformas en
políticas de inversión de América Latina. Sin el esperado apoyo de Europa, se
recibieron compromisos por 1,300 millones de dólares, pero la contribución
programada de los Estados Unidos para el año fiscal de 1993 fue recortada por el
congreso de 100 a 90 millones de dólares. Si bien el fondo se propone
desembolsar a largo plazo unos 300 millones de dólares al año destinados a
ayudar a los países latinoamericanos a superar sus problemas de escasez de
capital, los flujos de capital netos a América Latina "han aumentado notablemente
en los últimos años, pasando de 9,600 millones de dólares en 1989, a 18,400 en
1990, para doblarse nuevamente en 1991, cuando alcanzó los 36,000 millones de
dólares".30 Una vez más,
aun si los resultados más optimistas del FIM se
llevaran a cabo, esto no tendría ningún efecto de importancia en la
macroeconomía de la región.
Por todo lo anterior, la promesa sustancial del EAI realmente es el
libre comercio y, dados los bajos niveles de intercambio comercial intralatinoamérica, esto significa un acceso preferencial al mercado de los Estados
Unidos. Dado que, por definición, no se pueden otorgar preferencias a todos,
esto significa otorgar acceso preferencial a América Latina, en relación con
Europa, África y Asia. Y en este punto, los Estados Unidos o se mueven con
143
suma cautela o simplemente hacen tiempo. Ahearn y sus coautores concluyen
con una frase notablemente franca: "Queda por verse si la EAI habrá de
recordarse fundamentalmente como una maniobra retórica para tranquilizar las
sospechas de los países latinoamericanos en el sentido de que habrían de ser
abandonados, o bien como una atrevida política diseñada para acercar a los
Estados Unidos con Latinoamérica".31
Hay quienes sostienen que las negociaciones relativas al NAFTA y
al GATT hicieron pasar a un segundo plano a la más amplia pero menos urgente
EAI. También hay quienes argumentan
que un énfasis excesivo en el EAI
hubiera podido complicar políticamente la ratificación del NAFTA. Hay otro punto
de vista que sostiene que la administración Bush ya había dado marcha atrás en
relación con la EAI desde antes de su derrota electoral de 1992. Esta
interpretación podría reflejar un reconocimiento creciente de las dificultades que
habría que enfrentar para forjar un TLC de alcances hemisféricos, una mayor
comprensión de la naturaleza y el alcance de las objeciones provenientes de Asia
y de otras regiones y una mayor percepción de la resistencia interna a efectuar
ajustes estructurales adicionales mediante el comercio. Una tercera y más sutil
lectura de la situación sostiene que la EAI desde un principio se propuso como
una promesa vacía, a utilizarse como zanahoria y garrote en las negociaciones
comerciales. El efecto de la zanahoria sería el fortalecimiento de la liberalización
comercial y de las reformas económicas en América Latina, mediante la
formulación de promesas de un acceso garantizado al mercado de los Estados
Unidos. El garrote tendría dos picos (¿como las lenguas de los negociadores
comerciales?): uno de ellos serviría para disciplinar a los países latinoamericanos
reacios ante el temor de quedar excluidos de una posible WHFTA, pero la
segunda y más importante se utiliza para golpear a Europa y posiblemente a los
países del Este Asiático con el mensaje de que el GATT cobra menor importancia
144
para Estados Unidos en la misma medida en que éstos encuentran otras
opciones. Una lectura más amable de los acontecimientos recientes ocurridos en
el marco de la EAI sostiene que ésta era un plan de rescate para una región que,
conforme pudo verse, no necesitaba ser rescatada. Al tiempo que el crecimiento
del ingreso y de las exportaciones redujo la proporción representada por el
servicio de deuda; conforme la expansión y la liberalización crearon suficientes
incentivos para nuevas inversiones privadas directas y de cartera, y conforme la
liberalización y la recuperación económica de los Estados Unidos estimularon el
intercambio comercial, la demanda de medidas más formales tales como la EAI
disminuyeron. En esta situación, los recientes problemas de la región, detonados
por la crisis mexicana, podrían hacer resurgir el apoyo al plan de libre comercio
regional que se presentó en la cumbre de Miami.
WHFTA VS. APEC: UNA COMPARACIÓN
DE COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL
Un
sencillo
modelo
de
ganancias
provenientes
de
la
internacionalización de la producción puede ilustrar una de las diferencias
importantes entre una WHFTA y un grupo comercial asiático o del área AsiaPacífico. Supongamos que un producto final requiere de numerosos y separables
pasos para su producción. La mayoría de ellos podrían llevarse a cabo en
cualquier país, pero el costo final del producto depende del costo que tenga cada
uno de los pasos de su producción. Dado un rango de países, sean dentro de
una región o a nivel global, con diferentes niveles salariales, productividad de la
fuerza de trabajo, costo de capital y dotación de infraestructura, sería posible
diseñar una ruta óptima de producción (minimización de costos) que partiera
desde el diseño, pasando por la obtención de materias primas, la producción de
145
componentes y su armado, hasta su distribución al mercado, considerando costos
de flete y barreras arancelarias al mismo tiempo.
Desde luego, ningún país tiene un solo tipo de fuerza laboral ni un
solo nivel salarial. Este modelo se aplica a la parte básica de la teoría del
comercio internacional para suponer que de los muchos tipo de mano de obra
que existen en una economía, el tipo más común definirá la ventaja comparativa
de un país y, por lo tanto, determinará su competitividad internacional. Es posible
que una economía sumamente protegida que cuente con recursos naturales muy
rentables no sea competitiva internacionalmente con producto o proceso alguno,
pues el precio de su mano de obra podría estar fuera de todo mercado salvo el
suyo propio. Lo anterior probablemente caracterizó a algunas naciones
latinoamericanas en los 70 y quizá se aplique actualmente a países como
Myanmar (Birmania). La protección, sea a nivel nacional o regional, permite que
el precio de los factores exceda sus niveles competitivos. Qué tanto mejore un
acuerdo regional de libre comercio la competitividad de los productos de su
región se puede reducir, por lo tanto, al éxito que tengan los países de dicha
agrupación regional en la reproducción de las condiciones de sus competidores
en otras partes del mundo.
Las gráficas 4.3 y 4.4 muestran los costos laborales unitarios de varios
países asiáticos y latinoamericanos, calculados mediante la división de un índice
salarios pagados a los trabajadores del sector manufacturero entre un índice de
productividad laboral en ese mismo sector. Si partimos de la suposición de que la
reducción en los precios de los artículos, en combinación con la liberalización
comercial observada en América Latina en la década de los 80, hizo competitivos
a los países latinoamericanos de cara a los asiáticos para 1990 (suposición que
podría cuestionarse), podemos ver qué tan desfasados estaban los salarios con
la productividad de América Latina en la década de los 70: los índices de
146
salarios/productividad superan por mucho el nivel de 1.0 casi todos los años y en
todos los países. Este enorme subsidio al trabajo creó un cierto poder adquisitivo
que generó utilidades para las compañías extranjeras que producían para el
mercado local, pero también sirvió como un incentivo negativo para la instalación
de fábricas y procesos de producción en América Latina, con miras a los
mercados regionales o globales. De conformidad con la Ilustración 4.4, por el
contrario, las relaciones asiáticas mostraron la tendencia a mantenerse alrededor
de 1.0 o aun por debajo de éste. Sólo Indonesia, con una economía relativamente
protegida y una gran riqueza de recursos naturales rivalizaba de alguna manera
con las distorsiones observadas en América Latina y, de hecho, Indonesia ha
comenzado a recibir cantidades significativas de flujos de capital extranjero
apenas en fechas recientes.
En Asia, la inversión extranjera directa busca crear un sistema de
minimización
de
costos
de
producción
que
podríamos
llamar
de
"internacionalización vertical", para diferenciarla del concepto de "integración
vertical" (distintos productos y procesos efectuados por una misma empresa o
conglomerado), muy común en la literatura de la organización industrial. Existe
suficiente diversidad en las economías asiáticas como para permitir aproximarse
a un continuum de combinaciones de recursos y costos. América Latina, por el
contrario, tiene dos desventajas principales. La primera, quizá enfatizada por los
estudiosos asiáticos, consiste en que tanto el NAFTA como una posible WHFTA
estarían constituidos por naciones deudoras. La segunda desventaja, menos
apreciada por los analistas, consiste en que América Latina carece de la
diversidad de Asia y, por lo tanto, no se aproxima al establecimiento de ese
continuum. En particular, no hay países en América Latina con el nivel de capital
humano y de productividad que es posible encontrar en Corea del Sur y en
Taiwán, como tampoco hay países con niveles salariales comparables que
147
pudieran competir con la productividad laboral de países como China e
Indonesia. (Ver datos en el apéndice de este volumen.)
Gráfica 4.3 Países latinoamericanos de altos salarios: índice salarial/índice de
productividad, 1971-1990
(GRÁFICA 4.3)
Gráfica 4.4 Salarios y productividad en Asia: índice salarial/índice de
productividad, 1971-1990
(GRÁFICA 4.4)
Una posible WHFTA sería competitiva con Asia en ciertos tipos de
procesos (en la inteligencia de que otro auge en la rentabilidad de los recursos
naturales de la región no lleve a una reversión de la liberalización reciente). Pero
en los niveles de capacitación medio alto y bajo, Asia cuenta con una clara
ventaja de costos que se traduciría en una ventaja competitiva en una amplia
gama de procesos y productos en caso de desarrollarse bloques comerciales
proteccionistas. Incluso en el nivel medio, en el que América Latina es más
competitiva, hay dos factores en su contra. En primer lugar, el que la rentabilidad
de los recursos se centre en los salarios hace que la fuerza laboral sea algo
menos competitiva de lo que sería de otra manera. En segundo lugar, la
infraestructura relativamente pobre de la mayoría de los países latinoamericanos
hace que aumenten los costos. Estos puntos tienen un efecto directo en el
atractivo de los países de América Latina como socios comerciales. Por otra
parte, los beneficios que podrían derivarse de la unión de sus economías en una
WHFTA podrían ser mayores para los países latinoamericanos que para los
asiáticos. Una mayor orientación de sus economías hacia el exterior, una
148
reducción en las distorsiones introducidas por sus políticas y mayores
inversiones en infraestructura para reducir los costos regionales e internacionales
de transacción, podrían resultar en un estímulo considerable para el crecimiento
de la productividad y la competitividad de América Latina a largo plazo.
CONCLUSIONES
La ratificación del NAFTA puede ser defendida por los panegiristas de
la administración Clinton como un triunfo de la esperanza sobre el miedo, en el
sentido en que las industrias en crecimiento en los Estados Unidos han resultado
favorecidas por el pacto, en tanto que las industrias en declive se han acelerado
su deterioro. Estas voces victoriosas, sin embargo, deben de reconocer que se
trató de una victoria pírrica y de una coalición de apoyo sumamente frágil. En
términos del modelo presentado en páginas anteriores, las curvas de indiferencia
de los políticos que deben votar sobre la aprobación o no de tratados comerciales
parece ser bastante pronunciada, lo que indica que no están dispuestos a
aceptar
más
ajustes,
a
menos
de
que
se
les
garanticen
beneficios
desproporcionadamente grandes. Es poco probable que la coalición tras el
NAFTA busque someterse a otra prueba pronto, ya sea en favor del acceso de un
país que está claramente listo para ingresar al acuerdo, pero cuya importancia
política para los Estados Unidos es menor (Chile), ya sea para países
políticamente importantes, pero cuya admisión sería difícil de justificar en
términos económicos (El Salvador u Honduras).
Aun si ignoramos (como los economistas hacen con demasiada
frecuencia) los efectos que las políticas de un país tienen sobre las de otros,
parece poco probable que un libre comercio hemisférico sea de interés para los
Estados Unidos. En un ambiente político en el cual la voluntad de pagar costos
149
es sumamente limitada, existen países fuera del Hemisferio Occidental que
ciertamente podrían dar más beneficios que muchos países del hemisferio
mismo. Si el ambiente político cambiara con el actual auge económico, entonces
resulta sumamente posible que un progreso multilateral adicional en el marco del
GATT resulte preferible a una mayor integración regional.
En un modelo sencillo de competitividad internacional, el NAFTA
puede mejorar la competitividad de los bienes producidos en los Estados Unidos
de cara a los productos de una Europa unificada o de un cada vez más
interdependiente Este de Asia, pero la instrumentación de un WHFTA no
resultaría en una réplica de la competitividad asiática en el Hemisferio
Occidental, en gran medida por la carencia de la diversidad de factores que sí se
encuentra en Asia. Así pues, tanto el asunto de la competitividad como el de la
maximización del bienestar parecen apuntar hacia una mayor y no una menor
interacción económica de los Estados Unidos con Asia y, en el futuro próximo,
hacia una integración económica gradual y selectiva con América Latina y no
tanto hacia una integración plena, como la contemplada por una posible Área de
Libre Comercio del Hemisferio Occidental (WHFTA).
Notas
______________
*
Al autor le gustaría expresar su agradecimiento a Shoji Nishijima y Koji Shimomura del RIEB
y a Clark Reynolds de la Universidad de Stanford por sus útiles comentarios. Todo error en el
texto, sin embargo, es responsabilidad del autor.
1.
En 1995, hemos sido testigos del repudio hacia el anterior presidente mexicano, Carlos
Salinas de Gortari; hemos visto la reducción sistemática de los derechos de los inmigrantes
en California; y también el rechazo de las garantías de crédito a México por parte del
Congreso de los Estados Unidos.
2.
Afirmaciones de Paul Krugman en la reunión anual de la Asociación de Economistas
Estadounidenses, enero de 1992.
150
3.
Ver Morley Gunderson y Daniel Hamermesh, "The Effect of Free Trade on the North
American Labor Market", en Clark Reynolds et. al., eds., The Dynamics of North American
Trade and Investment (Stanford, CA; Stanford University Press, 1991), pp. 225-240.
4.
Ver James Stanford, "Estimating the Effects of North American Free Trade: A Three-Country
General Equilibrium Model with 'Real World' Assumptions", Canadian Centre for Policy
Alternatives (septiembre de 1993) para una comparación crítica de las suposiciones
subyacentes a los modelos neoclásico e "institucional".
5.
Ver, por ejemplo, James Markusen, "The Theory of the Multinational Enterprise: A Common
Analytical Framework", en Eric Ramstetter, ed., Direct Foreign Investment in Asia's
Developing Economies and Structural Change in the Asia-Pacific Region (Boulder; Westview
Press, 1991), pp. 11-32 y Chung H. Lee, "Outward Direct Foreign Investment and Structural
Adjustment in a Small Open Economy", Kobe Economic and Business Review 36 (1990), pp.
1-15.
6.
Por ejemplo, un acuerdo comercial tiene dominio Pareto en relación con otras políticas (p.ej.:
el status quo) si todos los participantes (definidos al nivel nacional) logran garantizarse, al
menos, el mismo nivel económico y si al menos un país sale beneficiado con el acuerdo.
7.
Citado en Richard Cooper, "International Economics in the International Encyclopaedia of
Social Sciences", Journal of Economic Literature 8, nº 2 (1970), pp. 438-439.
8.
Ver capítulos de Borrus, Tyson y Zysman, Brander Spencer y Paul Krugman, en Krugman,
ed., Strategic Trade Policies and the New International Economics (Cambridge, MA; MIT
Press, 1986) y Robert Reich, "We Need a Strategic Trade Policy", Challenge 33, nº 4 (1990),
pp. 38-42. Para ver una crítica tradicional de la política de comercio estratégico, ver Gottfried
Haberler, "Strategic Trade Policy and the New International Economics: A Critical Analysis",
en Ronald W. Jones y Anne O. Krueger, eds., The Political Economy of International Trade
(Cambridge, MA; BLACKWELL, 1990), pp. 25-30.
9.
Yoshio Tsurumi, "A Japanese-American Grand Bargain", World Policy Journal 10, nº 3,
(1993), pp. 45-53.
10. Para una descripción más completa de la "escuela realista", representada por los trabajos de
Kenneth N. Waltz y muchos otros autores, ver Richard Gilpin, The Political Economy of
International Relations (Princeton, NJ; Princeton University Press, 1987) y Joseph Grieco,
Cooperation among Nations: Europe, America and Non-Tariff Barriers to Trade (Ithaca, NY;
Cornell University Press, 1990).
11. Robert McCleery y William James, "Beyond Export-led Growth: Alternative Pathways to a
'Neutral' Trade Regime", ponencia presentada ante la East Asian Economics Association,
Seúl, Corea del Sur (septiembre de 1992).
12. De acuerdo con lo sostenido por Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, "Regionalism in North
America", en Kenichi Ohno, ed., Regional Integration and Its Impact on Developing Countries
(Tokio; Institute for Developing Economies, 1993).
13. Business Week (8 de noviembre de 1993), p. 26.
14. Para tener acceso a una descripción del acuerdo, ver Gobiernos de Canadá, Estados Unidos
Mexicanos y Estados Unidos de América, Description of the Proposed North American Free
Trade Agreement (agosto de 1992). Para consultar un análisis de sus estipulaciones y su
151
posible efecto sobre los tres países, ver Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, NAFTA: An
Assessment (Washington; Institute for International Economics, 1992).
15. Christopher, en comentarios hechos durante una reunión informativa antes de su viaje a la
reunión de la APEC celebrada en Seattle, según lo reportó The Australian (17 de noviembre
de 1993), p. 1.
16. Ibid.
17. Para tener acceso a una estimación de los efectos potenciales en la desviación de comercio
y de inversión que el NAFTA pudiera tener en países en vías de desarrollo en otras regiones,
en particular en el Sudeste Asiático, ver Robert McCleery et. al., "NAFTA and Its Effect on
Other Regions: U.S. Trade Policy and Asia's Concerns in a Global Context", en Kenichi
Ohno, ed., Regional Integration and Its Impact on Developing Countries (Tokio; Institute for
Developing Economies, 1993).
18. Neil MacKinnon, estratega en jefe de divisas en Citibank, Londres, citado en el International
Herald Tribune, (15 de febrero de 1994), p. 1. Nick Stamenkovic, economista del DKB
International y el presidente Clinton, ibid.
19. Este "hecho" puede no resultar cierto bajo un análisis cuidadoso, especialmente si uno
corrige los niveles de vida de China y otros países valiéndose de los datos de Summer y
Heston. Robert Summers y Alan Heston, "The Penn World Tables (Mark S): An Expanded
Set of International Comparison, 1950-1988", Quarterly Journal of Economics 106, nº 2
(1991).
20. Chalmers Johnson, "The Institutional Foundations of Japanese Industrial Policy", en C.
Barfield yW. Schamba, eds., The Politics of Industrial Policy (Washington, D.C.; American
Enterprise Institute, 1986), pp. 187-205 y Robert Wade, Governing the Market (Washington,
D.C.; The World Bank, 1990).
21. Ver, por ejemplo, United States International Trade Commission, Economy-Wide Modeling of
the Economic Implications of a FTA with Mexico and a NAFTA with Canada and Mexico
(Washington, DC; USITC), publicación 2508, mayo de 1992; Congressional Budget Office,
Estimating the Effects of NAFTA: An Assessment of the Economic Models and other
Empirical Studies (Washington, DC; Congressional Budget Office, junio de 1993); y Nora
Lustig et. al., North American Free Trade (Washington, DC; The Brookings Institution, 1992).
22. Jacob Meade, The Theory of Customs Unions (Amsterdam; North Holland, 1955) y Jacob
Viner, The Customs Union Issue (Nueva York; Carnegie Endowment for International Peace,
1950). Otro estudio clásico es el de Robert Lipsey, "The Theory of Customs Unions",
reimpreso en Jagdish Bhagwati, ed., International Trade: Selected Readings (Cambridge,
MA; MIT Press, 1987), pp. 357-376.
23. David Cox y Richard Harris, "Trade Liberalization and Industrial Organization: Some
Estimates for Canada", Journal of Political Economy 93 (1985), pp. 115-145 y Richard Harris,
"Applied General Equilibrium Analysis of Small Open Economies with Scale Economies and
Imperfect Competition", American Economic Review 74 (1984), pp. 1016-32.
24. Ver Robert McCleery, "An Intertemporal, Linked, Macroeconomic CGE Model of the United
States and Mexico Focusing on Demographic Change and Factor Flows" y también Sherman
Robinson et. al., "Agricultural Policies and Migration in a U.S.-Mexico Free Trade Area: A
Computable General Equilibrium Analysis", en United States International Trade
Commission, Economy-Wide Modeling of the Economic Implications of a FTA with Mexico
152
and a NAFTA with Canada and Mexico (Washington, DC; USITC), publicación nº 2508
(mayo de 1992) y Raúl Hinojosa Ojeda y Robert McCleery, "U.S.-Mexico Interdependence,
Social Pacts and Policy Perspectives: A Computable General Equilibrium Approach", en
Gerardo Bueno et. al, eds., U.S.-Mexico Relations, pp. 113-154.
25. Ver McCleery, "An Intertemporal, Linked, Macroeconomic CGE Model of the United States
and Mexico Focusing on Demographic Change and Factor Flows", y también Timothy Kehoe,
"Modeling the Dynamic Impact of North American Free Trade", en United States International
Trade Commission, Economy-Wide Modeling of the Economic Implications of a FTA with
Mexico and a NAFTA with Canada and Mexico (Washington, DC; USITC), publicación nº
2508 (mayo de 1992).
26. Para ver la consideración de otra posible situación (un acuerdo del GATT una vez firmado el
NAFTA), ver Robert McCleery y Shoji Nishijima, "Trade Groupings in the Americas and Asia
and the National Interests of Japan and the United States", CILAS Working Paper , nº 9
(LaJolla; Center for Iberian and Latin American Studies [CILAS]; University of California, San
Diego -por aparecer).
27. El Servicio de Investigación del Congreso tiene un documento sobre la EAI (Raymond
Ahearn et. al, Enterprise for the Americas Initiative: Background, Congressional Action and
Future Prospects [CRS Report 93-715, 23 de julio de 1993] y otro documento que pasa
revista a una discusión de las perspectivas del libre comercio a nivel hemisférico (Raymond
Ahearn, The Future of Western Hemisphere Trade Relations [CRS Report for Congress 9244, 7 de enero de 1992]). Hasta finales de 1993, la U.S. International Trade Commission no
había publicado ningún estudio de la EAI ni de la WHFTA, pero sí había publicado seis sobre
el NAFTA.
28. Ver, por ejemplo, "Points on Enterprise for the Americas Initiative", memorándum no
clasificado, firmado por R. Ives, del USTR al Departamento de Estado para su distribución a
Embajadas Estadounidenses en Bolivia, Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia (febrero de
1992). Este comunicado se dirigía a los líderes de los países del Pacto Andino, en respuesta
a sus repetidas peticiones de "un resumen escrito de los puntos tocados en nuestra visión del
movimiento hacia el establecimiento de un área hemisférica de libre comercio, bajo la
Iniciativa de las Américas". Una lectura cuidadosa de este corto comunicado imiplica que las
peticione arriba mencionadas se manejaron a nivel muy bajo y que las respuestas de los
Estados Unidos ni se coordinaron adecuadamente ni fueron muy bien pensadas.
29. Alrededor del 85 por ciento de las exportaciones de Colombia a los Estados Unidos ingresan
a este último país exentas de aranceles debido, fundamentalmente, a las preferencias
comerciales, según lo expresado por María del Pilar Esguerra en la reunión Pacific Economic
Lookout (Perspectivas Económicas del Pacífico), celebrada en Osaka el 22 de febrero de
1994.
30. La discusión que sigue se apoya en gran medida en lo escrito por Raymond Ahearn et. al, en
Enterprise for the Americas Initiative: Background, Congressional Action and Future
Prospects (CRS Report 93-715, 23 de julio de 1993).
31. Ibid.
153
CAPITULO CINCO
MÉXICO, EL NAFTA y LA CUENCA DEL PACÍFICO
Luis Rubio
México lanzó la iniciativa de negociar un Acuerdo Norteamericano de
Libre Comercio (NAFTA) con el fin de lograr objetivos esencialmente políticos. Si
bien el contenido del acuerdo se ocupa de asuntos económicos y, en un sentido
amplio, con las reglas para el intercambio comercial, los objetivos del gobierno
mexicano tenían más que ver con la búsqueda de credibilidad para la reforma
económica que había emprendido desde principios de los ochenta. El gobierno
mexicano buscaba atraer la inversión extranjera con el fin de acelerar el paso de
la modernización económica y de hacer crecer rápidamente los niveles de
productividad interna. Desde la perspectiva del gobierno mexicano, por lo tanto,
la sola culminación de las largas negociaciones era tan importante como el
contenido del acuerdo negociado, si no es que más.
Desde que el NAFTA entró en vigor en enero de 1994, dos asuntos
han sido de vital importancia para México. El primero tiene que ver con la
expansión del NAFTA, tal y como lo contempla el texto del documento. El
segundo tiene que ver con los objetivos de México en el escenario comercial
mundial, particularmente en la Cuenca del Pacífico. Ambas preocupaciones son
relevantes y críticas, especialmente porque el gobierno mexicano mismo ha
estado intentando ampliar sus relaciones comerciales en todo el mundo.
Tradicionalmente, México ha buscado una diversificación tanto en su
política exterior como en su comercio. Dada la difícil historia de la relación entre
154
México y Estados Unidos, el gobierno ha intentado expandir sus nexos
económicos y desarrollar relaciones políticas sólidas con otras naciones del
mundo, con el fin de disminuir el peso relativo de su vecino del Norte. En tanto
que el NAFTA pudiera parecer a primera vista como un paso muy importante en
dirección opuesta a dichos objetivos, el punto de vista prevaleciente en México es
que el NAFTA puede ayudar a avanzarlos.
Este capítulo contiene cuatro partes. La primera sección establece el
contexto en el cual México tomó la decisión de negociar el NAFTA y analiza los
objetivos políticos que ello contemplaba. La segunda sección examina la política
comercial mexicana y discute la cuestión de la diversificación en oposición a la
concentración del comercio. La tercera sección explora la expansión potencial del
NAFTA para incluir nuevos miembros. La última parte se ocupa de los objetivos
de México en relación con la Cuenca del Pacífico y concluye con algunos
comentarios sobre la dirección que podría adoptar la política comercial del país
en el futuro próximo.
¿POR QUÉ EL LIBRE COMERCIO CON
LOS ESTADOS UNIDOS?
Durante la década de los 80, el gobierno mexicano se enfrentó con el
dilema más complejo y difícil de su historia moderna. Durante décadas, la nación
había seguido una estrategia de desarrollo económico bastante autárquica,
intentando construir una plataforma industrial interna, organizada y dirigida por
un estado fuerte. Al actuar así, el gobierno buscaba mejorar su fuerza política y
hacer aumentar los privilegios de la élite política que había gobernado al país
desde la década de los veinte, así como mejorar le bienestar de la población
mexicana en general. Por muchos años, esa estrategia tuvo éxito y el crecimiento
155
económico fue extraordinariamente alto. A la larga, sin embargo, la economía
comenzó a dar señales de estancamiento. Un excesivo endeudamiento y una
serie de intentos fracasados por sostener un programa económico que ya no
funcionaba, llevaron a niveles de inflación cada vez más altos y a sucesivas
devaluaciones del peso después de 1976.
Para fines de los setenta, pero particularmente a principios de los
ochenta, se hizo evidente que la estructura básica de la economía estaba
fracturada y que el posponer las duras decisiones que debían tomarse sólo
retrasaría la posibilidad de volver a tener tasas de crecimiento económico altas y
sostenibles. La toma de conciencia de que, en la era de la globalización, una
economía cerrada y protegida ya no era capaz de generar tasas de crecimiento
como las de los países asiáticos se convirtió en un estímulo formidable para la
promoción del cambio económico y político.
Para 1982, como consecuencia de un endeudamiento gubernamental
excesivo y de una administración económica extremadamente pobre, el gobierno
se vio forzado a suspender los pagos de su deuda, produciendo una contracción
económica muy severa, que duró varios años. La mezcla de altos niveles de
inflación, recesión económica y un desempleo que crecía rápidamente produjo
presiones políticas cada vez mayores contra el gobierno. El deterioro político y
económico produjo, a su vez, una severa crisis de confianza, situación que no se
vio aliviada cuando José López Portillo tomó la decisión de expropiar los bancos
y utilizarlos como chivos expiatorios de las pésimas políticas gubernamentales.
Una nueva administración, bajo Miguel De la Madrid (1982-1988),
lanzó un programa de ajuste ortodoxo, dirigido a lograr la estabilización y
reestructuración de la economía. La nueva estrategia tenía un alcance limitado,
pues abordaba, sobre todo, las finanzas gubernamentales. El déficit fiscal se
redujo significativamente, aumentando el ingreso al tiempo que se reducían los
156
gastos. Los subsidios se recortaron drásticamente y muchas empresas propiedad
del gobierno fueron privatizadas. Algo que resulta interesante es constatar que al
gobierno le tomó varios años tomar una decisión seria para aumentar las
exportaciones, con el fin de hacer bajar la dependencia que el país tenía del
petróleo y lograr así fortalecer la balanza de pagos.
Independientemente de los altibajos, poco a poco comenzó a tomar
forma un programa tendiente a lograr una profunda reforma económica. La
administración de De la Madrid ya no buscaba sólo una buena administración de
la economía, se estaba planteando una transformación y una modernización a
fondo de la estructura económica de la nación. El estado redefinió su papel en la
sociedad mexicana, abandonando la premisa de que su propósito era administrar
la economía. El nuevo enfoque se centraba en crear las condiciones
que
permitieran el crecimiento económico; así pues, el gobierno lanzó una serie de
iniciativas para desregular las actividades productivas, extender la privatización
de las industrias operadas por el estado (paraestatales), desarrollar nueva
infraestructura y hacer frente a los problemas de la pobreza, la educación y la
salud pública.
La liberalización de las importaciones fue el primer cambio significativo
en la estrategia económica. A partir de 1985, tanto los aranceles como los
requisitos de permiso de importación comenzaron a reducirse o fueron
eliminados. En 1986, México se unió al Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT). Estos dos cambios en la política del país tuvieron un gran
impacto en las estructuras tradicionales de la economía y obligaron a los
empresarios locales a emprender ajustes para enfrentar la competencia mundial;
la alternativa era perderlo todo. Las compañías mexicanas comenzaron a buscar
alianzas con socios extranjeros, a desarrollar sus propios mercados de
157
exportación, a adquirir nueva maquinaria y tecnología, a poner atención a las
necesidades de los consumidores y a competir en el mercado.
Conforme avanzaba la liberalización del mercado, los empresarios
mexicanos comenzaron a sentir la presión de la competencia, fundamentalmente
de las importaciones. Muchas empresas quebraron o se vieron obligadas a
cerrar. Otras pasaron por una serie de dolorosos procesos de ajuste que, en la
mayoría de los casos, produjeron resultados muy favorables. De acuerdo con las
estimaciones actuales, alrededor del 60 por ciento de la producción industrial
mexicana (representada por alrededor del 10 por ciento de las empresas
industriales) se ha vuelto realmente competitiva, por medio del desarrollo de
mercados de exportación viables, al tiempo que han logrado oponer un frente
exitoso a la competencia representada por las importaciones. Un 20 por ciento
adicional de la producción, representada por un 10 por ciento adicional de
empresas, se halla aún en el proceso de ajuste.1 El reto central para la economía
mexicana a mediados de los noventa se deriva del hecho de que alrededor del 80
por ciento de las empresas nacionales (unas 140,000) no ha logrado o no ha
querido realizar un ajuste exitoso. No es necesario hacer énfasis en que la crisis
económica de 1994-1995 ha aumentado mucho la presión sobre dichas
empresas, pues ahora deben hacer frente a una contracción violenta de los
mercados y a un aumento en los costos financieros.
El intercambio comercial de México con el mundo se ha multiplicado
rápidamente en los últimos quince años. El volumen total del comercio exterior
pasó de unos 30,000 millones de dólares a principios de los ochenta a 140,000
millones para 1994, en tanto que las exportaciones no petroleras se
cuadruplicaron entre 1986 y 1990. De la mano del crecimiento comercial, sin
embargo, llegó un rápido aumento de los conflictos comerciales. Muchos
productos mexicanos comenzaron a verse sujetos a la imposición de topes, pago
158
de derechos compensatorios y otras barreras no arancelarias en los Estados
Unidos. Este proceso llegó a un punto tal en el cual prácticamente todo
exportador mexicano con éxito debía enfrentarse a cargos de "dumping" y a
acciones legales emprendidas contra ellos en el principal mercado externo del
país. Como resultado de esas acciones, algunos sectores (fundamentalmente el
del acero, el cemento y ciertos productos agrícolas) se hallaron ante la
imposibilidad de continuar expandiendo sus exportaciones hacia el mercado de
los Estados Unidos. A pesar de que muchas de las acciones legales en cuestión
pueden haber sido justificadas, pronto se hizo patente que los mecanismos
proteccionistas a disposición de los productores de los Estados Unidos eran
potencialmente invencibles, fueran justificados o no.
Para finales de los 80, estaba muy claro que los esfuerzos de México
por reestructurarse e integrarse a la economía mundial podían ser fácilmente
frustrados por las políticas proteccionistas de sus principales socios comerciales,
especialmente los Estados Unidos. Por primera vez en la historia moderna, el
gobierno se vio enfrentado a una realidad compleja: la economía mexicana
necesitaba reformarse, pero para que la reforma fuera exitosa, las exportaciones
tenían que crecer. Desde esta perspectiva, los conflictos comerciales, que se
multiplicaban día a día, no parecían ser precisamente la receta del éxito. Por lo
tanto, existía el gran peligro de que la nueva estrategia de desarrollo económico
pudiera quedar inutilizada antes siquiera de que el gran despegue exportador
llegara a materializarse. Algo aún más importante era el hecho de que la noción
misma de la reforma pudiera ser derrotada por las fuerzas de oposición interna,
perspectiva poco halagüeña tanto para los reformadores mexicanos como para el
gobierno de los Estados Unidos.
El contexto bilateral del comercio México-Estados Unidos no era
adecuado para estas nuevas condiciones. En 1985, los Estados Unidos y México
159
habían firmado un convenio para establecer un marco de referencia comercial,
así como un acuerdo paralelo sobre subsidios e impuestos compensatorios.
Estos acuerdos abrieron el camino para la eliminación de trabas burocráticas y
barreras no arancelarias en la frontera México-Estados Unidos. Incluían también
la "prueba de daños", un procedimiento tendiente a reducir la propensión a tener
conflictos comerciales sin fin. En los años que siguieron al convenio, sin
embargo, pronto se hizo patente que éste era insuficiente para hacer frente a una
expansión verdaderamente explosiva del movimiento comercial. Se hizo evidente
que México tendría que alcanzar acuerdos substancialmente más profundos y
fundamentales con los Estados Unidos si deseaba que su nueva estrategia de
desarrollo tuviera posibilidades de éxito.
Para 1989, la administración de Carlos Salinas de Gortari tomó
consciencia de que se enfrentaba a un dilema muy serio, un dilema que
determinaría el futuro de México. Por una parte, resultaba imposible transformar a
México en una nación competitiva sin expandir su participación en la economía
internacional. Por la otra, la volatilidad de los 70 y los 80 había hecho imposible
ganarse y mantener la confianza del sector privado y de la comunidad
inversionista, tanto en México como en el extranjero.
México y los Estados Unidos llevaron a cabo algunos esfuerzos
conjuntos para hallar soluciones a su situación comercial. Se exploraron varias
posibilidades, incluyendo los acuerdos sectoriales. La complejidad que
entrañaban dichos acuerdos pronto se hizo patente: era cada vez más difícil
diferenciar al sector electrónico del automotriz, por ejemplo. Al mismo tiempo, se
hizo muy evidente en México que la liberalización por sí misma no generaría
confianza en el sector privado. Para tener éxito en la consolidación de sus
reformas económicas, México necesitaba ofrecer garantías creíbles a largo plazo
de que las nuevas políticas se mantendrían.2
160
Para finales de 1989, la administración de Salinas obtuvo una
reestructuración exitosa de sus obligaciones de deuda con la comunidad
bancaria y consiguió establecer credibilidad interna para su programa de
reformas. La privatización de las principales compañías paraestatales estaba
firmemente en curso y las oportunidades para invertir en infraestructura
comenzaban a materializarse. Comenzaba a notarse un crecimiento moderado,
pero la inversión privada se hallaba muy por debajo de los niveles requeridos
para transformar la economía, para hacer aumentar de manera importante la tasa
de crecimiento económico o para crear los niveles de empleo que la población
estaban demandando. Es decir, aunque las reformas avanzaban rápidamente, los
inversionistas permanecían cautelosos. Esta mezcla de conflictos comerciales y
falta de inversión resultó ser el detonador del NAFTA.
Tras décadas de una relación más bien fría con los Estados Unidos y
después de años de severa recesión económica, el gobierno mexicano finalmente
optó por negociar con Washington un acuerdo comercial de gran alcance. A
principios de 1990, la administración de Salinas propuso un acuerdo comercial
bilateral, con miras a (a) establecer un procedimiento ordenado para integrar
ambas economías y (b) crear un marco legal que ofreciera credibilidad a los
inversionistas en cuanto a la permanencia de las recientes reformas llevadas a
cabo en México, así como para el establecimiento de salvaguardas legales
apropiadas para sus inversiones. Así pues, México abandonaba su añeja política
de hacer caso omiso del potencial de oportunidades que representaba el
mercado de los Estados Unidos y, lo que era aún más importante, de ignorar la
realidad de una rápida -y desordenada- integración de ambas economías en la
zona fronteriza.
161
La política de la integración
La decisión de integrar su economía con la de los Estados Unidos no
fue una decisión fácil para el gobierno mexicano. La conflictiva relación histórica
con tan poderoso vecino había dejado una profunda suspicacia entre la mayoría
de los mexicanos y los líderes políticos habían explotado esa suspicacia para
mantener el control interno desde la Revolución Mexicana. Los resultados de ello
en la política económica tuvieron dos vertientes: por una parte, la retórica antiestadounidense llevó a prácticamente todos los gobiernos mexicanos a buscar
una diversificación de su intercambio comercial; por la otra, la realidad se estaba
imponiendo: el intercambio con los Estados Unidos estaba creciendo,
concentrándose, acelerándose y profundizándose. Décadas después de que se
había anunciado la política de diversificación, en los años 50, el intercambio
comercial estaba más concentrado que nunca. Adicionalmente, la frontera entre
ambos países se caracterizaba cada vez más por un proceso de "integración
silenciosa" que ninguno de los gobiernos podía revertir ni contener fácilmente.
Esas dos características opuestas (la retórica y la realidad) crearon
actitudes únicas entre los mexicanos. En primer lugar, existía una especie de
amnesia colectiva acerca de la naturaleza de los intercambios que se llevaban a
cabo a lo largo de la frontera y acerca de las potenciales consecuencias sociales
y políticas que dicha interacción podría acarrear a largo plazo. A pesar de una
gran abundancia de investigación académica sobre la frontera y de que los
empresarios habían cobrado consciencia del potencial que ofrecía la región, el
gobierno no estaba preparado para escuchar a la realidad. En segundo lugar, la
162
disposición a ignorar lo evidente llegó a extremos asombrosos. Durante el
gobierno de De la Madrid, por ejemplo, la mitad del total de los nuevos empleos
creados en México lo fueron en las plantas maquiladoras que habían florecido a
lo largo de la frontera. Sin embargo, no se tomó medida alguna para fortalecer
ese sector industrial, ni para extender y mejorar la sobrecargada infraestructura
de la región, como tampoco se hizo nada para aprovechar al máximo el enorme
potencial que ofrecía.
La reacción gubernamental ante los cambios que se estaban
presentando en la frontera fue del todo congruente con una realidad nacional
igualmente importante. Desde que logró alcanzar su independencia a principios
del siglo diecinueve, México ha estado en un constante dilema sobre si debe
intensificar su relación con los Estados Unidos o mantener una distancia
prudente. Si bien la historia puede ser manipulada con fines políticos o
partidarios, es imposible ignorar o negar la dura realidad de las intervenciones
militares y la pérdida de extensos territorios en manos de los Estados Unidos. De
hecho, la política exterior mexicana se había construido alrededor de la idea de
que los Estados Unidos representaban una amenaza real y permanente para la
soberanía de México. A pesar de que varios gobiernos cultivaron una relación
próxima "de facto" con su vecino del norte, la mayoría optó por un
distanciamiento deliberado que garantizara la soberanía de la nación. La lógica
subyacente sostenía que era mejor ser independiente y pobre que estar sujeto a
los designios de una potencia extranjera.
Las razones del NAFTA
Cualesquiera que fueran las razones para mantener una distancia
prudente de los Estados Unidos en el pasado, las realidades de la década de los
163
80 planteaban una situación global completamente inédita. Esta década marcó el
comienzo de una manera distinta de abordar las relaciones México-Estados
Unidos. La cambiante naturaleza de la economía mundial y los hechos evidentes
-tanto buenos como malos- que se estaban dando en la región fronteriza se
combinaron para alterar la visión tradicional que México había sostenido en
relación con los Estados Unidos. El persistente estancamiento de la economía
mexicana, el creciente reto político presentado por la oposición a la élite priísta
en el gobierno y los peligros crónicos de la inestabilidad política formaron parte
de las consideraciones que llevaron al gobierno de Carlos Salinas de Gortari a
proponer el NAFTA.
A pesar de todas las discusiones, especulaciones y expectativas
asociadas con un tratado de libre comercio, el NAFTA fue el resultado de un
cálculo político sumamente cuidadoso. El proceso de reforma económica de
México enfrentaba un dilema de naturaleza esencialmente política. Dado el hecho
de que la reforma implicaba un enorme ajuste para todas las actividades
productivas, de las cuales sólo algunas saldrían adelante con éxito, el proyecto
de reformas entero pasó a depender de la perseverancia. Desde la perspectiva
salinista, la continuación sistemática y permanente de la reforma era el único
camino a seguir. La cuestión era hallar cómo hacerla políticamente sustentable,
al tiempo que se buscaba generar confianza tanto entre los mexicanos como
entre los inversionistas nacionales y extranjeros.
Para finales de 1989, el gobierno de Salinas había persuadido a los
bancos acreedores de México a que renegociaran la totalidad de la deuda
comercial bancaria. Se había logrado reducir la inflación hasta un nivel moderado
(aunque aún alto), de alrededor del 15 por ciento. Asimismo, se habían
privatizado con éxito varias de las principales industrias paraestatales. El
gobierno incluso comenzó la privatización del sistema bancario y de la compañía
164
telefónica nacional. A pesar de los anteriores logros, sin embargo, la inversión a
largo plazo (tanto nacional como extranjera) seguía sin presentarse.
Finalmente, el gobierno de Salinas reconoció que la confianza de los
inversionistas había sido tan golpeada en el pasado que se requería algo más
que un buen desempeño para volver a generarla. Los inversionistas necesitaban
contar con la certidumbre de que el proceso de reformas puesto en marcha, así
como las políticas específicas que lo acompañaban, se mantendrían aun bajo los
gobiernos subsiguientes. Esta garantía, sin embargo, sólo podía otorgarla la
comunidad internacional, específicamente los Estados Unidos.
En suma, la lógica económica del NAFTA resultó la extensión natural
del proceso de reforma. Con el fin de lograr un crecimiento sostenido, se hacía
necesario asegurarse un mercado estable para los productos mexicanos, eliminar
las barreras no arancelarias a las exportaciones mexicanas, reducir los altos
aranceles máximos que restringían el acceso de los productos de México a los
Estados Unidos y crear un mecanismo para la resolución de las disputas
comerciales que pudieran surgir. Una vez que México tomó la decisión de
liberalizar sus mercados y buscó mejorar su competitividad industrial, la única
barrera de importancia para el éxito del proceso de reforma lo constituía la falta
de un acceso seguro al mercado de exportación más importante de México: los
Estados Unidos. Por lo tanto, se necesitaba alcanzar un convenio de libre
comercio para asegurar el éxito de las reformas económicas internas.
Así como la reforma económica tenía implicaciones políticas muy
profundas, lo mismo ocurría con el acuerdo de libre comercio. La reforma
mexicana constituía un cambio dramático en la política de ese país. Después de
décadas de estar al servicio de los intereses de un grupo relativamente pequeño
de políticos e industriales, el nuevo programa representaba una ruptura
trascendental con el pasado y una redefinición de las alianzas políticas, así como
165
una reconfiguración de las bases de sustento de la coalición gobernante. El
aglutinante que mantenía unida a esta nueva coalición era la expectativa de una
recuperación económica y de una distribución de los beneficios entre los
participantes, que ahora incluían a grandes segmentos de la clase media y de las
clases "populares" en ascenso, incluyendo a la mayoría de la clase trabajadora.
Para todos estos grupos, el acuerdo de libre comercio constituía una garantía de
la permanencia de las reformas económicas y, de acuerdo con esta visión, de la
viabilidad de la coalición misma. Además, un acuerdo de libre comercio podría
servir para despolitizar la reforma económica, pues ésta quedaría inamovible y
"sustentada en una base de concreto".3
En otras palabras, el NAFTA ofrecía una póliza de seguro político a
todos los grupos de la nueva coalición gobernante. Brindaba una garantía a los
sectores empresariales (tanto locales como extranjeros) que debían cargar con la
enorme responsabilidad de llevar a cabo la recuperación económica y también a
la población mexicana en general, en el sentido de que cualquier gobierno futuro
no tendría más opción que continuar con las reformas. El NAFTA debía ser, por
encima de todo, un instrumento para despolitizar la economía y así, fortalecer el
compromiso con el cambio. Sólo la historia podrá decir si será posible cumplir
con expectativas tan altas.
El primer año del NAFTA
El impacto que ha tenido el NAFTA en dos áreas ha sido realmente
importante, a pesar de la crisis económica desatada en diciembre de 1994. En
primer lugar, se observa un rápido crecimiento del comercio total entre México y
los Estados Unidos. En segundo lugar, pero no por ello menos importante, está el
cambio de actitud entre los empresarios. Aun antes de que el NAFTA fuera
166
formalmente puesto en marcha, empresas de ambos lados de la frontera
comenzaron a desarrollar estrategias para expandir sus operaciones, crear
nuevos mercados e identificar posibles socios estratégicos. Estas acciones han
alterado de manera fundamental la naturaleza de la relación comercial existente
entre las dos naciones. Una vez que el NAFTA entró en vigor, la existencia de
una estructura formal y legal que rigiera el comercio y la inversión alivió muchas
preocupaciones acerca de la confiabilidad del acceso al mercado, así como del
status legal de las nuevas inversiones. Aunque la crisis mexicana ha hecho
disminuir el optimismo que inicialmente rodeaba al NAFTA, ha habido un cambio
dramático en la naturaleza de esta relación económica.
Las cifras de intercambio comercial y de inversión demuestran
claramente este cambio. Durante el primer año de vigencia del NAFTA, el total
del intercambio comercial (exportaciones e importaciones) entre los Estados
Unidos y México pasó de 89,600 millones de dólares, cifra que se registraba en
1993, a 109,000 millones para 1994. Un aumento del 21.6 por ciento en apenas
un año indica un mejoramiento notable, especialmente a la luz de la evolución
histórica del comercio bilateral, que siempre había mostrado la tendencia a un
crecimiento anual modesto. Aún más revelador resulta el hecho de que el
comercio total comenzó a acelerarse inmediatamente después de que se
manifestó públicamente la idea de crear una zona de libre comercio. El
intercambio comercial entre ambas naciones aumentó de 38,900 millones de
dólares en 1990, el año en que el NAFTA se propuso por vez primera a 109,000
millones en 1994.4 Independientemente de cualquier otra cosa que pudiera
decirse del NAFTA, no puede haber ninguna duda de que el convenio mutuo de
fijar reglas adecuadas para el intercambio comercial -e incluso la sola promesa
de un convenio semejante- llevó a una expansión significativa del intercambio
comercial total.
167
La crisis financiera mexicana de diciembre de 1994 ha alterado la
situación, pero no ha modificado la tendencia como tal. México ha debido
enfrentar una escasez de divisas, un peso muy debilitado y una profunda
recesión (que significó una tasa de crecimiento negativo de -5.6 por ciento en la
primera mitad de 1995).5 Irónicamente, estas condiciones han cambiado
grandemente la relación comercial global en favor de México. En tanto que los
Estados Unidos gozaban de un superávit comercial de 5,100 millones de dólares
con México en 1994, se espera que México goce de un superávit de alrededor de
12,000 millones de dólares en 1995. Y el intercambio comercial total continúa
creciendo a una tasa anualizada de alrededor del 14 por ciento (basado en
proyecciones que cubren desde el último trimestre de 1994 hasta el primer
trimestre de 1995).6
Estos cambios en la situación habrán de ser utilizados sin duda por los
críticos del NAFTA como evidencia de que México se había propuesto esto desde
un principio. Existen dos respuestas básicas a esta interpretación bastante
simplista. La primera es el hecho de que México está pasando por la peor
recesión de su historia moderna y las recesiones inevitablemente conllevan una
contracción en la demanda de importaciones. Así que si las importaciones han
seguido creciendo aun en plena recesión, tal y como ha ocurrido, resulta lógico
suponer que la demanda de importaciones registrará un repunte significativo
cuando la economía mexicana comience a crecer nuevamente.
La segunda es el panorama comercial global de México. La severidad
de la recesión ha revertido la situación de la balanza comercial total del país,
pasando de un déficit de casi 30,000 millones de dólares en 1994 a un superávit
esperado de 12,000 millones (y quizás 15,000 millones) en 1995.7 El objetivo
actual del gobierno consiste en lograr un superávit modesto de cuenta corriente,
para lo cual requiere de un superávit comercial masivo. La distribución de la
168
balanza comercial, sin embargo, es muy desigual. En tanto que México ha hecho
crecer su superávit con los Estados Unidos, su déficit comercial con Europa y
Asia (que se está reduciendo) sigue siendo importante. El déficit con la Unión
Europea ha disminuido de 5,700 millones de dólares en 1994 a unos 3,000
millones, cifra esperada para 1995.8 La balanza comercial con Asia, que tenía un
déficit de casi 7,000 millones de dólares en 1994, ha bajado a unos 5,500
millones, cifra que se espera para 1995. En otras palabras, los Estados Unidos
han sufrido la mayor parte del ajuste del desequilibrio comercial. Esto podría
tener consecuencias políticas, particularmente de cara a las relaciones
comerciales de México con otros socios del mundo, a pesar de que el volumen
total del comercio que México tiene con Europa y Asia, que se estima en
alrededor de unos 18,000 millones de dólares para 1995, represente sólo una
fracción del intercambio comercial que México tiene con los Estados Unidos.
Un indicador menos politizado y quizás más importante del impacto
que el NAFTA ha tenido en la relación económica entre México y los Estados
Unidos tiene que ver con la inversión. Los datos relativos a la inversión extranjera
directa en México muestran un crecimiento impresionante, pasando de 2,600
millones de dólares en 1990, a 7,900 millones en 1994.9 De hecho, la inversión
extranjera total prácticamente se doblo cada año, a partir de que se propuso el
NAFTA. Aún más significativo que el volumen de la inversión ha sido la rápida
integración de las operaciones empresariales, particularmente conforme las
empresas mexicanas se abocan a expandir sus mercados en los Estados Unidos.
Ha habido un número creciente de convenios de distribución, inversiones
directas, transferencias de plantas de México a los Estados Unidos, desarrollo de
nuevas operaciones próximas a los mercados, etc. El hecho fundamental que
presenta la frontera entre México y los Estados Unidos consiste en que, a pesar
169
de la actual contracción económica de México, el NAFTA está borrando
rápidamente la frontera del mapa económico.
CONCENTRACIÓN VS. DIVERSIFICACIÓN
Por décadas, un gobierno mexicano tras otro se había planteado la
diversificación del intercambio comercial como si se tratara de un asunto de
seguridad nacional. Más que intentar ampliar el comercio total, los sucesivos
gobiernos se esforzaban por encontrar modos de hacer disminuir la importancia
relativa de los Estados Unidos en los asuntos nacionales. Esta postura estaba
justificada por los conflictos históricos que se venían dando desde el siglo
diecinueve, pero también resultaba útil para la consecución de ciertos objetivos
políticos. Aunque es probable que los líderes mexicanos fueran genuinamente
desconfiados de los Estados Unidos, también manipularon el fantasma de la
intervención estadounidense y el doloroso legado histórico con el fin de
mantenerse en el poder y, ocasionalmente, para justificar la toma de acciones
impopulares y aun descabelladas. Fuera que se basaran en razones sólidas o en
mero cálculo político, los líderes mexicanos tradicionalmente consideraban la
proximidad con los Estados Unidos como una maldición para México. En
consecuencia, los beneficios potenciales derivados de esta proximidad fueron
ignorados.
El NAFTA, por lo tanto, constituye un alejamiento radical de las
tendencias anteriores. No resulta tan obvio, sin embargo, que las tendencias a
largo plazo hayan sido alteradas del todo.
La justificación para dar este impresionante viraje, implícito en el
NAFTA, mostró ser sumamente compleja. El gobierno de Salinas abordó los
problemas de México con una visión mucho más analítica que las anteriores, e
introdujo cambios profundos en las estrategias y aun en las prioridades, si bien
170
no en los objetivos fundamentales. Impulsado por consideraciones de orden
político, más que por restricciones ideológicas o políticas, el equipo de Salinas
calculó que el mejorar los nexos comerciales con los Estados Unidos lograría
alcanzar dos metas. En primer lugar obligaría a la economía mexicana a
especializarse, a explotar sus ventajas competitivas y a encontrar áreas en las
que las empresas mexicanas y estadounidenses pudieran complementarse
mutuamente, dando como resultado una mayor eficiencia, una expansión en la
producción y la creación de nuevas fuentes de empleo. En segundo lugar, abriría
el mercado canadiense a las exportaciones mexicanas, además de ofrecer una
garantía de acceso al mercado de los Estados Unidos. Esta evolución acabaría
por transformar las exportaciones mexicanas, hasta el punto de hacerlas mucho
más capaces de competir exitosamente en cualquier otra parte del mundo.
La verdad del asunto es que los esfuerzos de diversificación anteriores
habían fracasado. Hasta principios de la década de los 80, las exportaciones no
petroleras de México eran muy pequeñas (por debajo de los 3,000 millones de
dólares) y el 70 por ciento de ellas acababa en el mercado estadounidense. Este
último porcentaje continúa vigente aun hoy en día, aunque las exportaciones no
petroleras de México han aumentado desde entonces, hasta alcanzar unos
50,000 millones de dólares. Si se define la diversificación estrictamente como la
proporción de exportaciones e importaciones que una nación sostiene con sus
socios comerciales, entonces el intercambio comercial de México sigue estando
extremadamente concentrado.
No obstante, hay otras medidas que pueden usarse para demostrar
que el intercambio comercial de México sí se ha diversificado. Se podría, por
ejemplo, examinar el aumento en el número de socios comerciales de México, la
diversidad de los bienes que se exportan actualmente o el contenido tecnológico
de las exportaciones actuales. Las fuentes de inversión extranjera también se
171
han expandido. Todo lo anterior es el resultado de la adopción de un régimen
económico más liberal y especialmente de la puesta en marcha del NAFTA.
El tipo de bienes que las empresas mexicanas han estado exportando
ha cambiado significativamente en los últimos años. De ser un exportador
esencialmente de materias primas a principios de la década de los 80, años en
los que las exportaciones petroleras representaban más del 80 por ciento del
total de las exportaciones, México se ha transformado en un exportador no
tradicional. Para 1994, las exportaciones no petroleras representaban más del 80
por ciento de un movimiento comercial total de 143,000 millones de dólares.10
Las cifras anteriores reflejan un cambio estructural muy profundo en la economía
mexicana, transformación que explica por qué el NAFTA ha sido tan exitoso hasta
ahora y alberga un potencial extraordinario de crecimiento en el intercambio
comercial.
Además de un cambio en las políticas comerciales, el NAFTA
representa una revisión fundamental de la concepción de lo que son los intereses
nacionales. Hasta la década de los 80, el comercio internacional nunca se había
contemplado como un componente clave del desarrollo económico. Con la
excepción del petróleo, que comenzó a exportarse a mediados de los años 70,
las exportaciones no habían tenido un papel de importancia en los años
posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Aun el auge en las exportaciones
petroleras tuvo pocos efectos en la política comercial. Si acaso, creó la ilusión de
que no era necesario hacer que la economía y la industria mexicanas fueran
capaces de competir en los mercados mundiales. Gracias a las exportaciones
petroleras, se pensaba en aquel entonces, México siempre tendría acceso a las
divisas. La disponibilidad de éstas, luego entonces, nunca llegaría a ser una
preocupación en el diseño de estrategias para lograr un crecimiento continuo.
172
Por todo lo anterior, el NAFTA no sólo representa una voluntad de
adaptación y de resolver diferencias fundamentales con los Estados Unidos, sino
también un abandono de los conceptos anteriores sobre política económica y los
intereses nacionales de México. En este nuevo marco, lo que importa es ser
capaces de competir, tener el potencial de hacer crecer las exportaciones y,
como
resultado,
alcanzar
la
capacidad
de
mejorar
continuamente
la
productividad. Lo anterior se contempla como el único medio capaz de crear
nuevas fuentes de trabajo y asegurar niveles de vida más altos para la población
mexicana.
Lo que cambió para el gobierno mexicano no fue el objetivo general y
abstracto del desarrollo económico, sino los instrumentos específicos que habían
de utilizarse para conseguirlo. Importaba menos en donde se vendían las
exportaciones que el tipo de exportaciones que se estaba realizando, cuánto
valor agregado contenían y cuántas fuentes de trabajo creaban. Alejarse de la
dependencia de una sola exportación (el petróleo, sobre cuyo precio México no
tenía ninguna influencia) era mucho más importante que evitar el mercado
estadounidense.
Adicionalmente
se
consideraba
que
los
productos
de
exportación que tuvieran éxito en los Estados Unidos tendrían una buena
oportunidad de ser exitosos en otros mercados también. Esta suposición ha
demostrado ser correcta, dado que el número de socios comerciales de México
prácticamente se ha duplicado entre principios de los 80 y mediados de los 90.
Aun antes de la firma del NAFTA, México había comenzado a negociar
convenios similares con otras naciones, fundamentalmente en América del Sur.
Asimismo, México suscribió un convenio-marco con la Unión Europea. Estas
acciones, paralelas e independientes de las negociaciones relativas al NAFTA,
tenían dos objetivos centrales. Uno consistía en expandir los mercados, eliminar
los obstáculos al intercambio comercial y, en general, ayudar a diversificar los
173
patrones comerciales del país. En tanto que el NAFTA se estaba buscando por
razones tanto políticas como económicas, las negociaciones comerciales
adicionales se dirigían estricta y específicamente a la procuración de nuevos
mercados para las exportaciones mexicanas. Los acuerdos de libre comercio con
Chile, Venezuela, Colombia, Bolivia, América Central y aun Europa se
contemplaban como instrumentos para asegurar el acceso de los bienes
mexicanos a esos mercados .
En resumen, el NAFTA constituye un cambio significativo en la
estrategia mexicana, pero no en sus objetivo a largo plazo. El gobierno cambió su
visión de los Estados Unidos, pero no ha abandonado su objetivo de diversificar
su intercambio comercial. Hubo dos cambios fundamentales en la estrategia. Uno
tiene que ver con el papel del intercambio comercial en la economía y el otro con
el papel que los Estados Unidos podrían tener en el proceso de desarrollo
mexicano. Por una parte, el intercambio comercial obtuvo reconocimiento como
factor central en el proceso de desarrollo. Por lo mismo, resultaba esencial
asegurarse el acceso a tantos mercados como fuera posible, así como
modernizar la economía, para lo cual nuevas fuentes de inversión y tecnología
resultaban absolutamente cruciales. Por otra parte, los Estados Unidos se
convertirían, en el marco de esta nueva estrategia, en el ancla encargada de
conferir credibilidad y respetabilidad a la nueva política económica, así como de
suministrar un mercado enorme. No está claro, hasta ahora (mediados de los 90),
si ésta o cualquier otra estrategia habrá de alterar los patrones históricos de la
concentración comercial. Lo que si hará (y de hecho, ya ha sucedido) es expandir
dramáticamente los niveles de intercambio comercial total, así como diversificar
las fuentes de inversión.
EXPANSIÓN DEL NAFTA
174
La cláusula de acceso, contenida en el Artículo 2204 del NAFTA,
establece el marco general necesario para incluir nuevos miembros en el
acuerdo. Esta cláusula establece que cualquier país o grupo de países que
acepte los términos del acuerdo podría incorporarse al NAFTA, en la inteligencia
de que los miembros de éste deben dar su consentimiento unánime. La cláusula,
por otra parte, no especifica los procedimientos que otras naciones deben seguir
para convertirse en miembros. De hecho, todos los meses de trabajos
preliminares para la posible admisión de Chile han tenido más que ver con los
procedimientos, que con las negociaciones específicas requeridas para su
ingreso.
Cualquiera que sea el contenido formal del acuerdo en este sentido,
los mexicanos han expresado visiones conflictivas en relación con la expansión
del NAFTA. Por una parte, contar con un acceso preferencial al mayor mercado
del mundo otorga a México una posición económica excepcional que le permite
atraer inversiones, logrando así los objetivos de desarrollo a largo plazo que lo
llevaron a negociar el NAFTA en primer lugar. Por otra parte, los costos políticos
de que se les perciba como demasiado próximos a los Estados Unidos ha
inhibido a sucesivos gobiernos a buscar mayores nexos con el vecino del Norte,
independientemente de las inclinaciones personales de cada líder en lo
individual. El conflicto obvio que existe entre estas dos posturas crea inevitables
dudas acerca de la posición del país en cuanto a la posible expansión del
NAFTA.
Tan compleja como parece ser esta dicotomía en el terreno de lo
abstracto, las preferencias de México se han manifestado claramente con el paso
del tiempo. En primer lugar, México no ha limitado ni obstaculizado en forma
alguna las negociaciones con Chile. En segundo lugar, ha sido muy perseverante
175
en su búsqueda de nuevos acuerdos de libre comercio fuera del marco del
NAFTA, con países tanto del Sur como de Europa. Sería posible, en este sentido,
que México intentara lograr acuerdos similares con países del área del Pacífico,
siempre y cuando dichas acciones no pusieran en riesgo al NAFTA, mediante la
generación de conflictos comerciales que afectaran los intereses de los Estados
Unidos. (Dado lo incierto del clima político en Estados Unidos, no es fácil definir
qué sería exactamente lo que podría poner en riesgo al NAFTA.) Si los Estados
Unidos utilizaran Acuerdos de Libre Comercio bilaterales con los países
asiáticos, con el fin de expandir el intercambio comercial y las oportunidades
económicas, por ejemplo, muy probablemente México haría otro tanto, haciendo
un esfuerzo por negociar sus propios acuerdos comerciales de la misma forma
que ha hecho en América Latina. En todo caso, México ya ha buscado y ganado
su acceso a la APEC, lo que señala su claro compromiso con la diversificación
comercial.
En tercer lugar, México ha expresado su compromiso para hacer
mayores los poderes del GATT y para hacer que éstos se asemejen lo más
posible a los términos liberales que se contemplan en el NAFTA. Específicamente
y más allá de acuerdos-marco y otros convenios similares con otras naciones o
agrupaciones fuera de la región norteamericana, México ha sostenido durante
mucho tiempo que el foro apropiado para mejorar el régimen comercial mundial
es el GATT. Ahora que la Organización Mundial de Comercio ha fracasado en
lograr un acuerdo sobre "dumping" (venta a precios desleales), la pregunta es si
alguno o todos los participantes del NAFTA habrán de buscar profundizarlo en
este respecto.
Finalmente, el elemento más importante del dilema mexicano consiste
en que hasta ahora no ha tenido que tomar partido sobre si el NAFTA debe o no
ampliarse. Si bien cualquier miembro nuevo del NAFTA podría potencialmente
176
representar una amenaza para algún sector de la economía mexicana, la
economía chilena es tan pequeña que no representa un riesgo importante. En
caso de que el NAFTA recibiera una solicitud de ingreso de cualquier candidato
más poderoso y amenazador (Brasil, por ejemplo), a México no le quedaría más
remedio que aclarar y hacer públicas sus preferencias reales.
Más allá de todo dilema de corto plazo, el principal objetivo de México
no consiste en evitar el acceso de nuevos miembros al NAFTA, sino conseguir un
ajuste rápido de su propia economía. La mayor parte de la planta industrial
mexicana ha sido sumamente afectada por la liberalización de importaciones que
precedió al NAFTA; de hecho, uno de los principales objetivos económicos del
NAFTA desde el punto de vista mexicano consistía en atraer la inversión y la
tecnología extranjeras, con el fin de modernizar la planta industrial del país,
aumentar la productividad y expandir las exportaciones como resultado de ello.
La integración gradual que las economías mexicana y estadounidense han
estado experimentando en los últimos veinte años ha sido reforzada de manera
sustancial por la existencia de reglas comerciales claras y transparentes. Resulta
claro que lo que México espera es que tanto el proceso de integración como la
modernización de su economía se hayan llevado a cabo antes de que cualquier
competidor importante aparezca en escena.
Antes de que estallara la crisis financiera mexicana hacia finales de
1994, el tema del ingreso de nuevos miembros al NAFTA, aunque vago, era
claramente parte de la agenda de los tres socios fundadores del Acuerdo. El
advenimiento de la crisis ha hecho surgir nuevas consideraciones, tanto en
Washington como en la Ciudad de México. La modernización de la economía
mexicana ha resultado mucho más difícil de lo que se había supuesto con
anterioridad, y el clima político en los Estados Unidos ha cambiado de manera
significativa. Desde esta perspectiva, lo más probable que ocurra con el NAFTA
177
en los años por venir es que se busque consolidar lo ya existente, más que
acelerar un proceso política y económicamente poco atractivo (cuando no
abiertamente peligroso) para sus miembros. Resulta discutible si la política de
consolidación es o no incompatible con la posibilidad de incorporar a naciones
más pequeñas al Acuerdo. En todo caso, resulta evidente que incorporar a
naciones más grandes sencillamente no se contempla en el futuro próximo.
El futuro del NAFTA se encuentra al margen de las preferencias de
México. La decisión sobre si se debe o no proceder a incorporar a nuevos
miembros y sobre el modo en que esto deberá hacerse
la habrá de tomar
Estados Unidos y no México. Tanto México como Canadá tienen sus propios
intereses y objetivos, así como sus propios tiempos para hacer las cosas, pero
resulta sumamente claro que cualquier iniciativa tendiente a expandir el NAFTA
de manera significativa quedará a cargo, esencialmente, de los Estados Unidos.
El ambiente político de los Estados Unidos a mediados de los 90 no parece
favorable para una expansión del NAFTA, pero esto podría cambiar con el
tiempo.
No es ninguna coincidencia que los otros dos miembros del NAFTA
compartan una frontera con los Estados Unidos. Los intereses de este último país
en el escenario internacional y en relación con América Latina son evidentemente
muy distintos de los de Canadá y México. Y, sin embargo, el bienestar económico
de estos dos países es un componente crucial de los intereses nacionales de los
Estados Unidos. En el corto plazo, por lo tanto, el NAFTA hará énfasis en la
consolidación, más que en la expansión. A largo plazo, no obstante, no hay duda
de que la expansión y ampliación del NAFTA será uno de los objetivos
importantes de los Estados Unidos, y Canadá y México no tendrán más opción
que incorporarse al proceso.
178
MÉXICO Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
El objetivo principal que México se propuso obtener a través del
NAFTA fue la atracción de inversión foránea. Ese objetivo sigue siendo tan
importante a mediados de los 90 como lo era cuando se tomó por primera vez la
decisión de promover el acuerdo, a finales de los 80. En tanto que algunos otros
criterios que guiaban las políticas económicas y comerciales de México han
sufrido alteraciones desde el advenimiento de la crisis de diciembre de 1994, la
búsqueda de fuentes confiables de inversión extranjera a largo plazo ha seguido
en el centro de los objetivos económicos del gobierno. Las tres fuentes
potenciales de las que podría generarse inversión son Japón y algunas otras
naciones asiáticas; la Unión Europea; y los Estados Unidos. El área Asia-Pacífico
también se ha convertido en la zona comercial más grande del mundo. Como
resultado de ello, la Cuenca del Pacífico constituye uno de los objetivos más
importantes para los encargados de diseñar la política comercial mexicana.
Como se dijo anteriormente, el propósito económico del NAFTA, desde
la perspectiva de México, tenía dos aspectos: garantizar el acceso al mercado
estadounidense de las mercancías mexicanas y atraer la inversión extranjera. Sin
embargo, cada vez resulta más difícil distinguir entre un objetivo y el otro,
especialmente conforme el proceso de globalización se hace más profundo y
cobra velocidad en todo el mundo.11
La mayoría de los inversionistas que contemplan la producción de
bienes o servicios en México sin duda habrán de conferir una importancia vital al
acceso privilegiado que el país tiene al mercado estadounidense, conforme a los
términos del NAFTA. Enfatizando estas oportunidades, el objetivo más importante
de México en la Cuenca del Pacífico será el de atraer inversiones. Y entre más
inversiones consiga México atraer de esa área, más cerca se encontrará de
179
alcanzar su objetivo a largo plazo, consistente en diversificar su intercambio
comercial y la procedencia de sus inversiones extranjeras.
México ha intentado convertir su ubicación geográfica en una ventaja
competitiva. Su extensa frontera con los Estados Unidos, su costa pacífica, su
salida al Océano Atlántico (a través del Golfo de México) y su cercanía cultural e
histórica con el resto de América Latina son todos factores que se están
utilizando para atraer la inversión extranjera. El NAFTA es la culminación de
estos esfuerzos, al garantizar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Esta
estrategia ya ha comenzado a rendir beneficios. La región Norte de México ha
experimentado por años una presencia creciente de plantas manufactureras y
ensambladoras
(maquiladoras)
enfocadas
al
mercado
de
exportación,
fundamentalmente -si bien no de manera exclusiva- al de los Estados Unidos.
Muchas de estas nuevas plantas son propiedad de empresas japonesas, pero
también hay inversiones importantes de países tales como Corea del Sur,
Singapur, Hong Kong y Taiwán. La reglas de origen que contempla el NAFTA han
hecho una fuerte contribución al aumento del valor agregado mexicano en los
ciclos productivos de estas plantas, mediante la expansión de operaciones en el
país y mediante el empleo de partes y componentes producidos en el mismo.
Algunas de las inversiones de origen asiático han creado nuevas
plantas y empresas conjuntas (joint ventures). Muchas otras se han dado como
resultado de la reubicación y transferencia de plantas que previamente se
ubicaban en países asiáticos. Las razones para esta reubicación han sido objeto
de una gran discusión. Mucho antes de que se finalizaran las negociaciones del
NAFTA, muchos observadores asiáticos se mostraban preocupados por el hecho
de que el NAFTA desviaría mucho más flujo comercial de la región Asia-Pacífico
que el que generaría. Esa cuestión no puede contestarse con absoluta certeza el
día de hoy, pero existen muchos indicadores que podrían ayudar a determinar el
180
impacto del NAFTA en el flujo comercial asiático. La experiencia acumulada
hasta la fecha sugiere que el NAFTA no ha desviado el flujo comercial sino que,
en lugar de ello, ha alterado los patrones comerciales dentro de la región del
Pacífico.
El cambio más evidente se deriva de la reubicación de plantas, muchas
de las cuales se han instalado en lugares más próximos a su mercado final en los
Estados Unidos. Si bien no cabe duda de que muchos factores influyen en la
decisión sobre el mejor lugar para ubicar una planta, parece razonable suponer
que los costos de la mano de obra, la cercanía con el mercado estadounidense,
la apreciación de las monedas asiáticas frente al dólar y, de manera más
reciente, la entrada en vigor del NAFTA han sido elementos muy importantes en
la toma de dicha decisión. Muchas de estas reubicaciones se han dado con
bastante anterioridad a la existencia del NAFTA, por lo que no constituyen una
nueva tendencia en la región. El único patrón que el NAFTA parece reforzar a
través del Pacífico es la consolidación de México como punto final de ensamblaje
en la producción de varios tipos de bienes manufacturados, cuyas partes y
componentes generalmente provienen ya sea de Asia, o de los Estados Unidos.
A pesar del NAFTA, el futuro de las plantas de armado en el centro y
norte de México dependerá en gran medida de la calidad de la infraestructura y
de la educación en México. La mayoría de las plantas extranjeras ubicadas en
México han sido capaces de elevar sus niveles de productividad muy por encima
de sus expectativas iniciales, pero también se han topado con cuellos de botella
en la disponibilidad de personal capacitado, así como en el suministro de
electricidad, las vías de comunicación, la eficiencia de los ferrocarriles y los
puertos, etc. Es muy probable que México intente atraer operaciones con un
mayor valor agregado localmente en el futuro; para que esto resulte posible, no
181
obstante, se deberán llevar a cabo mejoramientos básicos en la infraestructura y
la educación.
De todas las fuentes potenciales de inversión de Asia, Japón es
indudablemente el objetivo más importante para los encargados de diseñar las
políticas en México. La información de que se dispone a la fecha sugiere que la
inversión japonesa ha estado creciendo y ha aprovechado las ventajas del
NAFTA mediante la expansión de sus operaciones y la reubicación de plantas en
México. En tanto que algunos de estos proyectos tienen puesta su mira en el
resto del mundo, siendo un ejemplo notable la planta de Nissan en
Aguascalientes, la mayoría de las nuevas inversiones japonesas en México se
han concentrado en el norte del país, con el objetivo de contar con una
plataforma para exportar a los Estados Unidos.
Para 1995, Japón era la quinta fuente más grande de inversión
extranjera directa en México (tras los Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania y
Holanda) y su inversión representaba el 4 por ciento del total. Si bien ha crecido,
la inversión japonesa en México ha sido determinada en gran medida por su
"estrategia hacia Estados Unidos", más que por cualquier intento de penetrar en
el mercado mexicano. Es posible observar un patrón similar en relación con las
inversiones provenientes de otros países de la región Asia -Pacífico.
Durante muchos años, los observadores han especulado acerca de lo
que parecía ser un "entendimiento ideal" entre México y China. La idea
subyacente a esta noción se sustentaba en que ambas naciones comparten un
nivel similar de desarrollo tecnológico y que China, a diferencia de Japón,
presenta una amplia demanda del tipo de bienes que produce México y una
menor demanda de materias primas. Las evidencias de principios de los 90
indican que China ha aprovechado esta oportunidad mucho más rápida y
eficientemente que México. Como resultado de la importación de bienes
182
manufacturados, México ha incurrido en un gran déficit comercial con la
República Popular China. Las fricciones que genera dicho déficit se han
agregado a los conflictos comerciales surgidos con base en los alegatos de
competencia desleal ("dumping") que México ha presentado. Es indudable que
China habrá de convertirse en un factor crucial en la región Asia-Pacífico; no
parece, sin embargo, que el intercambio comercial México-China vaya a
aumentar de manera importante en el futuro próximo.
Si se extrapolan las tendencias recientes en el intercambio comercial y
la inversión extranjera, surgen tres patrones en la relación de México con la
Cuenca del Pacífico. El primero consiste en un rápido aumento del volumen total
del intercambio comercial y de la inversión. El segundo es un fortalecimiento de
los nexos con esa región a través de la instalación de plantas de armado que
muchas empresas asiáticas han realizado en México. Estas plantas actualmente
operan con partes y componentes asiáticos de alto valor agregado, cuyo
ensamblaje final se lleva a cabo en México. Finalmente, estas tendencias indican
que a mayor nivel de inversión, mayor será el volumen del intercambio comercial.
Queda por ahora sin responder si México será capaz de transformarse con la
rapidez necesaria para fortalecer su propia base industrial y desarrollar mercados
de exportación en toda Asia.
EL FUTURO DE LA POLÍTICA
COMERCIAL MEXICANA
Aún no se ha resuelto la histórica ambivalencia de México en relación
con la concentración y la diversificación comerciales. Aunque muchos sostienen
que el NAFTA ha resuelto esta disputa, las tensiones permanecen y no parece
muy probable que se vayan a solucionar en el corto plazo. En cierta medida, la
183
decisión de lanzar el NAFTA fue tomada por un gobierno presidencialista que
tuvo éxito en generar apoyo popular para una visión que sostenía que la
ubicación geográfica del país obstaculizaba una gran diversificación comercial y
que, por tanto, favorecía el NAFTA. Desde entonces, la crisis económica que
comenzó en diciembre de 1994 ha generado una nueva ola de escepticismo e
incertidumbre acerca de las políticas económicas y comerciales dentro del equipo
gobernante que encabeza el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León.
En la larga trayectoria histórica del país, el NAFTA representa una
excepción, más que un caso que confirme la regla. Tradicionalmente, los
mexicanos se han sentido intimidados por la proximidad de la enorme e
imponente economía estadounidense. Los mexicanos no han resuelto el dilema
sobre si deben aprovechar la oportunidad que les ofrece su ubicación geográfica
o rechazar dicha realidad e intentar limitar y controlar las implicaciones de su
relación con los Estados Unidos. Este añejo dilema, y la ansiedad que lo
acompaña, sigue siendo tan válido en los 90 como lo fue antaño. Anteriormente
estas condiciones llevaron al establecimiento de políticas cerradas. Hoy en día,
en la era del NAFTA, las oportunidades de una relación más cercana se pierden
entre el cúmulo de dificultades económicas por las que México atraviesa. Aunque
existen muchas áreas potenciales para profundizar y ampliar la relación bilateral,
no es tan evidente que a México le entusiasmen estas perspectivas.
Las posibilidades que se presentan a futuro apuntan a que la política
oficial mexicana probablemente habrá de contemplar un mayor distanciamiento
de los Estados Unidos, en relación con la situación imperante a principios de los
90, teniendo cuidado de no dañar al NAFTA. En otras palabras, México no
favorecerá ni la ampliación ni la profundización del NAFTA (aunque con
excepciones menores, como en el caso del potencial acceso de Chile al tratado).
La dirección que habrá de tomar el gobierno mexicano en el futuro próximo
184
probablemente
seguirá
favoreciendo
la
búsqueda
de
la
diversificación,
particularmente en sus fuentes de inversión, pero también en otras áreas,
anteriormente abandonadas. Las políticas futuras no harán nada que haga
disminuir
las
inversiones
provenientes
de
los
Estados
Unidos,
pero
probablemente hará todo lo posible por ampliar el volumen de inversiones
procedentes de Japón y de Europa.
El reto fundamental que ahora enfrenta México tiene menos que ver
con la inversión y el intercambio comercial que con el ajuste de su actual planta
industrial a la competencia internacional. Nadie parece saber si este ajuste será
suficientemente rápido y exitoso como para permitirle soportar las crecientes
presiones que habrán de derivarse del ingreso de otros países al NAFTA, lo que
ocurrirá cuando los Estados Unidos consideren estar listos para tomar ese
camino. Las elecciones presidenciales de 1996 en los Estados Unidos podrían
resultar tan cruciales para este punto como cualquier otro factor.
En suma, la cuestión comercial inmediata para México pasa menos por
el NAFTA y más por la realización de ajustes internos. Lo que ocurra en los
próximos años determinará la postura de México en relación con el comercio. A
muchos mexicanos les agradaría una profundización o una ampliación del NAFTA
y, en todo caso, la continuación del proceso de integración norteamericana. Si el
NAFTA es o no el mejor instrumento para abordar las relaciones comerciales con
empresas de países no miembros o para la resolución de disputas comerciales
sigue siendo una cuestión sin respuesta y sobre la que no hay consenso alguno
en México. En otras palabras, la pregunta de si se debe ampliar el NAFTA para
incluir a otras naciones del continente americano o de otras regiones del mundo
es algo que aún queda por resolverse en México.
Para la mayoría de los encargados de diseñar las políticas en México,
el foro apropiado para dirimir la mayoría de las cuestiones sobre comercio e
185
inversión debería ser la Organización Mundial de Comercio, no porque rechacen
la posibilidad de expandir el NAFTA, sino porque no encuentran propósito alguno
en un mero aumento numérico de sus miembros. Al mismo tiempo, la
liberalización de mercados que se lleva a cabo en todo el mundo por medio de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) seguramente será mucho menos
completa y más lenta que a través del NAFTA. Conforme mejore el desempeño
de la economía mexicana, por lo tanto, es posible que la postura del gobierno
habrá de suavizarse en relación con la expansión del NAFTA.
Independientemente de lo que el gobierno mexicano lleve a cabo en
otras partes del mundo, la integración continuará a lo largo de una amplia banda
que corre a lo largo de ambos lados de la frontera México-Estados Unidos. Una
falta de profundización del NAFTA, sin embargo, acarreará más dificultades para
este proceso. Hay problemas clave no resueltos en áreas tan variadas como
infraestructura,
reglamentos,
aduanas,
prácticas
desleales
de
comercio
("dumping") y comunicaciones y no pueden ser abordados de manera unilateral.
En ausencia de una acción bilateral, el proceso de integración se verá limitado en
cuanto a la cantidad de fuentes de riqueza y de empleo que de otra manera se
habrían generado y, por lo tanto, las promesas iniciales que se hicieron con el
NAFTA no se cumplirían cabalmente.
Dada la gravedad de la situación económica actual de México, la
principal barrera para seguir una política comercial agresiva será de orden
político. Pocos líderes mexicanos comprenden que, en el marco de la economía
global contemporánea, el destino de la economía nacional está unida a la del
mundo en general. De continuar ignorando este hecho fundamental, su
capacidad de convencimiento del público mexicano quedará irremediablemente
limitada. En ausencia de definiciones claras en el ámbito político, la política
económica mexicana continuará existiendo en el vacío.
186
Notas
________________
1. Nacional Financiera, Encuesta sobre la problemática de la empresa mexicana frente al reto de
la modernización (Ciudad de México; Nacional Financiera, 1993).
2. Ver CIDAC, El acuerdo de libre comercio México-Estados Unidos , (Ciudad de México; Diana,
1991); Gary Clyde Hufbauer y Jeffrey J. Schott, North American Free Trade: Issues and
Recommendations (Washington, DC; Institute for International Economics, 1992); Robert A.
Pastor, "The Regional and Global Implications of NAFTA" en Integration with Mexico: Options for
U.S. Policy (Nueva York; Twentieth Century Fund Press, 1993), pp. 87-106; Sidney Weintraub,
"The Widening of NAFTA" en NAFTA: What Comes Next? (Washington, DC; The Center for
Strategic and International Studies, 1994), pp. 80-105.
3. Ver Luis Rubio, ¿Cómo va a afectar a México el Tratado de Libre Comercio? (México; Fondo
de Cultura Económica, 1993).
4. INEGI, Estadísticas del comercio exterior de México, Información preliminar 8, nº 5 (eneromayo, 1995).
5. Banco de México, Indicadores Económicos (junio de 1995), varios números.
6. INEGI, Estdísticas del comercio exterior de México.
7. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo (mayo de 1995).
8. INEGI, Estadísticas del comercio exterior de México .
9. Banco de México, Indicadores del sector externo, 1991-1994 (Ciudad de México; Banco de
México, 1995).
10. Ibid.
11. Ver IBAFIN, México ante la Cuenca del Pacífico (Ciudad de México; Diana, 1988); Víctor
López Villafañe, "La integración económica en la cuenca del Pacífico; el reto de América del
Norte", Comercio Exterior
43, nº 12 (diciembre de 1993), pp. 1145-1152; Joseph Newman,
Mexico on the Pacific Rim: Patterns of Trade and Investment, Central American and Caribbean
Program Ocassional Papers nº 29, (Washington, DC; Johns Hopkins University, 1989); José Juan
de Olloqui, "Aspectos financieros de la relación de México con la Cuenca del Pacífico", Comercio
Exterior 40, nº 4 (abril de 1990), pp. 322-325; Luis Rubio, "Japan in Mexico: A Changing Pattern",
en Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, eds., Japan and Latin America in the New
Global Order (Nueva York; Americas Society, septiembre de 1992); Antonio Salinas Chávez, "La
cuenca del Pacífico; retos y posibilidades para la economía", Comercio Exterior 39, nº 1, (enero
de 1989), pp. 11-22; Pablo Wong González, "La región norte de México en la triangulación
comercial y productiva del Pacífico", Comercio Exterior 43, nº 12 (diciembre de 1993), pp. 11531163.
187
SEGUNDA PARTE
EL NAFTA, EL WHFTA
Y AMÉRICA LATINA
Una de las preocupaciones centrales en esta década tiene que ver con
las implicaciones del NAFTA para países no miembros de América Latina,
especialmente de Sudamérica. ¿Es realista su expectativa de integrarse en un
Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental? ¿Serán capaces de
desarrollar nexos significativos con las dinámicas economías de la Cuenca del
Pacífico? ¿Hasta qué grado deben confiar en los esfuerzos de integración
subregional que lleven a cabo ellos mismos?
Los capítulos que se presentan en esta sección ofrecen análisis y
perspectivas desde el punto de vista de las naciones sudamericanas más
importantes. Neantro Saavedra-Rivano ofrece una explicación de las políticas
económicas exteriores de Chile, enfatizando que pronto habrá de ser tiempo de
tomar decisiones difíciles, entre el NAFTA, el MERCOSUR, la APEC y Europa.
Chile ya no busca de manera tan vehemente como al principio su membresía en
el NAFTA, a pesar de haber sido invitado a iniciar las negociaciones para su
admisión, y está concentrando su atención en su relación con el MERCOSUR.
Cada una de las opciones que se le presentan tiene sus costos y sus beneficios,
según apunta Saavedra-Rivano y para Chile será sumamente difícil mantener su
postura unilateral de apertura y flexibilidad.
Alejandro Pastori nos ofrece una comparación fascinante entre
Argentina y Uruguay, países vecinos con intereses claramente divergentes:
Argentina tiene razones para limitar al MERCOSUR y no vaya más que un área
de libre comercio, lo que permitiría a Buenos Aires intensificar su relación con los
188
Estados Unidos y con el NAFTA, en tanto que a Uruguay le resulta mucho muy
provechosa una profundización del MERCOSUR, con el fin de desarrollarlo como
una unión aduanera y/o un mercado común. La integración subregional no ha
representado obstáculo alguno para las relaciones comerciales con la región
Asia-Pacífico, según demuestra Pastori, pero tanto Argentina como Uruguay
tienen pocas perspectivas de recibir inversiones sustanciales provenientes del
continente asiático. En otras palabras, es muy probable que la interacción
económica siga siendo selectiva y las implicaciones de ello habrán de ser
ambiguas.
Desde la perspectiva de Brasil, Gilsono Schwartz nos habla de los
retos y las oportunidades que subyacen a los procesos de integración regional.
Brasil ha seguido un curso estratégico muy distinto al de Argentina y por estas
razones -así como por razones históricas-, Brasil tiene sus propios intereses:
promover su propio desarrollo y utilizar al MERCOSUR como plataforma para la
formación de un Área Sudamericana de Libre Comercio (SAFTA). Esto
consolidaría el liderazgo brasileño en todo el continente y manifestaría su
independencia política y económica de los Estados Unidos. Según lo enfatiza
Schwartz, el comportamiento internacional habrá de responder a los intereses
nacionales, más que a una inevitable lógica de cooperación altruista, seguida en
aras del beneficio común.
Joe Foweraker cierra esta sección con una evaluación global de las
perspectivas de creación de un Área de Libre Comercio del Hemisferio
Occidental (WHFTA). Su argumento es claro: a pesar de la cumbre de Miami de
finales de 1994, hay pocas oportunidades de que se lleve a cabo un WHFTA. La
razón de ello es que no existe una motivación suficientemente fuerte para los
Estados Unidos, ni desde la perspectiva política ni desde la económica. En lugar
de ello, sugiere Foweraker, Washington probablemente se apoyará en una
189
combinación de fórmulas al abordar sus relaciones con el continente americano:
valiéndose del NAFTA a nivel regional, del GATT y de la OMC a nivel multilateral
y aplicando presión más sanciones a nivel bilateral. Es muy poco probable que se
de una integración hemisférica. La implicación de todo esto es que a los países
latinoamericanos, con la salvedad de México, más les convendría buscar otras
alternativas.
190
CAPITULO SEIS
Chile y la Integración Regional
Neantro Saavedra Rivano*
Tras décadas de caos político y desorden social, seguidos de una
larga dictadura militar, Chile actualmente disfruta de un período notablemente
favorable. Los indicadores económicos relativos tanto al sector externo como al
interno muestran una situación ascendente y señalan a Chile como la economía
más dinámica de toda América Latina. Las condiciones sociales han mejorado
durante la administración de Aylwin y también representan una prioridad para el
gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva. Por encima de todo, el impasse
histórico entre el centro, la izquierda y la derecha parece haberse resuelto con la
creación, en 1989, de una alianza de Concertación entre los demócrata-cristianos
y los principales herederos políticos del gobierno de Allende.1 La estabilidad
política de Chile quedó de manifiesto en marzo de 1994, cuando el mundo fue
testigo, por primera vez desde 1915, de una transición presidencial entre dos
miembros del mismo partido o de la misma coalición de partidos.
Todas estas características hacen de Chile un socio comercial atractivo y
el país cuenta con muchas alternativas en el ambiente actual de integración
hemisférica e internacional. Como es bien conocido, los Estados Unidos han
indicado en repetidas ocasiones que Chile es uno de los pocos países
latinoamericanos, si no el único, que está en posición de unirse al Acuerdo
Norteamericano de Libre Comercio o bien de alcanzar un acuerdo comercial
bilateral con los Estados Unidos. En lo que puede interpretarse como una
muestra aún más concreta del reconocimiento internacional de que goza el país,
Chile fue aceptado en noviembre de 1994 como miembro del foro de Cooperación
191
Económica Asia-Pacífico (APEC). El Mercado Común del Sur, conocido como
MERCOSUR, también ha expresado claramente su deseo de contar con Chile
entre sus miembros. Aun el Grupo Andino, que Chile abandonó en 1976, quisiera
verlo de regreso en su seno. Hasta ahora, Chile ha evitado comprometerse
oficialmente, al tiempo que sigue activamente una estrategia dual de
liberalización comercial y negociación de convenios bilaterales con otros países
de América Latina (incluyendo pactos suscritos con México, Venezuela y
Argentina).
A pesar de las condiciones excepcionalmente positivas de que goza
Chile actualmente, existe el convencimiento general de que pronto el país deberá
tomar decisiones difíciles. Lo atractivo de Chile como socio comercial se
fundamenta, en cierta medida, en las ventajas que éste presenta en relación a
sus vecinos. Conforme más países latinoamericanos hallen la salida a sus
respectivas crisis económicas, los aspectos positivos de dichos países serán
redescubiertos y las ventajas actuales de Chile se verán erosionadas. Además, la
tendencia hacia la constitución de bloques regionales y subregionales podría
dejar al país un tanto aislado. Chile, por lo tanto, se halla bajo presión para definir
su política internacional y quizá para que se alinee con uno de los bloques
comerciales existentes. Estas presiones, así como una política ambigua de los
Estados Unidos hacia América Latina (y en especial hacia Chile) hacen que el
país deba tomar ciertas decisiones estratégicas importantes. El presente capítulo
examina estas opciones.
EL AMBIENTE INTERNO
Chile cuenta con la bien ganada reputación de ser el primer país
latinoamericano en haber comenzado un proceso de liberalización económica, si
192
bien éste entrañó un alto costo social y político. Sin ofrecer una discusión
detallada de este proceso, se pueden identificar las medidas de mayor relevancia
para el examen que nos ocupa, incluyendo la apertura de gran alcance del país
al comercio y a la inversión internacional, la privatización de muchas empresas
estatales y la liberalización del sector financiero.2
En 1974, las tasas
arancelarias, que son un indicador común de apertura, mostraban un promedio
del 105 por ciento (con un arancel máximo de 750 por ciento). Para 1982, estos
porcentajes habían bajado a un 10 por ciento universal (salvo para los
automóviles). Quizás el indicador más elocuente del grado de apertura de la
economía son las cifras de 1993, publicadas por el Banco de Chile, que muestran
que el intercambio comercial (exportaciones más importaciones) era equivalente
al 44.6 por ciento del producto interno bruto (PIB), ciertamente el número más
alto de todo el continente americano (con la posible excepción de Panamá).
La liberalización fue ardua. El largo proceso que entrañó, y que fue
particularmente afectado por la crisis financiera en que cayó América Latina a
principios de los 80, puede dividirse en tres etapas. Durante la etapa de
"tratamiento de choque", que se dio entre 1974 y 1982, los funcionarios
instrumentaron la mayoría de las reformas estructurales que finalmente
establecieron la reestructuración completa de la economía chilena.3 Estas
reformas tuvieron altos costos sociales y políticos, los más notables de los cuales
fueron el desempleo y el subempleo. Los poderes dictatoriales asumidos por el
gobierno militar facilitaron la imposición de una reestructuración tan a fondo de la
sociedad chilena. En todo este período, la tasa de desempleo se mantuvo de
forma constante alrededor del 10 por ciento y, en 1982, casi alcanzó el 20 por
ciento. La segunda etapa, la crisis, se dio entre 1982 y 1985, durante la cual hubo
una reversión parcial a las políticas anteriores. En particular, las tasas de los
aranceles aumentaron para proteger lo que quedaba de la industria local y el
193
gobierno se vio forzado a proceder a la nacionalización 'de facto' de muchas
instituciones financieras quebradas. Resulta importante notar, sin embargo, que
las circunstancias obligaron a que se llevara a cabo esta parcial reversión en las
políticas de liberalización, contra lo que hubieran deseado los gobernantes
chilenos. Durante la etapa de recuperación (de 1985 en adelante), las reformas
estructurales se han profundizado y consolidado parcialmente.
La clave del éxito fue la capacidad de la sociedad chilena de encontrar
una manera para salir de su larga crisis política. Como reacción a la larga
dictadura militar y a los anteriores fracasos del sistema político chileno, comenzó
a forjarse una mayoría hacia finales de los 80, misma que gradualmente fue
desarrollando su propio programa social y de acción política. En 1988, el General
Augusto Pinochet fue derrotado en un plebiscito que él y sus partidarios habían
organizado, en la expectativa de que los chilenos le otorgarían a los militares un
mandato para continuar en el poder siete años más. La emergente mayoría,
organizada bajo el nombre de Concertación -y que aglutinaba a todos los grupos
de oposición, con la excepción del Partido Comunista-, ganó las elecciones
generales de 1989. Esto puso a Chile nuevamente en el camino de la
democracia. El cambio de gobierno era importante porque ofrecía la promesa de
la justicia social, en particular una distribución justa de las ganancias
económicas. Lo que era apenas una promesa a finales de los 80 se había
convertido en política gubernamental a partir de 1990, política claramente
apoyada por los votantes en las elecciones generales de diciembre de 1993,
cuando se confirmó el apoyo con que contaba la coalición gobernante.
Una de las consecuencias del éxito de la liberalización chilena ha sido
un
rápido
crecimiento
en
su
intercambio
comercial
internacional.
Las
exportaciones pasaron de representar 4,200 millones de dólares en 1986 hasta
casi 10,000 millones en 1992, lo que indica un crecimiento anual promedio del
194
15.5 por ciento. Las importaciones crecieron aún más rápido, a un promedio de
casi un 20 por ciento anual.4 Aún más notable resultó la diversificación de dicho
intercambio comercial, fundamentalmente en el campo de las exportaciones. En
cuanto al tipo de productos, es posible clasificarlos en tres categorías: recursos
naturales, recursos naturales procesados y otros productos industriales.5 Entre
1986 y 1991, las exportaciones de estos productos aumentaron en porcentajes
anuales de 13.9 18.0 y 35.8, respectivamente. De esta forma, la dependencia
tradicional que tenía la economía de las exportaciones de productos minerales,
especialmente cobre, está descendiendo de manera constante. Una de las
políticas centrales del gobierno chileno consiste en hacer disminuir dicha
dependencia aún más y en aumentar el valor agregado de las exportaciones,
política que ha sido denominada como la "segunda etapa en la promoción de las
exportaciones". A nivel mundial, además del bien conocido éxito chileno en
penetrar los mercados japoneses, las exportaciones a otros mercados asiáticos
también han aumentado de manera significativa en forma global, pasando a
representar el 30.8 por ciento del total de las exportaciones en 1993. En su
evolución regional, las exportaciones chilenas se han equilibrado de manera
extraordinaria, por lo que el país no depende de manera vital de ningún mercado
en particular. La Tabla 6.1 nos ofrece una visión más completa de esta evolución.
Otra característica importante del ambiente interno es el énfasis dado a
resolver la "deuda social". En los inicios del gobierno de Aylwin y después de
complejas negociaciones con los partidos de oposición, se pactó una reforma
fiscal que generara ingresos adicionales, lo que permitiría al gobierno aumentar
el
gasto
social
sin
afectar
la
estabilidad
macroeconómica.
El
gasto
gubernamental en aspectos sociales aumentó casi un 20 por ciento en términos
reales entre 1989 y 1992, y el porcentaje de la población que vivía por debajo de
la línea de pobreza pasó de 44.6 por ciento en 1989 a 32.7 por ciento en 1992.
195
Esta última cifra representaba 1.1 millones de personas.6 Este énfasis en lo
social ha sido a su vez asumido por el actual gobierno de Frei.
No obstante el panorama descrito anteriormente, aún existen algunas
imperfecciones. Como lo ha ilustrado el diálogo que actualmente sostiene Chile
con los Estados Unidos en relación con el libre comercio, Chile carece de una
legislación o reglamentación completas en los campos de la protección ambiental
y de la propiedad intelectual. Además, Chile no ha liberalizado sus mercados
financieros de manera suficiente -como se constata al compararlos incluso con
los de algunos de sus vecinos-, lo que permitiría al país insertarse plenamente en
la economía mundial.
Tabla 6.1 Principales mercados para las exportaciones chilenas, 1980-1993.
% de exportaciones totales
________________________________
1980
_____
1985
______
1990
______
1993
______
Estados Unidos
10.0
22.2
16.8
17.6
Comunidad Económica Europea
40.7
34.9
37.2
26.0
Japón
11.1
10.6
16.2
16.0
América Latina
24.8
14.7
12.7
19.7
Exportaciones totales (en millones
de dólares de Estados Unidos)
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile y Manuel Agosín, "Beneficios y costos
potenciales para Chile de los acuerdos de libre mercado", Estudios Públicos 52 (Santiago de
Chile, verano de 1993).
196
No obstante, el ambiente interno de Chile es, en general, muy positivo.
La economía creció en porcentajes del 10.3 y del 6.0 en 1992 y 1993,
respectivamente. Para 1993, la tasa de inflación cayó hasta estar apenas por
encima del 12 por ciento y el desempleo bajó hasta un 4.6 por ciento. Al mismo
tiempo, la inversión, en tanto que porcentaje del PIB, ha alcanzado el punto más
alto de su historia, 21 por ciento; las reservas internacionales son de casi 11,000
millones de dólares (lo que representa más de un año de importaciones) y la
inversión extranjera directa ha estado fluyendo de manera constante hacia el país
(la inversión extranjera fue de 2,740 millones de dólares en 1993 y se estiman
unos 4,660 millones para 1994). Las cifras de la Inversión Extranjera Directa
(IED) son sólo algunos de los muchos signos que denotan el alto prestigio de que
goza Chile actualmente en círculos internacionales. Se podría decir, inclusive,
que Chile se ve más prometedor hoy en día que en ningún otro momento de su
historia desde el "período dorado" de los años de 1860 y 1870, cuando Chile era
uno de los países más respetados y admirados del continente.
EL AMBIENTE INTERNACIONAL
Y LA POLÍTICA COMERCIAL CHILENA
Chile se enfrenta a un ambiente internacional que cambia rápidamente
y del cual el recientemente ratificado Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) forma parte importante. No obstante, sería difícil comprender la postura
chilena en relación con el NAFTA sin considerar otros aspectos de la economía
global actual.
Una de las consecuencias que trajo consigo abrir al país a la economía
mundial es que su prosperidad ha pasado a depender en gran medida de lo
exitosa que resulte esta inserción. Una vez que se había tomado la crucial
197
decisión de hacer que la economía chilena evolucionara a partir de su base de
recursos naturales, la opción de un crecimiento generado internamente
prácticamente desapareció. Actualmente, Chile tiene un marcado interés en las
más recientes tendencias del escenario internacional, particularmente en relación
con las "políticas comerciales estratégicas" y con la formación de bloques.
Después del relativo éxito de la Ronda Uruguay de negociaciones del GATT,
pareciera que las tensiones comerciales han disminuido. Sin embargo, la
amenaza de valerse de medidas comerciales unilaterales o su utilización en los
hechos crea incertidumbres en relación con la supervivencia del sistema de libre
comercio. Los encargados de diseñar las políticas chilenas también deben
considerar la naturaleza ambigua de la mayor parte de los bloques comerciales.
En principio, y dependiendo de su evolución posterior, estos bloques podrían
obstaculizar o reforzar el intercambio comercial internacional.
América Latina es un buen ejemplo de esta dualidad potencial. Resulta
aparente que la "segunda ola" de acuerdos de integración entre países
latinoamericanos busca promover el intercambio comercial y la inversión, como
extensión
de
sus
procesos
de
liberalización
internos.
Los
países
latinoamericanos, no obstante, buscan un acceso a los mismos mercados y
cortejan a los mismos inversionistas potenciales. El riesgo es que conforme esta
competencia se desarrolle, aumente la posibilidad de una situación en la cual los
bloques
comerciales
subregionales
se
utilicen
para
alcanzar
objetivos
estratégicos. Esto podría ser un obstáculo significativo para el intercambio
comercial.
Chile debe poner especial atención a varios de los componentes
específicos del ambiente internacional. En primer lugar, dentro de la misma
América Latina, en donde existen las importantes agrupaciones del MERCOSUR,
el Grupo Andino y, en menor medida, la Asociación para la Integración de
198
América Latina (ALADI). El MERCOSUR es, por mucho, la agrupación de mayor
importancia para Chile, pues Argentina y Brasil, dos de los socios comerciales
más importantes de Chile, son miembros del mismo. Desde su creación en 1991,
el MERCOSUR extendió una invitación abierta a Chile, pero el país ha preferido
tomar una actitud de "esperar y observar". Recientemente y en parte por el rápido
desarrollo de los nexos económicos internos entre los países miembros del
MERCOSUR, la postura de Chile se ha modificado de manera importante. El
MERCOSUR, al igual que otras agrupaciones, ha reportado un aumento
sustancial en el intercambio comercial intraregional (ver Tabla 6.2).
En segundo lugar está Norteamérica, en donde el NAFTA constituye el
principal elemento. Su ratificación abrió la puerta para el inicio de conversaciones
con Chile, ya sea con los Estados Unidos únicamente o bien en el marco de los
tres miembros del NAFTA. El segundo elemento del panorama norteamericano
es, desde luego, la Iniciativa de las Américas (EAI), surgida apenas meses
después de que el entonces presidente Salinas había propuesto un NAFTA
extendido. Ambos elementos están entrelazados. La EAI y una posible formación
de una WHFTA (según se propuso en la cumbre de Miami, a finales de 1994)
resultan particularmente importantes, porque expresan una reafirmación de la
presencia de los Estados Unidos en América Latina. En este respecto, esta
iniciativa podría interpretarse como parte de un juego de políticas dirigidas a
recuperar la posición de liderazgo global de los Estados Unidos y como tal no
puede ser ignorada por Chile. La tarea más importante de la diplomacia chilena
consiste en negociar un acuerdo comercial, ya sea en el marco del NAFTA o con
los Estados Unidos directamente. Se han llevado a cabo grandes esfuerzos en
este sentido, aunque con pocos resultados, según veremos más adelante.
La región Asia-Pacífico es otro componente importante en este
ambiente. Es ampliamente reconocido que ésta es la región más dinámica del
199
mundo. Varios movimientos tácticos y estratégicos se están llevando a cabo en
esa región, algunos de ellos tendientes a la formación de bloques comerciales
completamente asiáticos, en tanto que otros buscan establecer nexos de Asia
con otros países de la Cuenca del Pacífico, fundamentalmente con Estados
Unidos y Canadá, aunque también con países latinoamericanos como México y
Chile. Desde el punto de vista de este último, la APEC es la entidad más
importante de la región Asia-Pacífico, particularmente en relación con los países
del Oriente asiático, con los cuales el intercambio comercial chileno ha
aumentado vigorosamente en años recientes. Ser admitido como miembro de la
APEC ha sido, sin duda, uno de los éxitos recientes más grandes de la
diplomacia chilena.
Tabla 6.2. Comercio entre las principales asociaciones comerciales en América
Latina, 1980-1993
% de exportaciones totales
_________________________________________________
1980
_____
1985
_____
1990
_____
1991
_____
1992
_____
1993
_____
13.8
8.0
10.9
13.6
16.8
19.2
Grupo Andino
4.0
2.6
4.2
6.
8.0
9.7
MERCOSUR
11.6
5.5
8.9
11.1
14.3
18.5
ALADI
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.
200
Finalmente, está Europa que, como región, representa casi una tercera
parte del total de las exportaciones chilenas. Aunque sólo fuera por esa razón,
Europa es un componente esencial del ambiente internacional. Además, están
ocurriendo muchas cosas interesantes en ese continente, particularmente
relevante es el nacimiento de un gran número de economías capitalistas (y
comerciales) en lo que alguna vez fue conocido como el
Consejo para la
Asistencia Económica Mutua (COMECON). Todos estos elementos regionales
están evidentemente ligados entre sí y los encargados de diseñar las políticas
correspondientes en Chile deberán considerar cuidadosamente cuál habrá de ser
la participación de Chile en todos ellos.
OPCIONES DE POLÍTICA
El crecimiento del intercambio comercial internacional chileno resulta
esencial para la prosperidad del país y, en la medida en que Chile siga siendo un
país en vías de desarrollo con necesidades sociales importantes, resulta a su vez
vital para mantener la estabilidad social y política. Entre los objetivos más
importantes de la política comercial chilena se cuentan:7 (1) continuar con la
diversificación de exportaciones, tanto a nivel sectorial como regional; (2)
aumentar el valor agregado de las exportaciones (segunda etapa en la promoción
de las exportaciones); (3) consolidar el acceso a los mercados en los que se ha
logrado ganar acceso. Todos estos objetivos se encuentran interrelacionados y
alcanzarlos depende tanto de las acciones que lleve a cabo Chile como de las
que lleven a cabo sus socios comerciales y/o las agrupaciones a las que puedan
pertenecer. La consolidación del acceso a mercados podría lograrse mediante la
firma de tratados bilaterales con los socios comerciales de Chile y por medio de
una
liberalización
general
del
intercambio
201
comercial
que
minimice
la
instrumentación de medidas comerciales unilaterales o de la amenaza de hacer
uso de ellas. Lo mismo se aplica a los demás objetivos del país. Así, por ejemplo,
el éxito de la segunda etapa de promoción de las exportaciones se ve
amenazado por la presencia de un "aumento arancelario" en la mayoría de los
socios comerciales chilenos, conforme al cual entre más aumenten los aranceles,
mayor será el contenido de mano de obra de los bienes exportados.8 Esta
situación podría evitarse por medio de acuerdos bilaterales con los socios
comerciales de Chile pero, por otra parte, también habrá de verse aligerada
parcialmente como consecuencia de la ratificación de la Ronda Uruguay del
GATT.
La importancia de la segunda etapa de promoción de las exportaciones
es notable. El crecimiento de las exportaciones chilenas se ha basado en las
materias primas o en recursos ligeramente procesados pertenecientes a cuatro
grandes
grupos:
minerales,
productos
forestales,
productos
marinos
y
agroindustria. A pesar de tasas notables de crecimiento, se reconoce
ampliamente que una mayor penetración de los mercados externos con base en
estos productos se hace cada vez más difícil. Además de permitir una mayor
expansión del intercambio comercial, la producción y exportación de productos
manufacturados con base en los recursos existentes tendrá otras dos
consecuencias importantes. La primera es la creación de nuevas fuentes de
trabajo y un aumento en la productividad general. En segundo lugar, se sacaría
ventaja de las economías de escala y de los efectos de "aprender haciendo" que
tradicionalmente se asocian con las actividades de manufactura. Según hizo
notar Manuel Agosín, la proporción de bienes manufacturados en relación con el
total de las exportaciones chilenas ha cambiado poco entre 1980 y 1990,
permaneciendo en alrededor del 10 por ciento.9 No obstante, la proporción de
bienes manufacturados en relación con la totalidad de las exportaciones de otros
202
países de América Latina es mucho mayor, habiendo alcanzado cerca del 32 por
ciento en 1990 y acusando un rápido y constante incremento (ver tabla 6.3). Esto
indicaría que las manufacturas chilenas se están haciendo más competitivas, al
menos en los mercados latinoamericanos, por lo que una liberalización comercial
con América Latina ofrecería una interesante oportunidad de expandir aún más la
exportación de manufacturas.10
¿Cuáles son las opciones de política de que dispone Chile? Podemos
responder a esta pregunta desde dos perspectivas diferentes: en primer lugar, se
debe escoger entre distintas formas de abordar la política comercial: unilateral,
bilateral, regional y aún multilateral. Conforme al enfoque unilateral, Chile ya ha
ofrecido mucho a la comunidad internacional. Con la adopción de un arancel
único del 11 por ciento y la ausencia práctica de cualquier otra restricción al
comercio, Chile es actualmente uno de los países más comprometidos con el
libre comercio del mundo (si bien el nivel de sus aranceles está por encima de los
de otros países de Asia y del mundo desarrollado). En cuanto a las iniciativas
bilaterales, Chile ha buscado activamente la suscripción de acuerdos comerciales
con otros países latinoamericanos y está dispuesto a negociar acuerdos
adicionales, particularmente con los Estados Unidos. La situación tocante a los
acuerdos regionales, área en la que Chile se ha mostrado más cauteloso hasta
hace poco (particularmente en relación con América Latina), se discute más
adelante. Hagamos notar, sin embargo, que Chile ha seguido una estrategia
regional agresiva en la zona Asia-Pacífico, lo que le permitió asegurar su
admisión a la APEC.
Otra cuestión de política es aquélla que tiene que ver con un énfasis
regional. Una de las preocupaciones principales ha sido decidir si los esfuerzos
del país han de enfocarse en América Latina o en Norteamérica o, más
precisamente, si se deben dedicar los escasos recursos diplomáticos a negociar
203
con los Estados Unidos o con el MERCOSUR. Según veremos en la sección que
sigue, Chile ha resuelto este dilema (al menos por ahora) mediante el inicio de
activas negociaciones con el MERCOSUR, dirigiendo algunos de sus recursos
diplomáticos hacia el establecimiento de contactos con la Unión Europea y,
desde luego, con Asia.
Tabla 6.3. Exportaciones chilenas de manufacturas por destino principal, 1980-90
1980
_____________________
1990
___________________
Valor (en
Exporta-
Exporta-
Valor (en
Exporta-
Exporta-
millones de
ciones de
ciones tota-
millones de
ciones de
ciones tota-
dólares de
manufactu-
les a la
dólares de
manufactu-les a la
E.U.)
ras (%)
Región (%)
E.U.)
ras (%)
________
________
________
________
________ ________
Estados Unidos
74.1
17.7
16.2
221.0
26.5
15.5
Comunidad Económica
Europea
75.7
18.1
4.1
174.9
21.0
5.5
Japón
32.6
7.8
6.4
30.1
3.6
2.2
221.6
53.0
19.6
351.5
42.2
32.6
14.4
3.4
2.4
56.4
6.8
3.9
418.4
100.0
9.2
834.0
100.0
9.8
América Latina
Otros
Mundo
Región (%)
Fuente: Manuel Agosín, "Beneficios y costos potenciales para Chile de los acuerdos de libre
mercado", Estudios Públicos 52 (Santiago de Chile, verano de 1993).
EL DILEMA "NAFTA CONTRA TLC"
Y LAS NEGOCIACIONES RECIENTES
El tema de las negociaciones comerciales con los Estados Unidos y la
posibilidad ya sea de ingresar al NAFTA o de suscribir un tratado de libre
204
comercio con los Estados Unidos ha dado origen a una viva discusión entre
diversos sectores de la sociedad chilena. En menos de dos años, se han
aguzado y refinado las diferentes posturas al respecto. Hasta hace poco, se
suponía, de manera bastante acrítica, que unirse al NAFTA era necesariamente
bueno para Chile y las condiciones de acceso no se cuestionaban.11
Actualmente, se discuten intensamente, tanto en los medios como en foros
públicos, los puntos a favor y en contra, así como el valor relativo de un convenio
bilateral, en oposición a un tratado multilateral. Además, las negociaciones con
los Estados Unidos se han colocado en un contexto más amplio, tomándose en
cuenta la posición internacional de Chile. En particular, se está considerando la
posición chilena en una posible negociación entre América Latina (sin México) y
los Estados Unidos (o el NAFTA).
Antes de avanzar más, es necesario identificar a los principales
agentes involucrados en el lado chileno de la discusión. En primer lugar, la
industria que, aunque representa a una parte muy pequeñas de la economía
chilena, está representada por la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA). En
segundo lugar, los intereses agrícolas, representados por la Sociedad Nacional
de Agricultura (SNA). Una organización empresarial conjunta, la Confederación
de la Producción y del Comercio (CPC), representa los intereses de la comunidad
empresarial. La confederación laboral chilena, llamada Central Única de
Trabajadores (CUT) aún es débil y está luchando por recuperarse después de
dos
décadas
de
represión
sistemática.
Los
ecologistas
apenas
están
comenzando a organizarse y aunque son muy elocuentes, aún no influyen
fuertemente en la opinión pública. Los consumidores son aún más débiles y rara
vez se les escucha.
La breve descripción anterior es, necesariamente, incompleta y no
incluye el papel que tienen los inversionistas extranjeros. No obstante, sirve para
205
el fin de presentar las posiciones de los diversos participantes en las discusiones
que se están llevando a cabo.
¿Cuáles son los principales temas que podemos esperar surjan en el
curso de una negociación con los Estados Unidos y cuáles son los costos y los
beneficios que cabe esperar de una asociación comercial, ya sea con los Estados
Unidos o con el NAFTA?
Las estimaciones convencionales acerca del impacto comercial que un
acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos tendría varían entre un 2.8 y
un 4.4 por ciento.12 Los efectos en la planta de empleo serían modestos, dado
que el aumento en fuentes de empleo que las exportaciones generarían tendría
su equivalente negativo en la desaparición de plazas de trabajo ocasionadas por
el incremento de importaciones procedentes de los Estados Unidos. Más allá de
estas ganancias de corto plazo se hallan los beneficios derivados de asegurar un
acceso al mercado de los Estados Unidos, así como otros beneficios difíciles de
medir valiéndose de los modelos matemáticos actuales.13 Aun utilizando los
modelos de equilibrio general o alguna otra de las muchas técnicas ampliamente
aceptadas, hubiera sido muy difícil predecir, por ejemplo, el gran aumento en
intercambio comercial que se ha dado entre Chile y México a partir del
establecimiento del acuerdo de libre comercio que suscribieron. El comercio que
Chile sostiene con Canadá, que actualmente es insignificante, también
aumentaría de manera significativa en el caso de suscribirse un acuerdo
comercial con Norteamérica (en lugar de hacerlo sólo con los Estados Unidos).
Otro tipo de ganancia (de naturaleza institucional y política) tiene que
ver con la transformación estructural que Chile tendría necesariamente que llevar
a cabo y que tendría el efecto de modernizar su economía. Asimismo, debe
considerarse la imagen internacional positiva que la suscripción de un acuerdo
semejante traería al país. Por otra parte, la asociación podría tener algunos
206
impactos negativos si Chile diera la impresión de estar comprometido con una
relación exclusiva con los Estados Unidos o si aparentara estar ansioso de que
se le incluya en la "Fortaleza de las Américas". También habría costos a corto
plazo, asociados con la modernización de la economía chilena a que se hizo
referencia con anterioridad, pues los ajustes necesarios ciertamente se
distribuirían de manera inequitativa entre los diferentes sectores de la sociedad.
Los asuntos más delicados que hay entre Chile y los Estados Unidos
ya
se
han
indicado
debidamente
en
declaraciones
de
funcionarios
estadounidenses y en publicaciones del gobierno de los Estados Unidos.14 Dos
de estos temas surgieron por primera vez durante las negociaciones MéxicoEstados Unidos: el medio ambiente y los mercados de trabajo. Todas las señales
apuntan hacia un endurecimiento en relación con estas cuestiones por parte del
gobierno de los Estados Unidos, al que también le preocupan mucho las
cuestiones de la protección de los derechos de propiedad intelectual y la
agricultura.15 Aunque Chile ha puesto en vigor leyes sobre el tema de los
derechos de propiedad intelectual, los Estados Unidos las consideran
insuficientes. En relación con las políticas agrícolas, el sistema chileno de
"bandas de precio", tendiente a proteger a los productores de trigo, harina de
trigo, semillas oleaginosas y otros productos básicos también ha sido sumamente
criticado por el lado estadounidense.16
Luego entonces, no resulta sorprendente que los productores rurales
chilenos, representados por el SNA, se hayan mostrado poco entusiastas en
relación con las negociaciones comerciales sostenidas con Norteamérica, si bien
no las han rechazado totalmente. Por otra parte, el sector industrial ha dado una
entusiasta bienvenida a las negociaciones con los Estados Unidos, aunque
reconoce también el valor de otras iniciativas comerciales chilenas, dirigidas
hacia el MERCOSUR y hacia otras partes del mundo. Ambos sectores, no
207
obstante, coinciden en su preferencia por el NAFTA por encima de lograr un
acuerdo de libre comercio únicamente con los Estados Unidos. Estos sectores
temen que, en el curso de las negociaciones bilaterales, el gobierno de los
Estados Unidos sucumba ante sus propias presiones internas, lo que podría
traducirse en un intento por imponer normas laborales y ambientales/ecológicas
que resultaran excesivamente costosas para Chile. Justamente por esa razón, el
movimiento laboral prefiere la firma de un Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos, más que un ingreso al NAFTA. El movimiento laboral
inicialmente se mostró suspicaz en relación con cualquier negociación comercial
con Norteamérica. Después de asumir su aparente inevitabilidad, y tras el
establecimiento de un muy publicitado contacto con la AFL-CIO (la
más
importante central laboral estadounidense), los líderes laborales chilenos llegaron
a una posición conjunta con sus contrapartes estadounidenses. Resulta
interesante hacer notar que la convergencia de puntos de vista entre ambas
confederaciones dio como resultado una fuerte crítica proveniente de círculos
empresariales y se acusó a la CUT de "conspirar con extranjeros para hacer
prevalecer sus intereses por encima de los intereses nacionales".17 La situación
de los ecologistas en el marco de estas discusiones es similar a la del
movimiento laboral, aunque no son tan influyentes como ellos. Este grupo ha
buscado forjar alianzas con sus equivalentes estadounidenses, con el fin de
promover un mayor control y reglamentación de las actividades potencialmente
dañinas para el medio ambiente y por esta razón también se les ha criticado.18
A pesar de la variedad de posturas, prácticamente todos los sectores
de la sociedad chilena parecen admitir la inevitabilidad de algún tipo de acuerdo
con Norteamérica. Hasta hace poco, la mayoría de ellos parecía creer en la
inminencia de este acuerdo y aceptaban que las negociaciones sobre este tema
eran una de las más altas prioridades en Chile. En particular, varios miembros del
208
gabinete y otros funcionarios del más alto nivel del nuevo gobierno del presidente
Frei han indicado en numerosas ocasiones que consideran cruciales las
negociaciones con los Estados Unidos. Por otra parte, el gobierno chileno ha
evitado tomar una postura pública acerca de si resulta preferible un tratado
bilateral o el ingreso al NAFTA. Durante la visita de estado que el presidente Frei
hizo a Washington en junio de 1994, esta indefinición llevó a una situación
curiosa en la que ni él ni el presidente Clinton abordaron esta decisión
fundamental. No obstante, estaba claro que el camino que lleva al NAFTA es un
camino incierto y que la estrategia informal consistiría primero en obtener la
autorización de un procedimiento rápido ("fast track"), con el fin de negociar un
acuerdo bilateral.
A partir de ese momento, los acontecimientos se sucedieron de
manera muy veloz (Tabla 6.4). Pronto se hizo evidente que los crecientes
problemas políticos del gobierno de Clinton le harían imposible proseguir con las
negociaciones bilaterales con Chile (y, en términos más generales, con América
Latina). Al tiempo que los funcionarios estadounidenses concentraban sus
esfuerzos en rescatar las negociaciones del GATT, los líderes chilenos, a pesar
de su desilusión, reaccionaron con rapidez y aceptaron finalmente la añeja oferta
de unirse al MERCOSUR. El 5 de agosto de 1994, Chile dio su anuencia para
iniciar negociaciones con el MERCOSUR, con el fin de llegar a algún tipo de
asociación. En la toma de esta decisión, que había sido pospuesta de manera
muy pensada en el pasado, jugaron un papel muy importante dos elementos
adicionales. Uno de ellos fue la entrada en vigor de un arancel externo común del
MERCOSUR, lo que significó el fin de ciertas preferencias arancelarias que los
países miembros de la agrupación otorgaban a países externos, particularmente
a Chile. Alrededor del 40 por ciento del total de las exportaciones chilenas hacia
el MERCOSUR estaban cubiertas por estas preferencias arancelarias especiales,
209
por lo que resultaba importantísimo negociar su preservación.19 El otro elemento
es el interés que los líderes de la Unión Europea expresaron en su cumbre de
Corfu (junio de 1994), en el sentido de que la Unión debía de encontrar formas de
interactuar con el MERCOSUR. Adicionalmente, para la segunda mitad de 1994
resultaba evidente que la caótica situación económica y política de Brasil se
estaba resolviendo, lo que daba un nuevo ímpetu al MERCOSUR. Las
negociaciones de Chile con el MERCOSUR han avanzado sin dificultades desde
entonces. El gobierno chileno no se ha dado por vencido en cuanto a las
negociaciones con los Estados Unidos, pero por el momento está dándoles
menor importancia y no tienen el carácter de urgentes.20 La "versión oficial" de
Chile actualmente es la de que su prioridad es América Latina, en tanto que la
búsqueda de un equilibrio a través de las negociaciones con otros mercados
regionales importantes es, por ahora, de importancia secundaria.21
Tabla 6.4.
Las negociaciones sobre comercio internacional de Chile durante
1994. Cronología.
Marzo
El Representante Comercial de los Estados Unidos,
Mickey Kantor visita Santiago durante la toma de
poder del presidente Frei y declara que Chile es el
primero en la lista para negociar el siguiente tratado
de libre comercio con los Estados Unidos.
Una delegación de la AFL-CIO visita Chile y se reúne con miembros del gobierno chileno, así como
con su contraparte chilena, la Central Única de Trabajadores (CUT). La AFL-CIO y el CUT acuerdan
210
dar su preferencia a la suscripción de un acuerdo
bilateral por encima del acceso chileno al NAFTA.
Junio
La Unión Europea celebra su cumbre en Corfu,
Grecia, y conviene en promover mayores contactos
con México y el MERCOSUR.
El presidente Clinton, en una propuesta legislativa
enviada al congreso de su país que tiene que ver
fundamentalmente con la ratificación de los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay
del GATT, anexa una petición para obtener autorización de vía rápida ("fast track") en las negociaciones tendientes a la firma de acuerdos comerciales
bilaterales con otras naciones. Chile es la única nación latinoamericana que se nombra con ese fin.
El presidente Frei hace una visita oficial a los Estados Unidos. La reunión que sostiene con el presidente Clinton no logra producir un calendario concreto acerca de la admisión chilena al NAFTA. El
presidente Clinton desea que se apruebe su petición de vía rápida ("fast track") primero. Ambos presidentes discuten la posibilidad de firmar primero
un acuerdo comercial bilateral.
Agosto
El Comité de Finanzas del Senado estadounidense
211
decide no someter a voto la petición de autorización
de vía rápida ("fast track") que el gobierno de Clinton había anexado al paquete legislativo relativo al
GATT.
El presidente Frei acepta una invitación especial
para asistir a la reunión de Buenos Aires del MERCOSUR, en la que se habría de aprobar formalmente el arancel común que entraría en vigor el 1º de
enero de 1995. En el curso de la reunión, Chile se
muestra de acuerdo en iniciar pláticas con el MERCOSUR para lograr una asociación cuya naturaleza
quedó por especificarse.
Septiembre
El gobierno de Clinton retira del Congreso su petición de autorización para obtener vía rápida ("fast
track"), con el fin de rescatar el paquete legislativo
sobre el GATT. Las autoridades chilenas manifiestan su desencanto con la medida.
El presidente Frei visita Río de Janeiro para asistir a una reunión del Grupo de Río. Se celebra
la primera reunión de negociación formal con el
MERCOSUR.
Octubre
Se lleva a cabo la segunda ronda de negociaciones entre Chile y el MERCOSUR en Montevideo.
212
Las negociaciones definen listas de productos que
habrán de ser cubiertas por el arancel común.
El presidente Frei lleva a cabo una visita oficial a
Italia. El documento que ambos gobiernos suscriben enfatiza el interés de Italia en promover los
contactos entre la Unión Europea y el MERCOSUR,
así como la atención con que se sigue el proceso
mediante el cual Chile se incorporaría al MERCOSUR.
Noviembre
El presidente Frei viaja a Yakarta, a las ceremonias
formales que marcan el acceso de Chile a la APEC,
en calidad de miembro. Después de reunirse con
los jefes de estado de los países miembros de la
APEC, Frei viaja a Japón y a Corea del Sur.
CONSIDERACIONES FINALES
Chile ha tenido la buena fortuna de haber podido combinar su sólida
situación interna con un ambiente regional e internacional favorable. Aunque la
situación interna de Chile está bien administrada y no inspira ninguna
preocupación especial, la situación privilegiada del país en el marco del
Hemisferio Occidental está tocando a su fin. Chile es uno de varios países
latinoamericanos que habrán de surgir en el escenario internacional y sus
213
vulnerabilidades se están poniendo en evidencia. Cómo hacer frente a la pérdida
del especial atractivo del que Chile gozaba hasta hace poco en el contexto de
Sudamérica probablemente será el mayor reto de los encargados de diseñar las
políticas chilenas el resto de la presente década. Uno de los puntos importantes
asociados con este reto es el de las alianzas comerciales. Dado que los acuerdos
de libre comercio presentan un potencial ambiguo, que puede resultar en una
promoción o en una obstaculización del intercambio comercial, cualesquiera que
sean las intenciones verdaderas de Chile al escoger acercarse a una región o a
algún tratado comercial en particular, toda decisión relativa a las alianzas
comerciales habrá simultáneamente de abrir nuevas posibilidades y de cerrar
otras, relativas a posibles pactos con terceras naciones.
Dicho lo anterior, se debe reconocer la casi inevitabilidad de que Chile
forme algún tipo de alianza comercial con Norteamérica. El peso geopolítico de
los Estados Unidos en la región es demasiado grande para poder ignorarse y
esta situación habrá de prevalecer en el futuro previsible. Además, es muy poco
probable que alguna otra potencia económica se atreva a aumentar
significativamente su presencia en el continente y en particular a intentar
establecer acuerdos económicos amplios con Chile. El antecedente sentado por
México en este sentido resulta interesante. Durante su gira europea de junio de
1990, el presidente Salinas no consiguió atraer el interés de Europa Occidental
hacia México y esto fue un factor decisivo para tomar la decisión extraordinaria
de unir estrechamente el destino de México con el de los Estados Unidos.22 La
situación de Chile es diferente en cierto grado. El país depende mucho menos de
los Estados Unidos que México; por esta razón, una posible asociación no
necesariamente habrá de ser tan sólida. Esta diferencia de grado también ofrece
a Chile cierta flexibilidad al negociar los términos de una asociación semejante.
214
La diplomacia chilena requerirá de toda su capacidad al negociar un
acuerdo comercial con los Estados Unidos, con el fin de asegurar un equilibrio
adecuado entre ese país y otras áreas fundamentales para la preservación de su
identidad nacional. Una de ellas, naturalmente, es América Latina, con su posible
papel futuro de entidad política y económica regional de grandes dimensiones.
Un futuro así debe cuidarse y la mejor forma de hacerlo es mediante el
fortalecimiento de la emergente red de acuerdos de integración bilaterales y
subregionales, aun en el caso de que acabaran por cuajar en el contexto de una
entidad mayor: la del Hemisferio Occidental. Las negociaciones que actualmente
se están llevando a cabo con el MERCOSUR, de ser exitosas, constituirán un
importantísimo paso en esa dirección.
Otra área es la del Pacífico, particularmente Asia. Chile no desea
renunciar a su visión de sí mismo como un país del Pacífico. Esta noción data del
nacimiento de la República. Chile ha dedicado enormes esfuerzos al desarrollo
de relaciones diplomáticas y económicas con Asia y debe reafirmar su
compromiso permanente con esa región. La incorporación de Chile en el seno de
la APEC, junto con los tres miembros del NAFTA, puede utilizarse con eficacia
para ese propósito. En último lugar, pero no por ello menos importante, está
Europa, una región con la cual Chile tiene fuertes lazos culturales y no menos
fuertes nexos económicos. Aunque muchos países europeos tienen una visión
positiva de Chile, parece poco probable que la Unión Europea esté dispuesta a
dedicar un gran esfuerzo para concluir un acuerdo bilateral con un país tan
pequeño, especialmente cuando el MERCOSUR está promoviendo activamente
un acercamiento con Europa. En este punto, la asociación de Chile con el
MERCOSUR probablemente sea de mucha utilidad y esto parece ser uno de los
factores más importantes detrás de la decisión chilena de enterar en pláticas
formales con el MERCOSUR.
215
216
Notas
_________________
*
Este capítulo se escribió en parte en el curso de una estadía mía como Investigador Invitado
en el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, a cuyo
importante apoyo doy aquí un reconocimiento. Asimismo, deseo agradecer a los participantes
en el Seminario Internacional sobre "¿Cooperación o Rivalidad? Integración Regional en el
Continente Americano y la Cuenca del Pacífico" (Kobe, 28 al 30 de marzo de 1994), por sus
contribuciones para mejorar un primer borrador de este texto. Los comentarios que me
hicieron Mikio Kuwayama, Juan Carlos Lerda y Barbara Stallings, todos de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe en Santiago de Chile, fueron también
sumamente útiles. Finalmente, me da un gran placer otorgar aquí un reconocimiento a
Jonathan Kushner, quien me ayudó con la investigación haciendo uso de su gran capacidad
en este sentido.
1.
Además de los Demócrata-Cristianos, el Partido Socialista y el Partido para la Democracia se
cuentan entre los participantes. El Partido Comunista no participó y su influencia, significativa
en tiempos del gobierno de la Unidad Popular de Allende, ha ido disminuyendo en el curso de
los últimos años.
2.
Ver Felipe Morandé, "Development in Chile: Some Facts and Thoughts", Programa de
Postgrado en Economía, ILADES/Georgetown University, Ensayo E-14 (Santiago de Chile,
julio de 1993).
3.
Ver Morandé, "Development in Chile" y también Patricio Meller, Adjustmenet and Equity in
Chile (París; OECD; 1992).
4.
Direction of Trade Statistics Yearbook, International Monetary Fund (Washington, DC; 1993).
5.
Manuel Campero y B. Escobar, "Evolución de las exportaciones chilenas ", en Andrea
Butelmann y Patricio Meller, eds., Estrategia comercial chilena para la década de los 90
(Santiago de Chile; CIEPLAN, 1992).
6.
Ver Dagmar Raczynski, Estrategias para combatir la pobreza en Chile: Programas,
instituciones y recursos, Working Paper 191, Departamento de Desarrollo Económico y
Social (Banco Interamericano de Desarrollo, julio de 1994).
7.
Ver Butelmann y Meller, Estrategia comercial chilena y también Andrea Butelmann, "Some
Elements of Chilean Trade Policy: The USA or MERCOSUR?", ponencia presentada en el
Taller Académico sobre Integración Económica en el Hemisferio Occidental, Kellogg Institute
for International Studies (University of Notre Dame, abril de 1993).
8.
Ver, por ejemplo, Butelmann, "Some Elements of Chilean Trade Policy" y también Andrea
Butelmann y Manuel Campero, "Medición del escalonamiento arancelario de las
exportaciones chilenas a los Estados Unidos", en Butelmann y Meller, Estrategia comercial
chilena.
9.
Manuel Agosín, "Beneficios y costos potenciales para Chile de los acuerdos de libre
mercado", Estudios Públicos 52 (Santiago de Chile, verano de 1993).
10. Ver Agosín, ibid., en el cual este argumento se presenta con mayor amplitud.
217
11. Así pues, por ejemplo, un estudio reciente preguntó a diferentes personalidades chilenas si
pensaban que Chile firmaría un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos para el
año 2000. Todos los encuestados respondieron afirmativamente y nadie cuestionó las
condiciones en las que se daría un acuerdo semejante ni tampoco si afectaría la postura de
Chile en el escenario internacional. Ver "Proyecciones Económicas: Chile de aquí al año
2000", La Segunda (Santiago de Chile, 1º de diciembre de 1992).
12. Ver, por ejemplo, Refik Erzan y Alexander Yeats, Free Trade Agreements with the United
States: What`s in It for Latin America? Investigación Política del Banco Mundial WPS 827
(Washington, DC, 1992) y R. Valdés, "Una metodología para evaluar el impacto cuantitativo
de una liberalización comercial: aplicación al ALC entre Chile y Estados Unidos", en
Butelmann y Meller, Estrategia comercial chilena.
13. Ver también los Capítulos 4 y 9 de este volumen.
14. Sobre este asunto, al igual que en relación con otros de los relativos a estas negociaciones,
tales como condiciones de ingreso y calendarios, el gobierno chileno ha adoptado una actitud
esencialmente pasiva.
15. Ver, por ejemplo, Chilean Trade - Factors Affecting U.S. Trade and Investment, Informe de la
'U.S. General Accounting Office' (Oficina Contable General de los Estados Unidos) dirigido al
Subcomité de Políticas Económicas y Comercio Internacionales, Comité de Relaciones
Exteriores, Cámara Baja, (Washington, D.C., 12 de junio de 1992).
16. Conforme a este sistema, se impone un impuesto variable a las importaciones de productos
seleccionados, además del arancel normal, cuando el precio cae por debajo de un precio
mínimo establecido. Ver también el Apéndice III de Chilean Trade -- Factors Affecting U.S.
Trade and Investment.
17. Ver, por ejemplo, las declaraciones del Senador Sergio Pizarro, que aparecieron en El
Mercurio (Santiago de Chile, 8 de julio de 1994), pp. C1 y C12.
18. Ver El Mercurio, 30 de julio de 1994, pp. A1 y A24.
19. De éstas, el 70 por ciento de las exportaciones a Brasil, el 25 por ciento de las exportaciones
a Argentina y 40 por ciento de las exportaciones a Uruguay y Paraguay están cubiertas por
preferencias arancelarias. El Mercurio, 15 de octubre de 1994, p. 4.
20. "[El acceso al NAFTA] es un objetivo muy importante para nuestro país; no obstante, no
deberá interpretarse como la médula de nuestra política exterior. De forma alguna habrá de
considerarse una condición indispensable para nuestro desarrollo; Chile ha crecido, se ha
desarrollado y se ha internacionalizado sin el NAFTA y es capaz de seguir haciéndolo sin él",
declaró el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores, José Miguel Insulza, en una entrevista
exclusiva que concedió a El Mercurio (Edición Internacional), 6 al 12 de octubre de 1994, p.
6.
21. Conforme se publicó en El Mercurio, ibid.
218
CAPÍTULO SIETE
ESTRATEGIAS HACIA LA INTEGRACIÓN:
URUGUAY Y ARGENTINA
Alejandro Pastori
La integración regional no tiene nada de inevitable. Su finalidad
subyacente consiste en otorgar a los países miembros beneficios que, por su
cuenta, no podrían conseguir. Para algunos países, la integración regional
parecería ofrecer ventajas inequívocas; para otros, las ganancias de la
integración podrían ser neutralizadas por sus pérdidas; para algunos más, los
costos podrían pesar mucho más que los beneficios adquiridos. Asimismo, no
todas las naciones son igualmente deseables como socios comerciales. Qué tan
deseable puede ser una nación generalmente se define por los beneficios que
pueda ofrecer a otros miembros en una agrupación. La viabilidad de la
integración regional, luego entonces, depende tanto de la voluntad y la capacidad
de las naciones-estados participantes como de sus metas, sus estrategias y sus
recursos. La integración, vista así, es un medio más que un fin y cada país tiene
su propia visión del proceso.
Este capítulo explora estas cuestiones en el contexto de Uruguay y
Argentina. Histórica y políticamente, existen similitudes sustanciales entre estos
dos países vecinos. Durante el siglo diecinueve, ambas desarrollaron economías
en gran medida rurales, que se apoyaban en la exportación de productos
derivados del ganado, fundamentalmente carne y en la importación de bienes
manufacturados de Europa, especialmente de la Gran Bretaña. A principios del
siglo veinte, estos países establecieron democracias electorales que se
219
consideraron modelos ejemplares de este tipo de sistema y dada su armonía
política y sus programas de bienestar social, Uruguay ganó renombre como "la
Suiza de Sudamérica". El descontento popular y la polarización ideológica
llevaron a la inestabilidad y a la intervención militar, primero en Argentina y luego
en Uruguay, y ambos países sufrieron los excesos fanáticos de los regímenes
"burocrático-autoritarios" en la década de los 70 y los 80. Actualmente, en ambos
países se ha restaurado la democracia política.
Dejando atrás las similitudes, llaman la atención las diferencias
económicas entre ambos países. La población de Argentina, de 33.1 millones de
habitantes en 1992, es aproximadamente diez veces mayor que la uruguaya, que
sólo tiene 3.1 millones de habitantes. Y el producto interno bruto de Argentina,
que se calcula en unos 228,000 millones de dólares para 1992, es más de veinte
veces superior al uruguayo, que sólo fue de 11,400 millones para ese mismo año.
También hay diferencias estructurales. El sector industrial representa alrededor
del 40 por ciento del PIB en Argentina y sólo el 32 por ciento en Uruguay, en
tanto que el sector de servicios representa el 46 por ciento de lo producido en
Argentina, en tanto que en Uruguay es el 58 por ciento.
¿De qué modo afectan estas diferencias la visión que estos dos países
tienen de la integración regional? El presente capítulo trata esta pregunta de tres
maneras. La primera sección describe cómo se presentaba la situación para
Argentina y para Uruguay en el campo de la integración regional hasta 1994. Una
segunda parte aborda las posibles estrategias que estas dos naciones podrían
poner en práctica en relación con la integración continental. La última sección
analiza las consecuencias que estas estrategias podrían tener para las
relaciones que potencialmente Argentina y Uruguay podrían forjar con los países
de la Cuenca del Pacífico, abriéndonos una ventana a las perspectivas de largo
plazo que existen para la cooperación interregional.
220
LA SITUACIÓN ACTUAL:
ARGENTINA, URUGUAY
Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Para Argentina y Uruguay, la creación del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) por medio del Tratado de Asunción de 1991 presenta uno de los
más importantes retos económicos y políticos de la década de los 90. De hecho,
el MERCOSUR representa un acontecimiento de gran importancia para toda
América Latina, dado que sus países miembros representan aproximadamente la
mitad de la superficie del área, cerca de la mitad del PIB regional, alrededor del
43 por ciento de su población y un tercio del intercambio comercial intraregional.
Para comprender las implicaciones que este esquema de integración tiene para
Argentina y Uruguay, es necesario comprender los elementos básicos del
proyecto del MERCOSUR.
El MERCOSUR se planteó con tres componentes fundamentales. El
primero, era la plena liberalización del intercambio comercial entre los países
miembros. El segundo, contemplaba el establecimiento de un arancel externo
común (AEC) y de una política comercial común de cara a naciones del exterior.
El tercero promovía la coordinación y la armonización de las políticas
macroeconómicas, con el fin de eliminar las asimetrías que pudieran distorsionar
la operación del mercado común.
La
liberalización
del
intercambio
comercial
ha
funcionado
esencialmente de la forma prevista. Los aranceles han sido prácticamente
eliminados entre los cuatro países miembros; muchas barreras no arancelarias
(BNAs) han sido eliminadas o reducidas; y las listas de excepciones para
"productos específicos" se han reducido conforme a lo programado si bien, de
conformidad con las negociaciones de 1994, su eliminación final se llevará a
221
cabo en un período de entre cuatro y cinco años, de acuerdo con el llamado
régimen de adecuación . En otras palabras, durante este tiempo y en relación con
esta lista de productos, podría seguir existiendo un arancel intraregional. Dicho
de otro modo, con la salvedad de lo contemplado para la adecuación, el
MERCOSUR parece haber llevado, en los hechos, a la creación de una
verdadera área de libre comercio (ALC).
Del mismo modo, se ha avanzado en la negociación del Arancel
Externo Común (AEC), lo que transformaría al MERCOSUR en una unión
aduanera. Si bien no ha habido un acuerdo que abarque a todo el mercado y
cubra a todos los productos, los países miembros llegaron a acuerdos a finales
de 1994 sobre cerca de un 90 por ciento de los bienes y continuarán trabajando
sobre los restantes. En general, establecieron como objetivo el establecer
aranceles externos de menos del 20 por ciento (por ejemplo, del 14 por ciento
sobre bienes de capital), con la estipulación de que los países miembros deberán
alcanzar este objetivo para el año 2001 (en algunos casos, para el 2006). Esta
regla no tiene más de 300 excepciones, sobre las cuales los países podrán
mantener sus aranceles nacionales hasta el año 2001. A partir de enero de 1995,
el MERCOSUR ha puesto en vigor lo que se conoce como una "unión aduanera
imperfecta".
Hasta hace poco, la dificultad más grande para el MERCOSUR tenía
que ver con la armonización de las políticas macroeconómicas. A principios de
los 90, existían graves desequilibrios entre Argentina y Brasil. En tanto que
Argentina estaba consiguiendo controlar la inflación y lograba crecer, Brasil tenía
una tasa de inflación del 1,150 por ciento en 1992 y una disminución de más del
1 por ciento en su PIB; y en tanto que Argentina tenía un tipo de cambio fijo con
una moneda convertible, Brasil tenía un tipo de cambio libre con una moneda no
convertible. Por lo anterior, parecía casi imposible imaginar el logro de una
222
compatibilidad macroeconómica entre estas dos naciones. No obstante, desde la
exitosa introducción del Plano Real en Brasil, esta perspectiva ha cambiado de
manera dramática. Aun en ausencia de una verdadera coordinación de políticas
macroeconómicas, la aparente convergencia de Brasil y Argentina en el camino
de la estabilización ha mostrado la tendencia a reducir los efectos más negativos
del intercambio comercial intraregional resultantes de la disparidad de políticas
macroeconómicas. Además, es muy probable que esta convergencia no sea un
fenómeno temporal, dado que tanto Fernando Henrique Cardoso en Brasil como
Carlos Saúl Menem en Argentina han recibido el mandato popular para continuar
estas políticas en las elecciones presidenciales de sus respectivos países.
En gran medida como resultado de su programa de liberalización, el
MERCOSUR ya ha ejercido una considerable influencia en la dinámica comercial
de la región. De hecho, el intercambio comercial entre países miembros del
MERCOSUR ha aumentado de 4,200 millones de dólares a 7,400 millones entre
1991 y 1992, lo que representa un aumento del 76 por ciento en tan solo un año.
Las cifras más recientes han seguido un patrón similar.
Para Argentina en particular, la balanza comercial con los otros
miembros del MERCOSUR, especialmente con Brasil, ha tomado un cariz
positivo. Únicamente entre 1992 y 1993, las exportaciones intraregionales de
Argentina pasaron de 1,900 millones de dólares a 3,500 millones, lo que
representa un aumento del 84 por ciento. Entre tanto, las importaciones
argentinas provenientes de otros países del MERCOSUR han aumentado
ligeramente, pasando de 3,700 millones de dólares en 1992 a 4,000 millones en
1993. Estas cifras implican dos cosas. La primera es que el intercambio comercial
intra-MERCOSUR no ha conllevado ninguna distorsión importante en la balanza
comercial argentina. Y la segunda es que, al tiempo en que las distorsiones
comerciales estaban disminuyendo, el déficit comercial argentino dentro de la
223
región bajó de 1,700 millones de dólares en 1992 a 500 millones de dólares en
1993.
Desde luego, el volumen total del intercambio comercial dentro del
MERCOSUR se ha mantenido dentro de ciertos límites. A pesar de constantes
aumentos en los últimos años, el intercambio comercial intra-MERCOSUR es aún
una porción modesta del intercambio comercial total de todos sus miembros (en
1993, por ejemplo, el MERCOSUR representó apenas el 14 por ciento del
comercio exterior total de sus cuatro países miembros). En comparación con el
intercambio comercial intraregional logrado por la Comunidad Europea de Carbón
y Acero en los 50, que arrojó un porcentaje de alrededor del 27 por ciento en sus
dos primeros años de operación, las cifras ponen de manifiesto que el
MERCOSUR aún tiene un largo camino que recorrer.
No obstante, el MERCOSUR tiene una importancia diferente para cada
uno de sus miembros. En conjunto, Argentina y Brasil representan prácticamente
"el total" del intercambio comercial del MERCOSUR. Sin embargo, las
exportaciones hacia países del MERCOSUR representan sólo el 20 por ciento del
total de las exportaciones argentinas y son aún menos importantes en el caso de
Brasil. Para Uruguay, en cambio, las exportaciones a los otros países miembros
del MERCOSUR representan entre el 35 y el 40 por ciento de sus exportaciones
totales.
Las
anteriores
diferencias
enfatizan
la
gama
de
estrategias
económicas a disposición de Argentina y de Uruguay, especialmente en relación
con el MERCOSUR. En relación con su comercio, Uruguay depende mucho de
Argentina y de Brasil, que son sus dos principales mercados. Argentina no se
encuentra en la misma situación (aunque Brasil sea uno de sus principales socios
comerciales, siendo los Estados Unidos otro de ellos). Por lo mismo, Argentina y
Brasil tienen a su alcance opciones que Uruguay no tiene. En vista de los
224
papeles preponderantes de Argentina y Brasil en el MERCOSUR, la
instrumentación exitosa del Mercado Común del Sur dependerá, en gran medida,
de la continuidad de las tendencias positivas en las balanzas comerciales de
esos dos países.
INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
Un segundo proceso de integración regional en el que están
involucrados tanto Argentina como Uruguay es la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI). Hasta mediados de los 90, el futuro de la ALADI permanece
sumido en la incertidumbre.
Establecida en 1980 como sucesora de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio, la ALADI abarca a todos los países de América del Sur (con
la excepción de Guyana y Surinam), además de México. Esta Asociación se creó
con el fin de promover y coordinar los esfuerzos de integración subregionales
para lograr maximizar la cooperación regional. En el curso de los años, sin
embargo, sus países miembros han alcanzado muchísimos acuerdos bilaterales
y subregionales de integración fuera del marco de la ALADI (mismos que se
intentan "insertar" posteriormente en la ALADI valiéndose de procedimientos
artificiales). Estos acontecimientos han hecho disminuir naturalmente el papel de
la ALADI como punto de convergencia para los diferentes procesos de
integración continental. Según lo ha reconocido el mismo Secretariado de la
ALADI, el carácter heterogéneo de las relaciones externas de los miembros de la
Asociación (a nivel global, continental, regional, subregional y bilateral) coloca al
proceso de la ALADI "entre distintos procesos de integración y relaciones
económicas de geometría variable, que funcionan como vasos comunicantes
entre sí, dentro de un marco mundial de perspectivas inciertas".
225
A pesar de estos retos a su liderazgo (y a su naturaleza
inherentemente conservadora), la ALADI ha jugado un papel institucional de
importancia en la integración regional. Específicamente, el marco político y
judicial que brinda la Asociación ha ayudado a dar un aura de legitimidad
continental a las reformas comerciales unilaterales y subregionales de las
naciones miembros de la ALADI. En parte como resultado de esta influencia, el
valor del intercambio comercial intra-ALADI creció un 28.5 por ciento en 1992,
alcanzando un pico histórico de 19,400 millones de dólares. Como porcentaje del
total de las exportaciones de la zona, las exportaciones intra-ALADI, que habían
aumentado meramente un 10 por ciento en el período 1986-1990, aumentaron un
13.6 por ciento en 1991, un 16.2 por ciento en 1992 (el mayor nivel en más de
tres décadas de esfuerzos de integración regional en América Latina), un 16.3
por ciento de aumento en 1993 y un 16.6 por ciento en 1994.
En este contexto, tanto Argentina como Uruguay aumentaron el
volumen de sus exportaciones hacia países miembros de la ALADI (incluyendo al
MERCOSUR). Las exportaciones de la Argentina, por ejemplo, representaron un
volumen de 5,200 millones de dólares hacia países de la ALADI en 1993 y 6,800
millones en 1994; Uruguay exportó el equivalente a 813 millones de dólares a
países de la ALADI en 1993 y 1,000 millones en 1994. En esos mismos años, las
exportaciones tanto de Argentina como de Uruguay hacia el resto del mundo
experimentaron una ligera caída, de lo que se desprende que el intercambio
comercial intra-ALADI mostró un dinamismo inusual. Al mismo tiempo, la mayoría
de las importaciones argentinas y uruguayas no estaban proviniendo de países
de la ALADI, sino de otras áreas, particularmente de Europa y los Estados
Unidos.
Cualquier posible situación para el futuro de la integración continental
desde las perspectivas de Argentina y Uruguay dependerá de sus fuentes de
226
suministro así como de la convergencia de sus estrategias de integración. Así
pues, sus relaciones comerciales con el resto del mundo tendrán un impacto
considerable en la formulación de estrategias políticas, geopolíticas y
económicas en general. En última instancia, la importancia de los procesos
intraregionales depende en gran medida de las tendencias y acontecimientos de
todo el escenario global.
OPCIONES DE POLÍTICA PARA LA
INTEGRACIÓN REGIONAL: LOS CASOS
DE ARGENTINA Y URUGUAY
Como resultado de sus diferentes posiciones y posturas, Argentina y
Uruguay cuentan con distintas opciones de política. Analicemos aquí sus
perspectivas en relación con lo que cabe esperar de la integración a nivel tanto
subregional como hemisférico.
Argentina: en busca de autonomía y liderazgo
Un factor determinante para Argentina se deriva del hecho de que sus
principales socios comerciales son Brasil y los Estados Unidos. Como lo ha
reconocido Guido Di Tella, ministro de relaciones exteriores argentino: "Tanto
Brasil como los Estados Unidos tienen una grandísima influencia en los asuntos
comerciales argentinos". Potencialmente, al menos, esta circunstancia podría
colocar a Argentina en el dilema poco envidiable de tener que escoger entre sus
dos principales socios en caso de no poder amalgamar o conciliar a ambos
dentro de una sola estrategia continental coherente.
La preocupación de Argentina en relación con los esquemas de
integración promovidos por Brasil (sean el MERCOSUR o la SAFTA [Asociación
227
Sudamericana de Libre Comercio]) o por los Estados Unidos (NAFTA) se deriva
de la incertidumbre en cuanto a las respuestas a las siguientes preguntas clave:
(a) ¿Son mutuamente excluyentes una integración con Sudamérica y
con Norteamérica?
(b) De ser así, ¿cuál es la opción más conveniente para Argentina?
(c) Tener que escoger entre una y otra opciones, ¿amenazaría la
continuidad del crecimiento económico argentino y/o la postura de liderazgo del
país en cuestiones de comercio? ¿O bien ambas opciones sustentan la
afirmación de Argentina como país del "Primer Mundo"?
En el marco del MERCOSUR, las perspectivas de eliminar las
asimetrías macroeconómicas existentes entre sus cuatro miembros se han hecho
menos remotas de lo que alguna vez parecieron ser. Las dudas que alguna vez
expresara Argentina en torno a la viabilidad de lograr constituir una unión
aduanera subregional (al tiempo que exploraba la posibilidad de solicitar su
acceso al NAFTA) han quedado disueltas en gran medida como resultado de las
negociaciones intra-MERCOSUR que culminaron con los acuerdos de Ouro Preto
en diciembre de 1994. Aún así, queda un largo camino por recorrer.
La tensión que se genera entre estos dos esquemas
para el
MERCOSUR -entre un área de libre comercio (ALC) y una unión aduanera- se
pone de manifiesto por el hecho de que no sería posible para Argentina negociar
su propio acceso al NAFTA. Esto violaría lo contemplado en el Tratado de
Asunción y en las reglas que rigen al MERCOSUR. Por definición, una unión
aduanera obliga a un compromiso de adopción de un Arancel Externo Común
(AEC) y, como resultado, a forjar una política comercial común de cara a los
países no miembros. El apoyo al establecimiento de un AEC implica que los
228
países participantes deberán estar preparados para hacer frente a los costos -y
no sólo a los beneficios- que de ello se deriven; esto significa la aceptación de
una postura regional más que la adopción de una unilateral en lo tocante a las
relaciones comerciales con terceras partes. Si Argentina adopta el AEC del
MERCOSUR, no podrá negociar de manera individual con el NAFTA.
Este no sería el caso para un área de libre comercio, bajo cuyos
términos los países miembros pueden mantener sus políticas comerciales
independientes, administrar sus propios aranceles y alcanzar sus propios
acuerdos con los socios con los que escojan tenerlos. De hecho, Argentina y
Brasil han tenido que tomar una decisión en relación con el MERCOSUR: o
construyen una unión aduanera o se conforman con el establecimiento de un
ALC.
A la luz del dilema anterior, Argentina al principio mostró poco interés
en acelerar el proceso del AEC para el MERCOSUR. Las acciones y los
pronunciamientos oficiales del gobierno argentino reflejaban esta misma línea de
pensamiento. Durante un viaje a los Estados Unidos en febrero de 1994, el
ministro argentino de relaciones exteriores, Guido Di Tella, recibió una invitación
de Mickey Kantor, el representante más importante del gobierno de Clinton en
relación con los asuntos comerciales, para que Argentina ingresara al NAFTA lo
más pronto posible. Aunque los escépticos sugieren que este ofrecimiento podría
ser meramente una zanahoria (en el marco de un esquema "de zanahoria y
garrote") a utilizarse durante las negociaciones bilaterales, dado que Washington
estaba presionando fuertemente a Argentina a adoptar un acuerdo de patentes
para la protección de la propiedad intelectual (especialmente en el campo de los
farmacéuticos), la noticia de una posible incorporación unilateral de Argentina al
NAFTA tuvo repercusiones inmediatas a nivel continental.
229
En parte como respuesta a lo anterior, Brasil inicialmente boicoteó la
posibilidad de otorgar una "salvedad" a México, con el fin de que su ingreso al
NAFTA no se hiciera incompatible con su membresía en la ALADI (entre todos los
países de América del Sur, Brasil es el que tiene más qué perder de la
participación de México en el NAFTA). Al final, Brasil cedió en su postura, pero
sólo después de exigir compensaciones concretas de parte de México. Brasil
también lanzó la idea de un Área Sudamericana de Libre Comercio (SAFTA), que
sería compatible con el MERCOSUR y con otras iniciativas continentales. Ambos
pasos se tomaron con el fin de mantener la preponderancia de Brasil en América
Latina, de aislar a México y de unir a América del Sur bajo el liderazgo brasileño,
en una suerte de contrapeso al acuerdo norteamericano.
Esta estrategia disminuiría la posibilidad de que pudieran ingresar al NAFTA
otros países del área, tales como Chile, Argentina, Colombia o Venezuela,
posibilidad que podría terminar por aislar diplomática y comercialmente a Brasil.
Esta reacción por parte de Brasil polarizó la situación. Argentina
comenzó a examinar los beneficios concretos que podría traerle su membresía
individual en el NAFTA. Había quienes sostenían que había llegado el momento
para que Argentina consumara y consolidara los beneficios potenciales de su
alianza política con los Estados Unidos, forjada apenas a principios de la década
de los 90. Además, el ingreso al NAFTA brindaría una oportunidad para que
Argentina mejorara su relación comercial con los Estados Unidos, país que
seguía manteniendo una postura bastante proteccionista en relación con las
importaciones provenientes de Argentina. Y, a un nivel político más general,
Argentina podría obtener ventajas de las negociaciones con los Estados Unidos
en lo tocante a las estrategias y a la compra de equipo militar. En contra de la
postura británica, por ejemplo, Argentina compró treinta y seis aviones Skyhawk,
equipados con radares de tecnología de punta. De acuerdo con lo expresado por
230
el embajador argentino ante los Estados Unidos, Raúl Granillo Ocampo, esta
transacción representó un éxito político de gran importancia: "En el fondo, lo que
estaba en juego era el grado de confianza que Argentina merece por parte de un
país como los Estados Unidos; en realidad, se nos considera un país aliado".
Por otra parte, surgió un escepticismo considerable en cuanto a los
beneficios potenciales de ingresar al NAFTA. De conformidad con un estudio
citado por un anterior ministro de Economía, Roberto Alemán, el ingreso al
NAFTA llevaría a un aumento en las importaciones procedentes de los Estados
Unidos que representaría aproximadamente unos 900 millones de dólares, en
tanto que el aumento de las exportaciones argentinas hacia los Estados Unidos
representaría un poco menos de 100 millones. Adicionalmente, Argentina siempre
ha intentado mantener su flexibilidad y un acceso abierto a tantos mercados
como sea posible. Ha cultivado relaciones comerciales importantes no sólo con
América del Sur y con los Estados Unidos, sino también con Europa, Asia y con
la antigua Unión Soviética. Más que restringirse al mercado norteamericano,
sostienen los partidarios de este punto de vista, Argentina debería intentar
mantener su acceso a los mercados establecidos y conservar abierta la
oportunidad de buscar nuevos mercados.
La estrategia de los Estados Unidos es un factor clave en este cálculo.
Washington podría estar favoreciendo actualmente la integración hemisférica
precisamente por lo conflictivo de su relación con Brasil. Toda maniobra que
"aisle" a Brasil por medio de la firma de acuerdos con los socios comerciales
naturales y más importantes de ese país podrían, al final, obligar a Brasil a
adoptar políticas económicas aceptables para Washington. Desde este punto de
vista, los Estados Unidos podrían estar planeando apropiarse del mercado
brasileño por medios indirectos y subrepticios, mediante la sutil aplicación de la
influencia estratégica.
231
En consecuencia, parece razonable suponer que Argentina intentaría
negociar su ingreso al NAFTA sin romper sus nexos con los diferentes procesos
de integración subregionales (el MERCOSUR, la ALADI, el posible SAFTA u
otros acuerdos bilaterales). Esencial para esta forma de obrar resulta la nueva
tendencia que se ha dado en el marco de las negociaciones del MERCOSUR.
Como resultado de los acontecimientos de finales de 1994, especialmente de los
acuerdos de Ouro Preto, Argentina ya no teme que una profundización del
MERCOSUR pudiera obstaculizar o impedir una futura alianza o algún otro tipo
de relación con el NAFTA. Dado que el MERCOSUR ya ha alcanzado un status
jurídico internacional, se halla en una posición legal que le permite iniciar un
diálogo formal ya sea con el NAFTA o con los Estados Unidos. Como
demostración de esto, el MERCOSUR ya ha sostenido discusiones acerca del
posible establecimiento de algún tipo de acuerdo de libre comercio con la Unión
Europea.
En términos generales, parecería que empiezan a desaparecer los
obstáculos que impiden a un país ser miembro de más de una agrupación
regional o subregional, a la luz de la voluntad política y de las necesidades
económicas de los gobiernos latinoamericanos. Entre otros ejemplos de esta
tendencia podríamos citar la anuencia que dio la ALADI a México para ingresar al
NAFTA, como ya se indicó anteriormente; así como las indicaciones surgidas en
la Cumbre de Miami en diciembre de 1994, en el sentido de que Argentina podría
ser el siguiente país (después de Chile) que se invitara a incorporarse al NAFTA.
Dado el ambiente dominante, nadie quiere que se le vaya ningún tren; todos los
países quieren mantener su posibilidad de acceso a cuanto esquema de libre
comercio surja. Chile representa un excelente ejemplo de este tipo de estrategia:
ha firmado una amplia variedad de acuerdos bilaterales de libre comercio, se
232
encuentra en plenas negociaciones con el NAFTA, así como en negociaciones
que habrán de llevar a algún tipo de asociación con el MERCOSUR.
Desde un punto de vista económico, en mi opinión, a Argentina le
gustaría poder mantener una puerta abierta en sus relaciones comerciales
importantes, en particular con la Unión Europea, pero también con las de la
región Asia-Pacífico. No obstante, parece claro que Argentina tiene un interés
especial en mantener una alineación estrecha con los Estados Unidos y Europa,
en gran medida por el potencial de aumento en las inversiones extranjeras
directas que podrían llegar a Argentina en caso de unirse al NAFTA. De hecho, la
atracción de inversiones extranjeras es una de las metas principales de la actual
política económica argentina, pues el país requiere de capital extranjero con el fin
de equilibrar su cuenta corriente.
En pocas palabras, las opciones más viables que se le presentan a
Argentina dan como resultado tres estrategias potenciales:
1. Considerar la posibilidad de ingresar al NAFTA a mediano plazo (en uno o dos
años), restringiendo el carácter del
MERCOSUR al de un área de libre comercio sencilla.
2. Apoyar la propuesta brasileña de crear un Área Sudamericana de Libre Comercio (SAFTA). De hecho, esto ayudaría
a reconciliar la postura de Argentina como miembro de la
ALADI con su posible ingreso al NAFTA. Una vez más, esta
opción revelaría el desinterés argentino en desarrollar el MERCOSUR hasta su máximo potencial.
3. Alternativamente, Argentina podría dar un nivel bajo de
prioridad a su relación con el NAFTA y dar su apoyo
233
completo al MERCOSUR y al SAFTA.
Según lo observado hasta mediados de 1995, Argentina parece haber
escogido la tercera opción. No obstante, en caso de que se presentaran
acontecimientos no previstos, quedan otras alternativas.
Uruguay: pequeñas dimensiones
y ventajas comparativas
Al igual que Bélgica, Luxemburgo y Dinamarca, Uruguay es un país
pequeño, rodeado de vecinos muy poderosos. Por razones históricas, ocupa una
posición estratégica única, entre Argentina y Brasil. Su intercambio comercial con
esos dos países representa alrededor del 40 por ciento de la totalidad de su
comercio exterior. Como resultado de ello, Uruguay está sumamente involucrado
en un proceso de integración que el país no inició y sobre el que no tiene ningún
control: el MERCOSUR.
Al igual que otros países pequeños, Uruguay tiene mucho que ganar de una
integración con naciones y mercados mayores. Dado que tienen estructuras
económicas relativamente poco diversificadas y acceso a pocos mercados
internacionales, los países pequeños no sólo obtienen acceso a los mercados de
miembros mayores a través de su integración, sino que también se hacen de una
plataforma para alcanzar nuevos mercados. Desde un punto de vista político, la
integración con países más poderosos mejora la capacidad de negociación en el
escenario internacional; asimismo, facilita el manejo de relaciones con vecinos de
mayor tamaño, especialmente si el esquema de integración crea instrumentos
eficaces de gobierno. En última instancia, según ha ocurrido en Europa y en el
caso de la ALADI, los países pequeños a veces obtienen ventajas institucionales
234
por el simple hecho de ser pequeños (por ejemplo, se les permite bajar sus
niveles arancelarios más lentamente que lo que se exige a los países de mayor
tamaño). Para obtener los beneficios plenos de las anteriores oportunidades, sin
embargo, los países más pequeños requieren de exportar en cantidades
significativas, deben contar con una base de recursos humanos aceptable y
deben cumplir estrictamente con las reglas y los requisitos que se establecen en
el proceso de integración.
Dentro del contexto latinoamericano, Uruguay posee ventajas comparativas
importantes sobre sus socios mayores (así como sobre Paraguay):
.
Ofrece seguridad para el capital extranjero (Uruguay ha sido tradicionalmente un
mercado financiero seguro, en el cual los bancos extranjeros pueden operar en
igualdad de circunstancias con los bancos locales).
. Cuenta con una base muy fuerte de recursos humanos, pues tiene una población
altamente educada.
.
Ofrece estabilidad política, no sólo en relación con su fortaleza institucional, sino
también en lo tocante a la transparencia en los procesos desarrollados para
hacer valer los contratos internacionales a nivel estatal. Uruguay cuenta con un
sistema judicial absolutamente independiente, serio e incuestionable en lo
tocante a la objetividad de sus decisiones. Del mismo modo, la administración
pública es notablemente transparente, especialmente si se le compara con la
historia de corrupción y otros cargos similares que se asocian con otros países
del MERCOSUR. Las sólidas instituciones de Uruguay y la transparencia de sus
operaciones representan la ventaja comparativa más importante del país en el
marco de cualquier proceso de integración.
235
.
Además de lo anterior, la ciudadanía de Uruguay ha experimentado un cambio
de mentalidad y de actitudes y actualmente da prioridad a la eficiencia como
requisito para sobrevivir en un mercado internacional nuevo y expandido.
A la luz de los anteriores recursos, ¿qué tipo de opciones estratégicas están
a disposición de Uruguay?
En primer lugar, como el pequeño país que es, operando en un esquema de
integración subregional, Uruguay debería intentar diversificar sus mercados en la
mayor medida posible, con el fin de evitar quedar "atrapado" entre Argentina y
Brasil.
Aunque no resulta necesariamente desventajoso estar ubicado entre
Argentina y Brasil y depender económicamente de ellos, lo que si podría resultar
un problema es el hecho de que estos dos países estén intentando expandir sus
mercados a otros niveles regionales (por ejemplo, a través del NAFTA y/o del
SAFTA). Esto podría tener consecuencias francamente negativas para Uruguay.
Con el fin de evitar esta situación, Uruguay debería abrirse a nivel nacional,
regional y global.
En segundo lugar, Uruguay debería diseñar sus políticas con miras a
promover la plena instauración del MERCOSUR como unión aduanera o aun
como mercado común y no como mera zona de libre comercio. Su participación
en un ALC subregional ofrece menos beneficios a Uruguay que una unión
aduanera, por ejemplo, pues ésta última permitiría al país asegurar su
participación del mercado al que lograría acceder junto con Argentina y Brasil. En
este contexto, Uruguay buscó negociar el AEC (Arancel Externo Común) más
bajo posible para el MERCOSUR, dado que esto promovería la competitividad
internacional de su economía y le permitiría mantener una postura abierta hacia
el mundo en general.
236
En un sentido geopolítico, Uruguay obtiene una estatura y ventajas
considerables con su participación en el MERCOSUR.
Para un país tan
pequeño, la membresía en una organización que abarca a alrededor de la mitad
de los recursos y de la población de América Latina no puede tener más que un
efecto positivo en cuanto a su posición internacional.
En otras áreas, las opciones de Uruguay son marcadamente distintas de las
de Argentina. No parece muy probable, por ejemplo, que Uruguay pueda negociar
su admisión individual al NAFTA, a menos de que Argentina inicie el
procedimiento primero. (Uruguay podría proceder a negociar su admisión al
SAFTA por cuenta propia, independientemente de la postura al respecto de
Argentina, pero esto podría crear tantos problemas que no tendría sentido
hacerlo.) Una situación más apetecible para el Uruguay sería lograr su acceso al
NAFTA por medio del MERCOSUR, en el caso de que todos los miembros de
esta última agrupación llegaran a un acuerdo colectivo con los países miembros
del NAFTA. Esto resultaría estratégicamente conveniente para Uruguay.
En última instancia, sin embargo, Uruguay encara una contradicción
fundamental: sus opciones estratégicas podrían ser dictadas no por sus propias
preferencias, sino por las acciones de otros y más grandes agentes regionales.
Los esfuerzos hacia una integración regional en América Latina han siempre
conllevado ambigüedad y tensión, desde los esfuerzos de México por mantener
sus nexos con América Latina al tiempo que se proponía ingresar al NAFTA,
hasta los dilemas enfrentados por Argentina y Brasil en sus respectivos caminos
hacia el MERCOSUR, sin olvidar la postura unilateral adoptada por Chile y las
posiciones de Colombia y Venezuela como puentes "naturales" entre América del
Sur y América del Norte. El juego que se da entre estas estrategias y la gama de
resultados posibles que de éste se deriva amenazan con generar contradicciones
e incertidumbre. Como consecuencia de ello, a los países pequeños como
237
Uruguay les queda poco espacio de maniobra. Al final, Uruguay podría verse
forzado a aceptar las circunstancias -y las oportunidades-
que acaben
imponiéndosele.
ARGENTINA, URUGUAY Y
LA CUENCA DEL PACÍFICO
¿Qué tipo de relación podrían cultivar Argentina y Uruguay con las naciones
de la Cuenca del Pacífico? ¿Tendrán el MERCOSUR y otras iniciativas de
integración regional el efecto de fortalecer o de debilitar estas relaciones? Al
explorar estas cuestiones, me propongo examinar distintas situaciones posibles
que podrían influir en las relaciones entre esas dos regiones del mundo, así como
ofrecer algunas opciones viables de estrategia y de política.
Escenarios Globales
Al igual que otros países de América Latina, Argentina y Uruguay deben
definir sus alternativas estratégicas dentro del contexto de las realidades
globales. Una de estas es la hegemonía hemisférica de los Estados Unidos. Otra
es el riesgo de una competencia hostil entre tres bloques económicos y políticos
cerrados: Norteamérica (y/o el Hemisferio Occidental), Europa y la región AsiaPacífico. Una ruta más prometedora, especialmente para los países del Cono
Sur, involucraría el cultivo de nexos próximos entre Asia y el continente
americano, así como la adopción de un "regionalismo abierto" en ambas áreas.
A pesar de las continuas tensiones entre Estados Unidos y Japón que
genera el desequilibrio comercial existente entre esas naciones, hay buenas
razones para esperar que los Estados Unidos y Asia fortalezcan sus relaciones.
Ciertamente, esa es la principal implicación que tienen las declaraciones de la
APEC en favor del libre comercio. Además, ambos lados se necesitan
238
mutuamente. Para mejorar su posición global, los Estados Unidos requieren de
un mayor acceso a los mercados y a los recursos humanos, tecnológicos y
financieros de la región Asia-Pacífico. A su vez, Japón y las otras naciones del
Este asiático necesitan de la continuidad en el acceso a los recursos naturales,
mercados de consumo y oportunidades de inversión que ofrece el continente
americano. Muchos asiáticos darían la bienvenida a una presencia fuerte de los
Estados Unidos en la región, tanto en lo político como en lo militar, como medio
para mantener el equilibrio de poder y contener las pretensiones hegemónicas de
parte de Japón.
Las perspectivas de fortalecimiento en los nexos transpacíficos son
prometedoras no sólo por los crecientes niveles de intercambio comercial entre
las regiones, sino también por la multiplicación de centros de crecimiento dentro
de la misma Asia. El reciente surgimiento económico de las NICs (Países de
Industrialización Reciente), de la ASEAN y de la República Popular China ha
llevado a algunos observadores a la conclusión de que es muy poco probable
que se desarrolle un "bloque asiático" sólido y coherente, y que lo más probable
es el surgimiento de diversas agrupaciones con un gran dinamismo y crecimiento
económicos. Esta situación reduce la probabilidad de que se cree una rivalidad
hostil entre tres bloques dominantes (ubicados en Asia, Europa y el continente
americano) y mejora las perspectivas para el regionalismo abierto.
Una consideración final tiene que ver con el GATT, la OMC (Organización
Mundial de Comercio) y la culminación de la Ronda Uruguay. Tomado en sí
mismo, el resultado de las negociaciones del GATT parecería apoyar las
perspectivas de una liberalización global, más que la formación de bloques
regionales proteccionistas. Los criterios adoptados en la Ronda Uruguay
muestran la tendencia a reforzar el marco reglamentario, reducir las posibilidades
de que algunas naciones pudieran comportarse de manera desleal, evitar el
239
establecimiento de aranceles como barreras proteccionistas y la aparición de
uniones aduaneras exclusivas. De la misma manera, las regulaciones del GATT
acerca de las reglas de origen deberán tener el efecto de desalentar y minimizar
los intentos de restringir el acceso al mercado a productos provenientes de
países no miembros de áreas de libre comercio. Los mecanismos para la
resolución de disputas se han mejorado, se han eliminado las excepciones y los
temas agrícolas se han resuelto a través de la negociación. En última instancia,
aunque podría ser lo más importante de todo, la Ronda Uruguay no sólo
estableció una serie de compromisos formales a favor del libre comercio, sino
que creó una serie de directrices para la continua liberalización del comercio
internacional. En efecto, el GATT ha ofrecido términos y condiciones para lograr
el desarrollo global.
Las perspectivas para América Latina
Conforme se han presentado estas tendencias mundiales, los expertos y los
encargados de diseñar políticas de América Latina han expresado un creciente
interés en el establecimiento de relaciones con las naciones de la Cuenca del
Pacífico. Según lo ha observado J. Moneta, la región Asia-Pacífico es el área de
"mayor potencial para la cooperación económica, el intercambio comercial, la
inversión y la transferencia de tecnología".1 Como parte de una nueva estrategia
de transformación productiva para América Latina, Moneta sugiere:
1.
La
adopción
de
medidas
graduales
tendientes
a
establecer
una
complementariedad intraindustrial, con base en las ventajas comparativas que se
concentren en aquéllos que sean más dinámicos y competitivos;
240
2.
La formación de una relación recíproca con los Países de Industrialización
Reciente, la ASEAN y China, con miras a formar empresas conjuntas ("joint
ventures") y a invertir en sectores y servicios productivos, atrayendo así mayores
niveles de inversión extranjera directa (IED) hacia América Latina y el Caribe;
3. El mejoramiento de la articulación económica entre América Latina y Japón, por
medio de proyectos conjuntos con los NICs y la ASEAN;
4.
La incorporación de América Latina al proceso de innovación tecnológica y
reestructuración productiva que actualmente se halla en curso en la región AsiaPacífico.
En relación con la agenda económica de América Latina y el Caribe, el
Secretariado Permanente del SELA (Sistema Económico Latinoamericano) ha
planteado una recomendación muy clara: "En caso de que continúe el
estancamiento o de que se de un crecimiento lento de los países industrializados,
la necesidad de actuar en los mercados de la contraparte aumentará para
América Latina, los NICs, China y los países de la ASEAN. Es cierto que la región
latinoamericana presenta una gran demanda potencial, al igual que los países del
Pacífico asiático, como China. Actualmente, sin embargo, la región asiática
parece ser una región claramente exportadora, atractiva para la inversión, en
tanto que la región de América Latina aparece como una región importadora y/o
receptora de inversiones".2
La profundización de la cooperación política por medio de la participación
en foros internacionales también puede llevar a nexos más próximos entre Asia y
América Latina. Chile, México, Perú, Colombia y Argentina son países con un
claro compromiso en este sentido. Al respecto, sería sumamente constructivo
establecer un foro regular para llevar a cabo consultas entre países de América
241
Latina, de la ASEAN, China y los NICs, en el cual pudieran compartirse las
diferentes experiencias de cada uno y se pudieran lograr acuerdos sobre
programas de cooperación recíproca. Dichas consultas y actividades podrían
llevarse a cabo de manera independiente de los países industrialmente
avanzados de ambas áreas. De hecho, resultaría útil para Argentina y para
Uruguay tomar la iniciativa y lanzar una propuesta que persiguiera los fines
anteriormente expuestos.
Argentina, Uruguay y la Cuenca del Pacífico
Las perspectivas a mediano plazo para las relaciones económicas entre
Argentina, Uruguay y Asia son, en términos generales, alentadoras. Los
acontecimientos más recientes en relación con el intercambio comercial y la
inversión sugieren un aumento de nexos entre el continente americano y los
países de la Cuenca del Pacífico. Siendo más específicos, los procesos de
integración de América Latina (tales como el MERCOSUR) tienen la finalidad de
mejorar la participación de sus países miembros en la economía mundial y de
promover relaciones abiertas con otras partes del mundo.
Tanto Argentina como Uruguay han logrado diversificar sus relaciones
comerciales. Las importaciones provenientes de Asia han aumentado, en tanto
que las exportaciones a países asiáticos se han mantenido constantes. Según se
muestra en la Tabla 7.1, por ejemplo, las importaciones argentinas provenientes
del área Asia-Pacífico han crecido mucho más rápidamente que el resto de las
importaciones argentinas. El aumento global en las importaciones de Argentina
ha representado un 3.54 por ciento entre 1989 y 1992, lo que resulta en un déficit
comercial de consideración. Las importaciones provenientes de la Comunidad
Europea aumentaron en un 3.18 por ciento durante este período; las
242
importaciones provenientes de Norteamérica subieron un 3.43 por ciento; las
importaciones provenientes de países miembros de la ALADI aumentaron un 3.6
por ciento y la cifra correspondiente a los países del MERCOSUR aumentó un
4.32 por ciento. Pero la expansión del intercambio comercial con Asia ha
alcanzado niveles espectaculares. En relación con los países de la ASEAN (sin
contar a Singapur), las importaciones aumentaron en un 89.5 por ciento; la cifra
tocante a los NICs (Singapur, Corea del Sur, Taiwán y Hong Kong) mostró un
aumento del 7.87 por ciento; y la correspondiente a la región Asia-Pacífico
tomada en su totalidad (Japón, los países de la ASEAN, los NICs y China) acusó
un aumento del 6.36 por ciento. Estas cifras hablan por sí mismas.
243
Tabla 7.1. Importaciones argentinas, 1989-1992
volumen (en miles de dólares
estadounidenses)
________________________
relación
__________
Regiones/Países
1989
____
1992
____
Comunidad Europea
Francia
Alemania
Italia
1,143
187
393
243
3,633
573
1,083
760
3.18
NAFTA
Estados Unidos
1,004
880
3,453
3,183
3.43
2
179
89.50
NICs (Países de
Industrialización Reciente)b
138
1,087
7.87
Asia-Pacíficoc
Japón
Corea del Sur
335
180
69
2,133
697
467
6.36
1,383
4,981
3.60
867
721
3,753
3,338
4.32
4,200
14,871
3.54
ASEANa
ALADI
MERCOSUR
Brasil
Total
1992/1989
__________
a sin contar a Singapur
b Singapur, Corea del Sur, Hong Kong, Taiwán
c Japón, países de la ASEAN, NICs y China
Fuente: ALADI y cálculos personales
Al mismo tiempo y según lo revela la Tabla 7.2, Argentina consiguió
aumentar sus exportaciones en sólo un 1.27 por ciento entre 1989 y 1992. Esta
expansión se distribuyó de manera relativamente constante en todas las regiones
244
del mundo, incluyendo Asia. Una implicación de esto es que los procesos de
integración subregional, específicamente el MERCOSUR, han tenido un efecto
muy reducido en los flujos comerciales y no han llevado, en forma alguna, a la
generación de distorsiones en el intercambio comercial.
De hecho, parece poco probable que la intensificación de los procesos de
integración regional en el continente americano (sea por medio de una
"profundización" del MERCOSUR o por medio del acceso al NAFTA) tenga
efectos negativos sobre el intercambio comercial. Según lo sugiere la teoría
económica, dichos acontecimientos tendrían una tendencia a crear un mayor
intercambio comercial , más que a desviarlo. La experiencia sudamericana
muestra claramente que la liberalización comercial ha llevado a un mayor
intercambio comercial no sólo con los países miembros del MERCOSUR, sino
también con países no miembros de éste.
El aumento de importaciones de origen asiático en Uruguay y Argentina ha
exacerbado los déficits comerciales de ambos países, haciendo más crítica la
situación del sector exportador. De hecho, algunas industrias orientadas hacia la
exportación en el Cono Sur (productos petroquímicos, calzado, juguetes) están
siendo perjudicadas de manera directa por la competencia proveniente de Asia.
En última instancia, sin embargo, la exitosa conclusión de las negociaciones de la
Ronda Uruguay habrán de hacer posible la superación de estos problemas, al
asegurar acceso a mercados que hasta ahora habían permanecido protegidos,
aun en países del continente asiático (es el caso de Uruguay en relación con el
arroz y la malta). Las perspectivas a largo plazo para el intercambio comercial
entre Argentina, Uruguay y la Cuenca del Pacífico siguen siendo positivas.
Las inversiones presentan una situación contrastante, especialmente en el
caso del ingreso al NAFTA (o del establecimiento de una relación especial con
los países miembros de dicho acuerdo). Según se le interpreta ampliamente, el
245
NAFTA se concentra más en las inversiones que en el libre comercio per se.
Actualmente y según lo indica la Tabla 7.3, las inversiones extranjeras en
Argentina y Uruguay provienen fundamentalmente de Europa y, en segundo
término, de los Estados Unidos. Y según lo muestra la Tabla 7.4, la proporción
de inversión extranjera directa (IED) de Japón ha estado disminuyendo de forma
constante. Esta tendencia continuaría sin duda, en el caso de que Argentina y
Uruguay decidan fortalecer sus relaciones económicas con los Estados Unidos o
con Europa.
246
Tabla 7.2. Exportaciones argentinas, 1989-1992
volumen (en miles de dólares
estadounidenses)
_________________________
relación
________
Regiones/Países
1989
____
1992
____
1992/1989
_________
Comunidad Europea
Alemania
Italia
Holanda
2,517
413
290
983
3,746
730
526
1,212
1.48
NAFTA
Estados Unidos
1,384
1,150
1,613
1,325
1.16
ASEANa
114
171
1.50
NICsb
199
240
1.20
Asia-Pacíficoc
Japón
China
990
270
407
1.055
374
128
1.06
ALADI
2,387
3,917
1.64
MERCOSUR
Brasi
1,427
1,124
2,325
1,671
1.62
Total
9,567
12,234
1.27
a sin Singapur
b Singapur, Corea del Sur, Hong Kong, Taiwán
c Japón, países de la ASEAN, NICs y China
Fuente: ALADI y cálculos personales
Entre tanto, la IED de Japón se ha redirigido hacia la región Asia-Pacífico,
en donde compite exitosamente con los Estados Unidos (que tiene un patrón más
diversificado de Inversión Directa en el Extranjero, con flujos considerables hacia
247
Europa y Asia, además de América Latina). La inversión japonesa parece tener
un destino natural en el Sureste asiático, región que ofrece numerosas
condiciones ventajosas: proximidad geográfica, fuerza de trabajo abundante y
disciplinada (con ideales confucianos tradicionales sobre el trabajo), los niveles
salariales más bajos del mundo, abundantes recursos naturales y numerosos
incentivos gubernamentales para el capital extranjero. Además, se están
abriendo oportunidades comparables para la inversión japonesa en áreas
previamente no explotadas, tales como China y Vietnam.
Las ventajas que ofrecen los países del sudeste asiático serían sumamente
difíciles de superar para Argentina y Uruguay. De hecho, es probable que todo
progreso en la integración del Hemisferio Occidental aliente a la inversión
norteamericana a buscar refugio dentro del mismo continente americano. A pesar
de algunas similitudes entre el Sureste asiático y América Latina, parece
probable que la proximidad geográfica y los procesos de integración 'de facto'
induzcan tanto a los Estados Unidos como a Japón a ubicar su producción y sus
inversiones dentro de sus respectivas regiones. En otras palabras, a diferencia
de lo que ocurre con el comercio, los patrones de inversión podrían estar
fuertemente condicionados por los procesos de integración regional. Este efecto
sólo tendría implicaciones modestas para Argentina y Uruguay, dado que la
Inversión Extranjera Directa (IED) de Japón en esos países es escasa y parece
estar declinando. Una consecuencia más significativa de la integración regional
para los países del Mar del Plata sería el potencial desplazamiento de la IED
procedente de Europa por parte de los Estados Unidos.
248
Tabla 7.3. Inversión Extranjera Directa de Europa, los Estados Unidos y Japón
(millones de dólares de E.U.)
Argentina
_________
Brasil
Paraguay
______ ________
Uruguay MERCOSUR
_________ _________
Comunidad Europea
1985
98
268
-11
3
358
1991
512
849
-3
32
1.390
1,587
4,469
11
164
6,231
1985
73
106
--
--
179
1991
415
869
--
--
1,284
1985-1991
583
6,384
--
--
6,967
1985
4
180
-1
-1
182
1991
90
276
0
0
366
144
1,476
-4
-1
1,615
1985-1991
Estados Unidos
Japón
1985-1991
Fuente: IDB/IRELA, Foreign Direct Investment in Latin America, (Madrid; IRELA, 1993).
249
Tabla 7.4. Participación Latinoamericana en la Inversión Extranjera Directa de
Japón, 1986-1992
% de la Inversión Extranjera
Directa del Japón
________________________
1986
21.2
1987
14.4
1988
13.7
1989
7.7
1990
6.4
1991
8.0
1992
7.9
Fuente: Informe JEI, Números 23-A y 21-B, 21 de junio de 1991 y 11 de junio de 1993,
respectivamente (Washington: Instituto Económico Japonés)
CONCLUSIONES
El análisis de las relaciones actuales y a futuro entre los países del
continente americano, los de la Cuenca del Pacífico y los procesos de integración
regional requiere de la consideración de situaciones globales amplias. Lo que
ocurra a países específicos, en particular a países en vías de desarrollo, tales
como Argentina y Uruguay, muy probablemente será determinado por las
acciones y las reacciones de las principales potencias mundiales y por el tipo de
orden internacional que éstas construyan. Los países pequeños tendrán pocas
opciones; los países aún más pequeños, como es el caso de Uruguay, quizás no
tengan opción alguna.
250
Puede decirse, sin embargo, que Argentina y Uruguay han alcanzado
ambos un punto en su proceso de integración regional en el cual ya no hay
retorno. No hay duda alguna de que la integración seguirá adelante. La única
pregunta es hacia dónde habrá de dirigirse y si su dinámica sufrirá cambios
importantes.
Al mismo tiempo, las alternativas viables para Argentina y Uruguay
descansan sobre bases muy delicadas. Ambas naciones son sumamente
susceptibles a las presiones tanto internas como externas y algunas de ellas son
impredecibles, tales como:
.
el advenimiento de crisis sociales como reacción ante los costos a corto plazo de
la integración, especialmente en Argentina;
.
las presiones políticas y electorales hacia el proteccionismo (aparentes tanto en
Uruguay como en Argentina, además de Brasil);
.
la dependencia a los Estados Unidos en cuanto a decisiones y preferencias sobre
el ingreso al NAFTA (consideración de importancia para Argentina);
.
la dependencia relativa de los pequeños países (tales como Uruguay) a las
políticas adoptadas por los vecinos mayores de la región (Argentina y Brasil); y
.
la complejidad y la confusión que resultan de la multiplicidad de procesos de
promoción del libre comercio (desde el GATT hasta la ALADI, el SAFTA, el
NAFTA, el MERCOSUR y un sinfín de relaciones potenciales con los Estados
Unidos).
Las anteriores consideraciones enfatizan la necesidad de ser cautelosos en
cuanto a los pronósticos. En resumen, sin embargo, puede afirmarse que los
251
procesos de integración habrán de continuar en toda la América Latina y que
estos procesos tenderán a liberalizar el comercio, ya sea por medio de la
consolidación y la profundización de los pactos existentes (tales como el
MERCOSUR) o por medio de la expansión de la membresía (si Chile o Bolivia
ingresaran al MERCOSUR, por ejemplo, o si Argentina se uniera al NAFTA o si el
SAFTA llegara a abarcar a todas las naciones de América del Sur).
Los patrones de intercambio comercial internacional de Argentina y Uruguay
muestran un aumento en los flujos comerciales con los países de la Cuenca del
Pacífico. La integración subregional no ha tenido ningún efecto negativo sobre el
intercambio
comercial
transpacífico
para
ninguno
de
estos
países.
El
establecimiento de políticas comerciales deliberadas podría probablemente llevar
a un aumento y un mejoramiento de la naturaleza y la dirección de estos flujos.
Un
paso
hacia
este
objetivo
podría
ser
la
creación
de
un
foro
MERCOSUR/Cuenca del Pacífico en el cual se discutiera el comercio, la
inversión y todo otro asunto relacionado con ellos.
Aun así, parece difícil contemplar a priori
una gran expansión de la
inversión asiática en el Cono Sur. Parece más probable que sea en relación con
la inversión, más que con el comercio, que dominen los patrones y las
preferencias regionales. En suma, es muy probable que atestigüemos una
globalización y una liberalización del comercio internacional junto con una
regionalización y una concentración de la inversión de conformidad con los
bloques geográficos. El orden -o el desorden- económico resultante será
sumamente ambiguo. Los países en vías de desarrollo, tales como Argentina y
Uruguay, tan solo pueden esperar para ver cuál será el resultado.
252
Notas
_______________
1. "Escenarios intermedios de cambio mundial: una visión desde América Latina", en Secretaría
del SELA, La agenda económica de América Latina y el Caribe 37 (octubre-diciembre de
1993).
2. Ibid.
253
CAPITULO OCHO
BRASIL, EL MERCOSUR Y EL SAFTA:
¿REESTRUCTURACIÓN DESTRUCTIVA o
INTEGRACIÓN PANAMERICANA?
Gilson Schwartz
La mayoría de los países latinoamericanos ha establecido recientemente
reformas económicas y políticas importantes, pero aún es demasiado pronto para
evaluar las tendencias geopolíticas e ideológicas implícitas en semejantes
cambios de política. Esto resulta particularmente cierto en el caso de Brasil,
figura económica dominante en la región. El presente capítulo se propone
desmontar una visión ideológica de estas reformas que aparentemente goza de
consenso, mediante el análisis de algunas peculiaridades de la experiencia
brasileña, especialmente de cara a Argentina, que es el principal socio comercial
de Brasil en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Este es, a la fecha, el
intento de integración regional más exitoso de América Latina. El presente
capítulo también analiza los límites macroeconómicos del MERCOSUR (desde la
perspectiva de Brasil) y revisa el ambiente empresarial brasileño, así como las
reacciones internas ante la integración regional. El MERCOSUR, si bien aún
genera
incertidumbres
a
nivel
macroeconómico
e
institucional,
crea
oportunidades empresariales y comerciales muy importantes, al tiempo que
refuerza amplias transformaciones en la cultura empresarial. Las conclusiones
del presente capítulo sugieren que tanto los conflictos macroeconómicos como
las oportunidades microeconómicas deberían aterrizarse en el establecimiento de
254
estrategias geopolíticas congruentes, mismas que aún son sumamente discutidas
en Brasil.
Sebastian Edwards, prominente economista del Banco Mundial, ha
expresado la opinión general prevaleciente sobre el MERCOSUR y la tendencia
regional hacia la integración:
Dos factores hacen particularmente interesantes a estos nuevos esfuerzos
integracionistas en América Latina. En primer lugar, se están dando dentro de un
contexto que favorece mucho la promoción de las exportaciones y la expansión
del intercambio comercial internacional en prácticamente todo el mundo en vías
de desarrollo. La actitud en favor del comercio internacional que actualmente
prevalece en la mayoría de los países latinoamericanos, contrasta agudamente
con las políticas proteccionistas que la región había establecido en las décadas
de los 50, 60 y 70. En segundo lugar, los nuevos esfuerzos de integración
regional están teniendo lugar en un momento en el cual, tras una década de
ajuste económico y de reformas, América Latina está emergiendo como una
nueva fuerza económica mundial.1
En un tono un tanto más filosófico, Félix Peña, anterior subsecretario de la
Argentina para el MERCOSUR, sugiere que la tendencia hacia la integración
depende de la construcción de nexos basados en un acuerdo mínimo sobre
visiones económicas", de forma que "en el caso de América Latina, actualmente
éste se deriva del llamado 'consenso de Washington' en favor de la liberalización
de los mercados".2 En este punto, sin embargo, los problemas macroeconómicos
y las divergencias en las estrategias geopolíticas podrían resultar más
importantes para el análisis del proyecto integracionista que una aceptación
255
rápida de la filosofía integracionista, aun cuando un "acuerdo mínimo" amplio
como el mencionado anteriormente podría tener un papel que jugar en el futuro.3
A principios de los 80, mucho antes del surgimiento del consenso de
Washington, Brasil introdujo cambios estructurales en el patrón de su
internacionalización. En fechas más recientes, la discusión en Brasil acerca de
qué tan deseable resultaría contar con un ancla en el tipo de cambio para las
políticas de estabilización ha puesto de manifiesto profundos desacuerdos en
cuanto al modelo de desarrollo del país.4 Habiendo posiblemente llegado tarde a
las reformas del tipo que aconseja el consenso de Washington, a Brasil podría
caracterizársele como la excepción a dicho "consenso".
Si bien muchos analistas alaban -sin pensarlo dos veces- al modelo de
economía política dominante en prácticamente toda la América Latina, la
economía más fuerte de toda la región (la brasileña) está lejos de ser homogénea
en sus definiciones ideológicas, políticas y económicas. José Serra, importante
líder político brasileño e influyente economista ha llevado a cabo una campaña
abiertamente opuesta al modelo de estabilización ultraliberal.5 Afirma que las
fechas límite que fija el MERCOSUR son tan estrictas que ciertos aspectos
cruciales del acuerdo deberán o bien ignorarse o bien posponerse. Serra ha
señalado que el proyecto económico argentino difiere profundamente del
brasileño y que el primero resulta más parecido al de los países miembros del
NAFTA.
Las evaluaciones de viabilidad de la integración que se basan en la
competitividad habrán de tomarse con cautela, dada la escasez de información
verosímil sobre dicha medida. Las condiciones macroeconómicas se deterioraron
mucho durante la década de los 80, cuando los procesos hiperinflacionarios
distorsionaron las estructuras productivas tanto de Argentina como de Brasil.
Argentina puso en práctica un programa de estabilización ligado a un tipo de
256
cambio congelado y a un creciente déficit comercial, a pesar de que Brasil optó
por una solución muy diferente, que entrañaba únicamente una política de tipo de
cambio flexible. Según se demostró con la crisis mexicana de diciembre de 1994,
los diferentes grados de apertura financiera varían de manera impresionante
entre México y Argentina, ubicándose éstos en un extremo del espectro, en tanto
que Brasil en el otro.
Así pues, una de las características del MERCOSUR consiste en que la
integración habrá de llevarse a cabo entre países con marcadas diferencias en el
manejo macroeconómico y con políticas económicas que difieren de manera
importante en sus planteamientos subyacentes. Esto podría ser una fuente de
preocupación, especialmente debido a que el éxito del Plan Cavallo en Argentina
parece depender en gran medida de lo que haga Brasil. En palabras del
economista argentino Pablo Gerchunov: "Brasil es el maná de Argentina".6
El dogmatismo del consenso de Washington también es cuestionado por la
evidencia de que muchos países asiáticos han tenido éxito en sus programas
económicos sin haber tenido que abandonar sus políticas de substitución de
importaciones. Mitsuhiro Kagami subraya el hecho de que la liberalización
económica fue un proceso "paso por paso" en el Este de Asia, particularmente en
los casos de Corea del Sur y Taiwán, en los cuales las estructuras económicas
internas fueron preparándose y adaptándose gradualmente a ella.7 Kagami, por
lo tanto, invierte la causalidad establecida: aunque en la mayoría de los casos se
supone que la liberalización lleva a los ajustes estructurales, él sostiene que son
los ajustes estructurales los que llevan a la liberalización. La experiencia
brasileña probablemente será vista, dentro de algunos años, como un ajuste
estructural gradual que llevó a una liberalización selectiva, en contraste con el
método liberal ortodoxo, que toma a la liberalización como su principio rector.8
En palabras del presidente brasileño, Fernando Henrique Cardoso:
257
La autarquía y la búsqueda de una autonomía completa (aun desde el punto de
vista tecnológico) son valores muy próximos al ideal de una gran potencia, son
enfoques que fueron apoyados durante el período militar. Dicho aislamiento entra
en conflicto con la tendencia universalizadora de la ciencia, más que expresar los
intereses populares. ¿Significa esto que los social-demócratas de América Latina
debieran lisa y llanamente apoyar la liberalización o la apertura de las economías
nacionales? No. Significa, una vez más, que los criterios de competitividad y de
absorción de tecnología deberán ser la piedra clave de las políticas económicas
orientadas hacia el bienestar social de la población. Es este el credo socialdemócrata.9
CONTRADICCIONES MACROECONÓMICAS
ENTRE ARGENTINA Y BRASIL
Desde la década de los 80, Argentina ha sufrido brotes hiperinflacionarios
periódicos, en contraste con la hiperinflación reprimida que ha experimentado el
Brasil. Argentina desindustrializó su estructura productiva, en tanto que Brasil
continuó enfatizando la substitución de importaciones, al tiempo que creaba un
sistema de promoción de exportaciones (con un involucramiento directo de la
burocracia diplomática del país).10 Argentina se mantuvo como una nación
subdesarrollada financieramente y sufrió una enorme fuga de capitales, en tanto
que Brasil desarrolló un refinado sistema financiero basado en una indización
extensiva del adeudo público que contuvo tanto al capital privado interno como al
extranjero (ver Tabla 8.1). Entre 1970 y 1989, el crecimiento del PIB en Argentina
fue del 0.75 por ciento (1.5 por ciento en Uruguay), en tanto que el de Brasil fue
del 5.5 por ciento (6 por ciento en Paraguay). Estas estructuras económicas
experimentaron distintas reacciones ante las sacudidas externas e internas. El
258
desempeño sectorial refleja lo anterior: la industria, que representaba el 15.7 por
ciento del PIB argentino en 1970, cayó hasta un 7.6 por ciento en 1989; en el
mismo período, la participación de la industria en el PIB brasileño pasó de ser del
27.3 por ciento al 40.9 por ciento entre 1970 y 1989. El crecimiento industrial en
ese mismo período fue del -0.4 por ciento en Argentina y del 5.1 por ciento en
Brasil (mayor aun que en México). La formación de capital refleja un movimiento
similar.11 Aun concentrándose en un período menor -por ejemplo, la década de
los 80-, el patrón es el mismo: el PIB de Argentina cayó (-7.7 por ciento), en tanto
que el de Brasil creció (18.1 por ciento), aunque el PIB seguía creciendo a un
ritmo menor al del crecimiento de la población. Uruguay acusó un estancamiento
(2.6 por ciento) y sólo Paraguay tuvo buenos resultados (40.7 por ciento).
Tabla 8.1 Diferencias macroeconómicas entre Brasil y Argentina
Argentina
Brasil
amnistías fiscales
ausencia de amnistías
fiscales; cobros fiscales
más estrictos
moneda convertible
moneda no convertible
patrón dólar
flotación regulada
privatización intensiva
sectores estratégicos
preservados
liberalización antes de
estabilización
planes de estabilización
sin liberalización salvaje
fuga de capitales
la indización evitó la
fuga de capitales
sistema financiero
subdesarrollado
instituciones y servicios
financieros muy refinados
259
déficit comercial
superávit comercial
estructural
libre flujo de capital
hacia el interior del país
flujos restringidos de
capital hacia el interior
del país
desindustrialización
reestructuración
industrial
sindicatos laborales
debilitados
sindicatos laborales
fuertes
liberalización financiera
reforma financiera
controlada
oposición parlamentaria
débil
apoyo parlamentario
débil
La desindustrialización de Argentina puede considerarse como una
"reestructuración destructiva", proceso que se inició desde antes de la crisis de
la deuda. Históricamente, Argentina ha mantenido una posición próxima a la Gran
Bretaña y, desde la década de los 30, ha pasado por algunas dificultades con
Brasil. El populismo argentino siempre subrayó su espíritu conservador pues,
crisis tras crisis, los sectores tradicionales siempre acababan por imponer su
hegemonía.
Esta
situación
contrasta
mucho
con
el
nacionalismo
pro-
industrializador que se desarrolló bajo el populismo brasileño. Asimismo, el
recorte arancelario se convirtió en parte integral de la política antihiperinflacionaria de Argentina, en tanto que Brasil utilizó esta medida sólo de
forma marginal como parte de su política industrial de largo plazo.12
Con el fin de comprender la lógica de la política económica brasileña,
especialmente en el contexto del Plan Real, lanzado en julio de 1994, es
necesario enfatizar que han habido discusiones teóricas y prácticas muy intensas
en torno a la adopción del dólar como moneda de referencia, lo que ha llevado a
una apreciación del real (de hecho, José Serra, uno de los principales opositores
260
a esta medida, se ha convertido en ministro de planeación). El presidente
Cardoso está intentando conciliar las visiones que del país tienen sus fuerzas
políticas más representativas mediante la creación de un gabinete que une no
sólo a las facciones que apoyaron directamente su candidatura, sino también a
líderes del Partido del Trabajo (PT) y del Partido del Movimiento Democrático
Brasileño (PMBD). A pesar de su ingenio político, Cardoso debe encarar retos y
conflictos fundamentales en lo tocante a varios temas clave como:
.
lo deseable de la estabilización por medio de una apreciación del tipo de
cambio;
.
el recorte o la eliminación de los bancos estatales regionales;
.
el ajuste fiscal que involucra el alza de impuestos, el control de las empresas
estatales y la privatización;
.
la reforma constitucional sobre temas relacionados con bienestar social, los
capitales extranjeros y los monopolios de estado; y
.
la desindización progresiva.
El nombramiento de Serra como ministro de planeación encaja en esta
imagen de forcejeo político y económico. En su calidad de notable diputado, de
antiguo secretario de planeación del Estado de Sâo Paulo, con buenos contactos
en la burocracia estatal y en los círculos académicos, y heredero del
pensamiento económico de la CEPAL, Serra intentará un ajuste estructural, al
tiempo que se logre mantener la base industrial del país como parte fundamental
de la planeación estratégica. Además de ser un partidario de la industria
nacional, ha sido abiertamente crítico no sólo de la apreciación de la moneda
261
brasileña, sino de la velocidad con la que los líderes brasileños están abordando
el tema del MERCOSUR.13
El gobierno de Cardoso tendrá que encontrar el modo de equilibrar a las
fuerzas conservadoras y a las partidarias de la ruptura que se dan en Brasil. El
presidente ha enfatizado la importancia de los cambios políticos y económicos
como un "proceso", en oposición al establecimiento de programas de choque
específicos (ver gráfica 8.1), pero las desesperadas circunstancias económicas
de Brasil requieren de decisiones duras, que habrán de acarrear costos políticos
inevitablemente. Los riesgos podrían aumentar si se escogiera una estrategia
demasiado gradualista. Afortunadamente, Cardoso cuenta con una de las bases
de apoyo más amplias que cualquier presidente de Brasil haya tenido en la
historia del país. Aun Lula (el derrotado candidato del PT) ha declarado que el
proyecto político del Partido social-demócrata Brasileño (PSDB) muestra signos
de permanecer en práctica por lo menos una década.
COMPETITIVIDAD BRASILEÑA
Y DESEMPEÑO COMERCIAL
En julio de 1994, el gobierno brasileño anunció un plan de estabilización en
el que se establecía al tipo de cambio como ancla nominal. Esto generó algunas
dudas acerca del efecto que la apreciación del tipo de cambio tendría sobre la
competitividad brasileña, especialmente de cara a las experiencias argentina y
mexicana. Una posible solución podría ser el confiar en medidas de "rezago en el
ajuste del tipo de cambio". Dichas medidas toman como referencia los índices de
precios al mayoreo. Inmediatamente antes del lanzamiento del real,
algunas
estimaciones sobre el rezago en el ajuste del tipo de cambio mostraron
magnitudes de hasta un 25 por ciento. Por otra parte, la capacidad de largo plazo
262
de atraer flujos de capital del exterior indica en qué medida el rezago en el ajuste
del tipo de cambio (apreciación) puede sostenerse sin poner en riesgo a la
balanza de pagos.
Al respecto, deben considerarse tres factores. En primer lugar, no está claro
si los flujos de capital extranjero hacia el interior del país a principios de los 90 se
dieron como resultado de un aumento en la confianza en los programas de
estabilización, o por la caída de las tasas de interés en los Estados Unidos y el
aumento de su presencia en las economías en vías de desarrollo con procesos
de estabilización en curso. En segundo lugar, a diferencia de otros casos
latinoamericanos, varios sectores manufactureros brasileños ya habían llevado a
cabo el ajuste y la racionalización de sus procesos productivos para consolidar
sus altos niveles de intercambio comercial, tanto en el mercado de las
exportaciones como en el de las importaciones (existen unas seiscientas
compañías en Brasil con certificación de calidad ISO 9000). En tercer lugar, las
altas tasas de interés real han afectado la competitividad microeconómica y, en
cierto sentido, han compensado a los sectores exportadores por la apreciación
del tipo de cambio. La oportunidad de arbitraje entre las menores tasas de interés
extranjeras y las mayores internas ha significado ingresos extraordinarios para
los exportadores (y para los importadores), además de servir como un estímulo
primario para el flujo hacia el país de recursos estrictamente financieros
(inversiones en el mercado de valores, renta fija, expedición de bonos, etc.).
Cuando se alcancen una estabilización y un clima político más tranquilo, Brasil
habrá de experimentar una gradual reducción de las tasas de interés y, así, una
posible eliminación de dichas oportunidades de arbitraje.14
263
Figura 8.1 Estabilización con ajuste fiscal, desindización y reforma del tipo de
cambio
carga impositiva
creciente
èè superávit fiscal
ê
ç
deuda pública
reestructurada
èè tasas de interésè
menores
ê
é
política de ingresos
(desindización)
.* liberalización comercial
ç
é
é
ê
é
ê
é
è è inflación menor
è
è
* convertibilidad
é
ê
ê
é
flujos estables de capital hacia ç
el interior y tipo de cambio estable
ç
ç
ê
ç
mayor cobro
de impuestos
ê
é
ê
é
crecimiento económico
despegue de la inversión
é
è è
Fuente: Brazil Trends, julio de 1994
A nivel macroeconómico, el tipo de cambio se ha rezagado respecto la
inflación desde octubre de 1991, como resultado tanto de la excesiva alza inicial
como de las altas tasas de interés resultantes. Se ha observado una reducción
continua de los niveles arancelarios, conjuntamente con una apreciación del tipo
de cambio, sin efecto alguno sobre la eliminación del superávit comercial.
Como quiera que sea, resulta imposible aislar la variable del tipo de cambio
de lo que ocurre en el resto de la economía, principalmente en la estructura de la
264
balanza de pagos. Esto resulta particularmente importante dado que algunos
observadores esperan al menos una reversión parcial de los flujos comerciales
entre Brasil y Argentina, una vez que la estabilización en Brasil sea un hecho.
Dados los ingredientes macro y microeconómicos, no parece probable que el
desequilibrio comercial entre Argentina y Brasil vaya a corregirse de manera
significativa en el futuro próximo.
El desempeñó brasileño en relación con el pago de su deuda externa ha
sido notablemente estable (especialmente si se le compara con los ciclos del PIB
y las crisis inflacionarias) y flexible, por lo que se ha registrado un superávit
comercial a pesar de una continua liberalización comercial y de una constante
reducción de aranceles. Bajo estas circunstancias, el MERCOSUR refuerza al
ambiente empresarial brasileño, vanguardista y pro-internacional y no se percibe
como una amenaza para los sectores industriales brasileños. La mayoría de los
empresarios brasileños está muy consciente de los cambios estructurales que
actualmente se están dando en las condiciones del comercio internacional y en
los reglamentos que lo rigen. Asimismo, en los círculos gubernamentales y
académicos se discute constante y activamente qué políticas han de adoptarse
para hacer frente a las nuevas circunstancias.
Hay evidencia de que a partir la década de los 50 muchas de las
exportaciones tradicionales de las economías periféricas han perdido importancia
conforme la diversificación del intercambio ha aumentado en dichos países. Para
principios de los 80 (mucho más pronto que en el caso de otros países
latinoamericanos y por distintas razones), los analistas académicos y políticos
brasileños se hallaban discutiendo la idea de una "integración competitiva".
Surgió la cuestión de si la política de substitución de importaciones se había
seguido lo suficiente como para permitir un cambio estructural industrial que fuera
lo suficientemente profundo como para permitir a la economía brasileña generar
265
un "superávit comercial estructural", al tiempo que se creaban simultáneamente
las posibilidades de actualizar los patrones de importación y de exportación. Los
economistas, que en ese momento se oponían al régimen militar, criticaron
severamente estas ideas, pues representaban un reconocimiento indirecto del
relativo éxito de las políticas económicas establecidas por el régimen promilitar.
No obstante, la dirigencia del Banco Nacional para el Desarrollo Social y
Económico apoyó el concepto de integración competitiva y para 1984 el Banco
Mundial se hallaba negociando empréstitos para llevar a cabo programas de
reforma comercial. Después de la democratización del régimen brasileño en
1985, la nueva Comisión de Política Aduanera publicó informes sobre las
políticas industriales y sectoriales. En 1988, el gobierno brasileño estableció la
primera "cámara sectorial", un cuerpo negociador al estilo Japonés dedicado a
asuntos de política industrial, que incluía a burócratas, empresarios y líderes
sindicales con la capacidad requerida para negociar ajustes y la liberalización
comercial a largo plazo.
La primera ronda de reducción de aranceles quedó establecida en 1987.
Las tasas arancelarias promedio bajaron de un 85 por ciento a un 51 por ciento
(ver Tabla 8.2). En 1989, hubo una segunda ronda, eliminándose los controles
directos a la importación relativos a 2,500 productos. Así pues, a la llegada al
poder del presidente Fernando Collor de Mello en 1990, ya se había constituido
un grupo de expertos en el diseño de políticas, convencido de la naturaleza
gradual que debía seguir el ajuste estructural y que, a través de las cámaras
sectoriales, se hallaba involucrado en negociaciones directas con los sectores
afectados.
266
EL MERCOSUR
Y LAS CONDICIONES EMPRESARIALES
A pesar de las perturbaciones políticas y económicas del país, la integración
regional, la liberalización comercial y la integración competitiva son conceptos
que han guiado la reconstrucción gradual del estado brasileño. A la par del
remodelamiento institucional,
la hiperinflación, las tensiones financieras y el
aumento en la competencia global han sido factores que han amenazado a los
sectores económicos del país. Dado que la economía brasileña nunca ha
experimentado una hiperinflación abierta, ha habido un ajuste estructural
subterráneo (al tiempo que los sucesivos planes de estabilización se
concentraban en anclas nominales o en la represión directa de la inflación
inercial, por medio de la desindización).
En pocas palabras, ha habido ajustes microeconómicos simultáneos pero no
sincronizados con los planes de estabilización macroeconómica. Las condiciones
empresariales han cambiado y actualmente prevalece una actitud más "orientada
hacia el exterior", a pesar de que la liberalización en Brasil ha progresado a un
ritmo más lento (sin una concesión ideológica plena al consenso de Washington)
que en cualquier otra parte de la región. Esta forma selectiva de abordar la
liberalización comercial y la integración competitiva han minimizado los riesgos
de la desindustrialización. Un reciente estudio sobre las reacciones sectoriales
ante el MERCOSUR muestra que, para el 53 por ciento de las industrias
brasileñas, el MERCOSUR representa perspectivas de exportación favorables;
para el resto de las industrias del país, su impacto será débil (27 por ciento) o
impredecible (20 por ciento). Algo similar sucede en el campo de las
importaciones.15 Alrededor del 70 por ciento de las pequeñas industrias tienen
poco conocimiento de los posibles efectos del MERCOSUR (ver Tabla 8.3).
267
Las exportaciones brasileñas hacia los otros países miembros del
MERCOSUR alcanzaron los 4,100 millones de dólares en 1992 (11 por ciento del
total de las exportaciones del país), en comparación con tan sólo 1,400 millones
de dólares en 1989 (lo que representa un aumento del 193 por ciento). Si bien
una gran parte de este desempeño puede atribuirse a la política cambiaria en
Argentina, no se puede soslayar el hecho de que se han creado oportunidades
importantes para los empresarios, mismas que se han ido consolidando con las
negociaciones
diplomáticas
y
el
desarrollo
institucional.
Los
productos
manufacturados constituyen el 87 por ciento de las exportaciones brasileñas, en
tanto que lo opuesto ocurre con las importaciones (60 por ciento de las
importaciones de Brasil que provienen de países del MERCOSUR son productos
primarios y alimentos). El MERCOSUR ha sido el mercado más importante para
la industria química brasileña (que representó, en promedio, casi 300 millones de
dólares entre 1991 y 1992). La Tabla 8.4 muestra el destino de las exportaciones
brasileñas y la importancia creciente del MERCOSUR, de cara a la disminución
en importancia del NAFTA. Resulta claro que el crecimiento de las exportaciones
brasileñas hacia el MERCOSUR desde 1989 se da como resultado de la política
cambiaría argentina, que llevó a un aumento significativo en las importaciones de
ese país, pero que podría resultar insostenible en el caso de que Argentina
cayera en una recesión como resultado de la crisis mexicana de diciembre de
1994.
Parece ser que el precio de la prisa en la instrumentación del MERCOSUR
podría ser la creación de expectativas demasiado altas. Los temas más
controvertidos hasta ahora han sido: (1) la creación de una Comisión de
Comercio, en agosto de 1994, como primer intento de establecer una institución
supranacional. La Comisión examinará y revisará los aranceles externos
comunes existentes (AEC), así como los subsidios a productos industriales y
268
agrícolas (tales como el reintegro argentino, que estará en vigencia hasta el año
2001);16 (2) los bienes de capital, las autopartes y los productos químicos finos,
que son sectores protegidos por el gobierno brasileño y, por lo tanto, están
sujetos a una reducción arancelaria gradual, por lo que no se espera que en
estos sectores haya políticas comunes en vigor antes de 1999;17 (3) las listas de
excepciones especiales al AEC; (4) los acuerdos con terceros países. Conforme
a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), éstos son posibles y
Brasil está promoviendo con fuerza el establecimiento de un Área Sudamericana
de Libre Comercio (SAFTA), en tanto que Chile y Bolivia están buscando su
ingreso temprano al MERCOSUR.18
Tabla 8.2 Aranceles de importación en Brasil, 1987-1993
año
porcentaje
promedio
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
51.0
41.0
35.0
32.3
25.3
17.2
14.2
Fuente: Honorio Kume y Guida Piani, A Politica de Proteçao no Brasil (CTT, 1991).
269
Tabla 8.3 Impacto del MERCOSUR: expectativas industriales
Pregunta: ¿tendrá el MERCOSUR un impacto fuerte en
las exportaciones?
Sector
Industrial
% de respuestas
afirmativas
metal-mecánico
hule
químico
bebidas
materiales de transporte
plásticos
29
84
61
80
19
15
Pregunta: ¿tendrá el MERCOSUR un impacto fuerte en
las Importaciones?
sector
industrial
% de respuestas
afirmativas
hule
bebidas
84
79
Fuente: Lia Valls Pereira, "Percepçao empresarial do Mercosur",
enero de 1994; IBRE-FGV-RJ, pp. 28-29.
270
Conjuntura
Econômica,
Tabla 8.4. Destino de las exportaciones brasileñas, 1989 y 1992
1989
1992
Destino
mmd
%
mmd
%
NAFTA
9.6
38.2
8.5
28.4
MERCOSUR
1.4
5.3
4.1
16.2
Asia
5.3
8.9
5.3
7.7
Intra-MERCOSUR
3.7
--
4.0
--
(mmd = miles de millones de dólares)
Nota: No estaban disponibles los datos relativos a 1992 para el intercambio
MERCOSUR; se proporciona sólo la cifra relativa a 1990.
comercial
intra-
Fuente: Secretaria de Comercio Exterior (SECEX).
La Comisión de Comercio es un cuerpo intergubernamental, no una
institución supranacional, dado que está constituido por representantes de los
Ministerios de Relaciones Exteriores de los países participantes.19 Uno de los
mandatos de la Comisión de Comercio es el establecimiento de las políticas de
precios, precondición para la imposición de Aranceles Externos Comunes o
AEC). Para ello, se daba por sentado que prácticamente todo el intercambio
comercial del MERCOSUR se llevaría a cabo dentro de un área de libre comercio
para enero de 1995 (lo que de hecho ya sucedía para el 85 por ciento de los
bienes antes de esa fecha); y que no habría nuevos topes de importación y los ya
existentes quedarían exentos de pago de aranceles. Las barreras no arancelarias
(más de doscientas) se irían negociando y normalizando. No obstante, la
permanencia de ciertos regímenes especiales, como por ejemplo el de la
industria automotriz, quedaron abiertos a la negociación. El resultado de ello fue
una severa crisis diplomática en junio de 1995, cuando el gobierno brasileño
271
impuso topes a la importación de automóviles, topes que también afectaban al
intercambio comercial que se llevaba a cabo en el marco del MERCOSUR.20
La Comisión de Comercio también ha otorgado un trato especial a temas tan
controvertidos como las zonas especiales, libres de impuestos; este es el caso de
Manaus (Brasil) y Tierra del Fuego (Argentina). En su seno, también se ha
acordado dar un seguimiento especial a los acuerdos bilaterales suscritos entre
Uruguay, Argentina y Brasil.21 Los productores argentinos de trigo, por citar un
ejemplo, se han quejado repetidamente de que Brasil no ha instituido políticas
más regionalistas frente a terceros países que subsidian fuertemente la
producción agrícola. "Brasil no ha prestado oído alguno a las demandas
argentinas... y, hasta ahora, no hemos obtenido ninguna respuesta", protesta
Felipe Solá, Secretario de Agricultura argentino. El Secretario de Política Agrícola
de Brasil, Benjamin Martines, ha dado la siguiente respuesta: "el problema
consiste en que [Argentina desea] que se apliquen derechos compensatorios a
todos los países del mundo, pues todos los grandes productores y exportadores
del mundo están subsidiados". El presidente de la Asociación de la Industria
Triguera de Brasil (ABITRIGO), por otra parte, se quejó de la baja calidad del
trigo argentino.22
Argentina también había impuesto aranceles y topes a la importación de
muebles de madera procedentes del Brasil, justo antes de que se firmara el
acuerdo sobre el MERCOSUR. Los embarques brasileños de pulpa y papel
también se vieron afectados por el hecho de que las restricciones argentinas en
estos sectores, que debían cesar en abril de 1994, se extendieron hasta
diciembre de ese año. Adicionalmente, existen problemas fronterizos entre ambos
países. Los funcionarios argentinos imponen con frecuencia barreras no
arancelarias. Por ejemplo, exigen que muestras de ciertos productos se envíen a
laboratorios en Buenos Aires, mientras la mercancía en cuestión se deteriora en
272
los camiones. Los funcionarios brasileños, a su vez, bloquean las exportaciones
argentinas argumentando problemas de calidad (como ha ocurrido con las
exportaciones de ajo argentino).23
En las áreas de inversión extranjera y establecimiento de operaciones fuera
del país de origen, casi trescientas compañías brasileñas se han establecido en
Argentina; no se ha verificado un movimiento equivalente por parte de la élite
empresarial argentina. Actualmente, el MERCOSUR funciona más como una
unión aduanera, debido a la existencia de un número considerable de
excepciones al AEC, pero ofrece perspectivas muy prometedoras para el
empresariado, dada la incertidumbre que suele prevalecer en el ámbito de las
transacciones comerciales.24
Es probable que el intercambio comercial del MERCOSUR se divida en dos
categorías: una unión aduanera con un arancel externo común y un área de libre
comercio, con productos sujetos a reglas de origen. El área de libre comercio
podría otorgar a los países miembros una mayor autonomía en relación con el
establecimientos de políticas comerciales, lo que haría que el tema de los AEC
fuera menos importante. La propuesta brasileña de establecer un SAFTA parece,
por lo tanto, ser una buena opción política.25 No obstante, también ha habido
algunos problemas en este renglón. Inicialmente, Brasil quería imponer una regla
que permitiera a los países miembros del SAFTA iniciativas de negociación
individual. Esto permitiría a Brasil ser visto como miembro del MERCOSUR y
también como cabeza de lanza de sus propias iniciativas individuales fuera de
éste. Uruguay y Argentina vetaron la regla. No obstante, a Brasil le gustaría ser
capaz de sacar provecho de las ventajas que ofrece la bilateralidad dentro de un
acuerdo multilateral.
En lo tocante a la secuencia de prioridades, existe una clara oposición entre
las prioridades argentinas (el MERCOSUR primero, después el NAFTA y luego el
273
SAFTA) y las de Brasil (MERCOSUR, SAFTA y luego el NAFTA).26 La razón de
esta diferencia es económica: las prioridades brasileñas toman en cuenta la
protección de la estructura industrial existente, en tanto que Argentina teme que
sus ventajas comerciales dentro del MERCOSUR sean neutralizadas con la
creación de un área comercial más amplia.27 Hay quienes consideran que el
inicio de pláticas con la Unión Europea podría ser una alternativa que evitaría
una confrontación en relación con el NAFTA. También hay quienes imaginan una
secuencia que va del MERCOSUR al SAFTA y luego al NAFTA, para llegar a
pláticas futuras con la Unión Europea.
RIVALIDAD NEOCOLONIAL VS.
INTEGRACIÓN PANAMERICANA
Las perspectivas para el MERCOSUR deberán evaluarse desde un punto de
vista geopolítico, más que desde uno estrictamente económico. La congruencia y
consistencia macroeconómicas no pueden simplemente imponerse a la
autonomía y a los proyectos nacionales: "el aspecto esencial de la tensión entre
uno y otro objetivo descansa en el hecho de que establecer un patrón monetario
común implica subordinar las monedas nacionales al comportamiento futuro de la
moneda de referencia. El problema surge cuando la moneda de referencia se
mueve de conformidad con los intereses y prioridades del estado nacional que la
expide".28 La cuestión, tanto para Argentina como para Brasil, conforme logren
estabilizar sus economías por medio de la subordinación de sus respectivas
monedas locales a una moneda de referencia, es determinar si los intereses,
necesidades y orden de prioridades de los Estados Unidos, Argentina y Brasil
habrán de converger en un período estratégicamente relevante. Por lo tanto,
274
resulta importante complementar el punto de vista económico con un buen
entendimiento de las discusiones de corte geopolítico en Brasil.
Las restricciones macroeconómicas ya existen, pero su extensión y
profundidad dependen en gran medida del ritmo de las reformas en Brasil
(liberalización, globalización y desregulación). Hasta ahora, las reformas
brasileñas han sido un proceso controlado, gradual y selectivo. Los cambios han
involucrado reformas constitucionales, mismas que -a casi seis años de haberse
realizado- todavía no han sido codificadas como leyes ordinarias.29 La
democratización ha llevado a una nueva generación de pensadores inspirados en
la CEPAL, que resultan altamente críticos del consenso de Washington y
especialmente perceptivos de las brechas y las debilidades tecnológicas que
presentan las políticas industriales. No parece muy probable que aun bajo un
régimen más liberal esta nueva perspectiva quede descartada.30
La escuela estructuralista enfatiza la creación de redes industriales como la
base para elaborar políticas estratégicas. Desde este punto de vista, los sectores
industriales avanzados (la industria automotriz, la informática, la petroquímica y
los bienes de capital) deben preservarse. Luego entonces, no es una
coincidencia que hayan sido precisamente estos sectores los que han
ocasionado fricciones en el curso de las negociaciones del MERCOSUR. De
conformidad con este análisis neoestructural, la cooperación regional podría
romper el patrón tradicional de transferencia tecnológica de los países
industrializados a aquéllos en vías de desarrollo. En el período posterior a la
Guerra Fría, una reducción en el gasto militar que favoreciera la cooperación en
otras áreas podría traer beneficios sustanciales para los países de América
Latina.31
Una evaluación de los cambios económicos que se han dado después de la
Guerra Fría, requiere de una forma diferente de abordar la toma de decisiones en
275
cuanto a la inversión y los flujos de capital. Durante casi toda la década de los
80, muchos creyeron que América Latina era una causa perdida: una región
exiliada del orden internacional. Esta imagen cambió drásticamente a principios
de los 90, tan solo para ser drásticamente reafirmada por la crisis mexicana de
diciembre de 1994. Los estudios del FMI actualmente se concentran en los
riesgos que entrañan los flujos de capital hacia estas naciones y los riesgos que
entraña la apreciación de sus monedas.
Esto implica que la liberalización, a secas, no tiene sentido. Más bien, lo
que cuenta es el ritmo, la naturaleza y el propósito (así como la secuencia) con la
que ésta es manejada. Estos elementos varían de caso a caso y deben planearse
cuidadosamente, especialmente cuando se está bajo los efectos de una política
de estabilización que mantiene al tipo de cambio apreciado de manera constante.
Esa reflexión ha llevado a la conclusión, especialmente en Brasil, de que una
reducción drástica de los aranceles sería riesgosa.32 Los asuntos económicos,
tales como la reforma monetaria, el ajuste estructural y los calendarios de
liberalización comercial plantean problemas estratégicos y políticos cruciales. Por
una parte, la liberalización ha sido gradual y selectiva en Brasil. Por la otra, es
claro que el final de la Guerra Fría tiene una consecuencia geopolítica de
importancia para América Latina: trae consigo el fin del "Tercermundismo" como
punto de negociación. De manera más específica, parece que los intereses de los
Estados Unidos actualmente se concentran más en el norte y centro de América
(de Colombia hacia el norte), por lo que tanto Sudamérica -como África- queda
fuera del marco geoestratégico.
Como alternativa a las políticas de no alineación que prevalecieron en el
pasado, la planeación geopolítica estratégica de Brasil ha considerado
cuidadosamente al MERCOSUR, en tanto que Argentina, siguiendo el ejemplo de
Chile, ha manifestado abiertamente su interés en una integración por la "vía
276
rápida" al NAFTA. El MERCOSUR, por lo tanto, puede evaluarse como parte de
un legado histórico de planeación estratégica de la burocracia diplomática
brasileña y como una adaptación del discurso "Tercermundista" a una nueva
realidad global que carece de polaridades claramente definidas. El proceso de
negociación con Argentina y Paraguay data de la década de los 70, cuando los
militares brasileños diseñaron una política regional que formaba parte integral de
un proyecto nacional más grande, heredero de la planeación territorial estratégica
del siglo pasado. El MERCOSUR fue el resultado de las anteriores iniciativas y
sólo recientemente ha sido modernizado en términos más liberales.33
¿En qué medida puede sobrevivir el pensamiento estratégico original que
llevó a un regionalismo más profundo en el ambiente macroeconómico y
geopolítico de nuestros días? Aunque se da por sentado que el MERCOSUR
contribuye a la creación de un marco pacífico y democrático entre naciones
históricamente beligerantes y militaristas, Argentina ha revelado su interés en
establecer nexos más fuertes con el NAFTA (aunque la crisis mexicana propició
un cambio de prioridades, lo que abrió la posibilidad para que comenzaran las
negociaciones encaminadas a coordinar las políticas de tipo de cambio con
Brasil).
Cuatro puntos resumen los temas que hemos tocado anteriormente: (1)
Argentina y Brasil presentan desempeños macroeconómicos acentuadamente
diferentes; (2) desde la década de los 70, Brasil ha promovido la integración
regional como parte de un proyecto nacional más amplio; (3) Argentina ha optado
por la reestructuración destructiva, conforme a los postulados de un programa
neoliberal; y (4) los acontecimientos que se han dado después del final de la
Guerra Fría parecen excluir a América Latina de cualquier participación
significativa en el nuevo sistema mundial que se está conformando.
277
Desde esta perspectiva (y especialmente a partir de la crisis mexicana de
diciembre de 1994), el futuro del MERCOSUR parece depender de un manejo
regional exitoso de las diferencias existentes entre Argentina y Brasil. De
conformidad con el consenso dominante, la formación de un WHFTA (Área de
Libre Comercio del Hemisferio Occidental), postulada en la Cumbre de Miami de
1994, podría servir como el escenario para que se dé este manejo. Pero la
historia política y económica del Brasil no apuntan en la dirección de esas
expectativas. Aun en el seno del Ministerio de Relaciones Exteriores existen
visiones encontradas y temor ante los posibles efectos del MERCOSUR como
unión aduanera. Se argumenta que la ausencia de un marco jurídico que proteja
a las empresas puede ocasionarles severos daños.34
Se pueden citar otros ejemplos en los que se manifiesta un distanciamiento
de los preceptos y la racionalidad económica que acompañan la noción de un
regionalismo abierto. Una de estas perspectivas sostiene que el MERCOSUR
debería legitimarse política y no económicamente: "aunque las bases genuinas
de la intensificación del intercambio comercial entre Argentina y Brasil son de
proximidad geográfica, es sobre una base política que podría sostenerse una
estrategia de 'internacionalización' restringida de la economía brasileña. La lógica
sería la de formar una reserva de mercado, a escala regional, antes de que
llegue la inevitable confrontación con las bestias ('tigres' y otros tipos de seres
depredadores) existentes en el comercio internacional".35 En otras palabras, el
MERCOSUR podría verse como una afirmación de la hegemonía regional
brasileña, más que como un paso hacia un esquema de integración
panamericano (logrado mediante una afiliación pasiva al NAFTA). Desde esta
perspectiva, el MERCOSUR y el NAFTA podrían converger a largo plazo, pero
no necesariamente a través de una adhesión. 36 Estas alternativas se podrían
expresar metafóricamente como un conflicto entre la integración panamericana
278
(la integración regional bajo un paraguas dado por los Estados Unidos) y la
rivalidad neocolonial (una integración regional limitada y una alineación
competitiva sin adhesión), dentro del contexto de una búsqueda de hegemonía
en un mundo de creciente multilateralismo.37 Frente a estos planteamientos,
Argentina otorga una mayor importancia a la liberalización intensiva con
expectativas de atraer nuevas olas de inversión extranjera.38
Hay una perspectiva adicional que explica la importancia que Brasil otorga
al MERCOSUR y al WHFTA como medio para contrarestar las incertidumbres
que se presentan en el orden mundial. Esta perspectiva implica un cambio radical
en su política exterior -misma que había favorecido el multilateralismo- y
representa un cambio sustancial en las políticas a largo plazo seguidas por
Brasil.39
Desde un punto de vista estratégico, la divergencia a corto plazo entre
Argentina y Brasil quedó de manifiesto a principios de 1994. Argentina enfatizaba
constantemente una fusión del MERCOSUR con el NAFTA, propuesta que
resulta mucho más compatible con un WHFTA y con los imperativos económicos
de ese país, pues el déficit comercial continúa y la cantidad de activos
"susceptibles de privatización" está llegando a su fin. Brasil, por otra parte, aún
se ve a sí mismo como el centro del dinamismo y como líder regional del
(antiguo) Tercer Mundo. La diplomacia brasileña sigue siendo abiertamente
crítica del orden mundial y exige un asiento en el Consejo de Seguridad de la
Organización de las Naciones Unidas. El Ministerio de Relaciones Exteriores
sostiene que, dada la dimensión y el peso específico de Brasil en el escenario
internacional, éste no puede conformarse con simplemente reaccionar ante una
agenda impuesta desde afuera, sino que debería tener la capacidad de definir su
propia agenda internacional."40 Desde esta perspectiva, resulta claro que Brasil
279
busca un fortalecimiento específico dentro del marco del Cono Sur, con el fin de
fungir como contrapeso al liderazgo norteamericano.
Así pues, tiene sentido que Brasil proponga la creación de un SAFTA para
usarlo como amortiguador de una incorporación demasiado apresurada del
MERCOSUR al NAFTA, lo que establecería el marco para una rivalidad
neocolonial. La idea consiste en ampliar el MERCOSUR para abarcar al Pacto
Andino (constituido por Venezuela, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia) o a países
individuales, como Chile.41 La idea surgió por primera vez en octubre de 1993 y
Colombia y Venezuela ya han expresado su interés en ella, en el marco de una
reunión de la ALADI, a mediados de febrero de 1994. Chile y Bolivia estuvieron
presentes en la firma del acuerdo que creó al MERCOSUR en agosto de 1994 y
participan en el mismo como observadores. Al Ministerio brasileño de Relaciones
Exteriores le gustaría que se llegara a más acuerdos en el curso de 1995. Celso
Amorim, antiguo ministro de Relaciones Exteriores, ha declarado que América del
Sur es la mayor prioridad para Brasil; asimismo, ha declarado que Brasil no tiene
ninguna intención de solicitar su ingreso al NAFTA.42 Ciertamente, la diplomacia
brasileña se está distanciando de la actitud Tercermundista prevaleciente en el
pasado. Dicho cambio parece inclinarse por una perspectiva de 'comercio global'
-dentro del marco de la rivalidad neocolonial-, más que por una alineación
definida con los Estados Unidos -integración panamericana- que, al menos para
algunos analistas, podría conllevar riesgos de reestructuración destructiva, así
como un peligro para la soberanía monetaria nacional.
Desde luego, las cosas nunca se presentan tan brutalmente, especialmente
si se considera el infatigable trabajo de los diplomáticos brasileños. Pero existe
una constante tensión entre el reto de ocupar diferentes escenarios (NAFTA,
Unión Europea, Pacto Andino, ALADI) con el fin de escapar al "confinamiento" y
tener que mantener, al mismo tiempo, una retórica acerca de lo óptimo que
280
resultaría una convergencia entre todas las agrupaciones regionales. Pero
Amorim identifica abiertamente cuál es la tensión central: "las negociaciones que
se den entre el MERCOSUR y el NAFTA representarán la clave para el éxito o el
fracaso de una zona hemisférica".43 Además de que habrá de considerarse que
la visión común de un "acuerdo mínimo" latinoamericano sobre temas tocantes al
regionalismo y a las reformas liberales deberá pasar las pruebas que la realidad
económica y política de cada país les vaya imponiendo. Esto se puso
particularmente de manifiesto después de la crisis mexicana, cuando Argentina
se acercó peligrosamente a una suspensión del cumplimiento de sus
obligaciones regionales y Brasil tuvo que enfrentar un ataque especulativo contra
su nueva moneda, el real. Ambos gobiernos reaccionaron con alzas arancelarias
para los artículos de importación y con la negociación de listas de excepciones
más amplias, así como con nuevos y más flexibles calendarios para el
establecimiento y la entrada en vigor de los aranceles externos comunes del
MERCOSUR. En pocas palabras, el pragmatismo se impuso por sobre cualquier
ideal ideológico o utópico de integración.
BRASIL Y EL PACÍFICO
Su condición de "comerciante global" ha sido señalada por muchos
diplomáticos. En relación con los mercados de exportación, Brasil presenta un
patrón bastante diversificado (ver Tabla 8.4 y, en el Capítulo 3, ver la Tabla 3.3).
Desde 1985, sin embargo, el perfil exportador de Brasil muestra ciertas
tendencias distintivas en relación con los destinos de sus exportaciones: (1) un
declive marcado en su participación en el mercado de los Estados Unidos; (2)
una mayor presencia en los mercados europeo y asiático hasta 1990, para pasar
281
luego a un descenso suave; (3) una mayor participación en los mercados
latinoamericanos.
Resultaría extremadamente prematuro extrapolar tendencias a largo plazo a
partir de las tendencias mencionadas anteriormente. Por una parte, si bien es
cierto que las exportaciones brasileñas apuntan hacia un patrón de intercambio
global, también lo es que las distintas participaciones de mercado son, en gran
medida, un reflejo de los ciclos económicos que se dan en el mundo desarrollado.
El único cambio significativo que se ha dado desde 1985 ha sido la creciente
participación (a partir de 1990) en los mercados latinoamericanos, debido,
fundamentalmente, al proceso de estabilización en Argentina (el único país del
cual Argentina importa más productos que de Brasil es Estados Unidos), al
tiempo que se ha dado un vigoroso declive en la participación brasileña en el
mercado de los Estados Unidos. En pocas palabras, pareciera que se está
llevando
a
cabo
algún
tipo
de
desviación
del
intercambio
comercial
interamericano, aunque se mantiene un dominio de parte de los Estados Unidos.
Aunque el intercambio comercial con Asia no cayó tan dramáticamente en el
inicio de los 90, también es cierto que éste no ha mostrado un gran dinamismo.
Es claro que la formulación de políticas comerciales para la región asiática no
tiene una alta prioridad en la agenda diplomática.
La participación brasileña, tanto en exportaciones hacia el Japón como en
importaciones provenientes de ese país, que representa el 37 por ciento de su
intercambio comercial con Asia, también ha acusado un ligero descenso en el
curso de los últimos diez años, si bien las exportaciones japonesas a Brasil son
notablemente más estables que las exportaciones brasileñas a Japón.
Adicionalmente, los flujos de exportaciones e importaciones que se dan
entre Brasil y Japón están atados a un patrón tradicional. Brasil exporta
fundamentalmente productos primarios y materias primas y los recientes intentos
282
por exportar productos más elaborados han fracasado. Uno de estos intentos fue
apoyado por la Organización de Recuperación de Comercio Exterior de Japón
(JETRO) en 1992. El llamado Proyecto Plan, apoyado por un Comité de Asesores
de
Promoción
de
Exportaciones
(miembros
del
gobierno,
académicos,
asociaciones de exportación e importantes compañías comercializadoras
japonesas con sede en Brasil), se instaura semestralmente para discutir
estrategias alternativas de exportación hacia los mercados asiáticos. Hasta
ahora, los resultados obtenidos apuntan exclusivamente hacia un reforzamiento
de la exportación de productos primarios o de productos que ya han logrado
penetrar en los mercados japoneses, así como de aquéllos que han resultado
beneficiados de cambios explícitos en la política comercial (como en el caso del
jugo de naranja). En suma, no se ha logrado mucho progreso en cuanto a lograr
exportar productos más elaborados.
En lo tocante a otros mercados asiáticos, la participación de las
exportaciones brasileñas en ellos ha mostrado una gran estabilidad. Por otra
parte, conforme la liberalización comercial progresa en Brasil, las participaciones
de dichos países en las importaciones brasileñas acusan crecimientos
constantes. No obstante, el intercambio comercial con China se ha mostrado
peculiarmente inestable. El establecimiento de relaciones diplomáticas con China
se dio en 1974 y desde entonces ha habido un creciente intercambio, en el que
se cuenta cooperación militar y científica (un ejemplo de esto último es el
programa conjunto de satélites, que es el mayor proyecto de "cooperación SurSur".44 Existe un punto de vista que goza de muchas simpatías en la comunidad
diplomática brasileña. Este sostiene que se debería hacer un uso estratégico de
China como elemento central en la política asiática de Brasil.45 En pocas
palabras, a pesar de la naturaleza de Brasil como comerciante global, sostenida
por la política exterior brasileña, aún no existen señales de que los mercados
283
asiáticos hayan de jugar el papel de polo comercial alternativo para Brasil. Una
vez más, el país parece estar apostando a un juego predominantemente
americano.
CONCLUSIONES
Este capítulo se concentra en las restricciones macroeconómicas,
microeconómicas y geopolíticas de Brasil, con el fin de evaluar al MERCOSUR
como proyecto privilegiado y viable, así como para aclarar el papel de Asia en
relación con el comercio y la política exteriores de Brasil. Las implicaciones
económicas
y
geopolíticas
prácticas
del
MERCOSUR,
así
como
sus
justificaciones ideológicas o analíticas distan mucho de estar claramente
definidas. Importantes incongruencias a nivel macro, e incertidumbres a nivel
micro, coexisten en un ambiente cada vez más complejo. Conforme han ido
surgiendo contradicciones estructurales, se han dado cambios o excepciones
importantes a los calendarios y esfuerzos de liberalización.
El programa de reestructuración destructiva de Argentina ha sido
fuertemente criticado en Brasil. Algunos economistas y diplomáticos temen no
sólo a los riesgos de una inmediata instrumentación del MERCOSUR, sino que
también se manifiestan contra una integración demasiado rápida o demasiado
pasiva a un esquema de integración hemisférica. Desde un punto de vista tan
crítico, la integración parece muchas veces sólo otra oportunidad para la
afirmación nacional del predominio brasileño. El SAFTA surge como un proyecto
alternativo que podría reforzar la "convergencia negociada" con el NAFTA. Al
mismo tiempo, continúa en la agenda una integración plena en el marco de una
iniciativa panamericana.
284
En su papel de comerciante global, sin embargo, Brasil podría tener la
oportunidad política de explotar un paradigma alternativo y más activo. Los datos
comerciales muestran, no obstante, que la participación brasileña en los
mercados extranjeros ha sido, en su mayor parte, reactiva y sujeta a disminuir.
Los mercados de la región Asia-Pacífico en particular, se han beneficiado de la
liberalización comercial brasileña, pero lo contrario no ha ocurrido. Tampoco se
ha dado un aumento en la exportación de productos brasileños más elaborados
hacia esos mercados, altamente dinámicos.
285
Notas
__________________
1.
Sebastian Edwards, "Latin American Economic Integration: A New Perspective on an Old
Dream", The World Economy 16, nº 3 (mayo de 1993), pp. 317-388, con cita en las pp. 317318.
2.
Félix Peña, "Strategies for Macroeconomic Coordination: Reflections on the Case of
MERCOSUR", en Peter H. Smith, ed., The Challenge of Integration: Europe and the Americas
(Miami; The North-South Center, 1993), p. 184.
3.
El "consenso de Washington" se convirtió en un tema central de discusión entre los
intelectuales brasileños durante la elección presidencial de 1994. Se publicó una serie de
artículos en el mayor periódico brasileño, Folha de Sâ Paulo. En una entrevista y
conferencia patrocinadas por el periódico, John Williamson reconoció que aunque Fernando
Henrique Cardoso está al día en relación con el consenso, el consenso mismo está sufriendo
cambios cruciales.
4.
Esta discusión comenzó a principios de los 80, cuando la dolarización se convirtió en un
asunto clave en relación con el diseño de políticas. Después del Plan Real, las discusiones
se enfocaron explícitamente a los aspectos cruciales de anclar el tipo de cambio. Un
economista crítico de esta medida, José Serra, resultó electo senador en 1994 y luego fue
nombrado ministro de planeación por el presidente Cardoso, al tiempo que la prensa
subrayaba la sensibilidad de Serra hacia las quejas de la élite industrial en contra de la
depreciación del dólar en Brasil.
5.
"Meta e ambiciosa, diz Serra", Folha de Sâo Paulo (15 de febrero de 1994), pp.1-8. José
Serra no era el único líder antiliberal que llegó al poder dentro del gabinete de Cardoso. La
prensa lo ha presentado como un pulpo político, con aliados en puestos estratégicos en los
Ministerios de Finanzas, Comunicaciones y Educación. Adicionalmente, Dorothea Werneck,
antigua ministra de Asuntos Laborales y entusiasta de las "cámaras sectoriales" al estilo
japonés, ha sido nombrada ministra de Industria y Comercio. En el Estado de Sâo Paulo,
Emerson Kapaz, empresario pro-desarrollista y de militancia socialista, se convirtió en
secretario de industria y ciencias. Luis Carlos Bresser Pereira, abierto crítico del consenso de
Washington, ha sido nombrado ministro de Administración y Reforma Estatal.
6.
Después de tres años de vivir del crédito y del endeudamiento externo, la dolarización de
pasivos y la privatización, quedó evidenciado en 1994 que la Tesorería argentina no sería
capaz de sostener los pagos de seguridad social ni los salariales. El déficit comercial y la
descendente actividad económica (y con ella, el cobro de impuestos) debían financiarse en el
exterior. Una recuperación brasileña con estabilización se traduciría en mayores
importaciones, ayudando así a Argentina a disminuir su déficit comercial, al tiempo que
inyectaría nueva vida a la estructura económica argentina.
7.
Mitsuhiro Kagami, "Lessons from Trade and Investment in East Asia for WHFTA", ponencia
preparada para el Proyecto Conjunto BID/CEPAL de 1992, sobre "Apoyo al proceso de
liberalización comercial hemisférica", hoja mimeografiada del BID (octubre de 1992), p. 1.
8.
Para consultar una revisión del "consenso" liberal en lo tocante a los modelos de desarrollo
asiáticos, ver Gilson Schwartz, "The Fate of Being Late - Asian and Latin American
Structures Compared", ponencia presentada en la Conferencia Transpacífica de UCLA, 1993.
286
Debe enfatizarse que la apreciación del tipo de cambio, afecta a los precios internos a través
de la oferta de bienes importados, para lo cual se requiere también de la liberalización
comercial. Si bien es congruente desde un punto de vista lógico, este modelo está abierto a
discusión en cuanto a la secuencia y la selectividad de sus políticas concretas. No obsante, la
afinación del mismo, depende de opciones filosóficas que están lejos de gozar de consenso
entre la élite brasileña.
9.
Fernando Henrique Cardoso, "Desafíos da Social-Democracia na América Latina", Novos
Estudios Cebrap 28 (octubre de 1990), p. 46.
10. Fernando Henrique Cardoso fue ministro brasileño de Relaciones Exteriores, ministro de
Finanzas y, desde enero de 1995, Presidente de Brasil. Como ministro de Relaciones
Exteriores, Cardoso hizo campaña a favor de abrir el cuerpo diplomático a los intereses
sociales y económicos, creando un Comité Empresarial en Itamaraty.
11. Deberá tenerse en cuenta que la población total de Argentina es, en grandes términos, igual
a la del estado brasileño de Sâo Paulo.
12. Resulta interesante notar que la liberalización comercial siempre ha estado condicionada en
Brasil por fuerzas proteccionistas, especialmente en los sectores de bienes de capital. No
obstante, el Plan Real obligó a bajar la inflación fundamentalmente a través de una
sobrevaluación del tipo de cambio, más que por medio de una severa apertura de la
economía. Las importaciones postales, por ejemplo, se liberalizaron antes de la Navidad para
volverse a proteger a finales de diciembre de 1994; asimismo, los aranceles sobre la
importación de automóviles aumentaron en febrero de 1995. Por otra parte, en Argentina, un
bloque hegemónico liberal-conservador ha dado su apoyo a una estrategia de
internacionalización a la chilena que resulta mucho más pro-estadounidense y enfatiza una
apertura multilateral en la economía. Ver Pedro da Motta Veiga, "Mercosur: a agenda de
consolidaçao interna e os dilemas da ampliaçao", en Boletim de Conjuntura Internacional 10
(Brasilia; SEPLAN-SEAIN, noviembre de 1994), pp. 89-111.
13. El mismo día en que se anunció su nombramiento, Serra viajó a Buenos Aires, en donde
participó en un taller sobre políticas de estabilización organizado por el CEDES, grupo de
estudio "radical" en el que participan muchos de los antiguos miembros del gobierno de
Alfonsín.
14. En octubre de 1994, el gobierno brasileño recurrió a controles administrativos y crediticios
sobre las operaciones financieras comerciales, con el fin de evitar una mayor apreciación del
tipo de cambio a través del arbitraje de diferenciales de tasas de interés.
15. Lia Valls Pereira, "Percepçao empresarial do Mercosur", Conjuntura Econômica (enero de
1994), IBRE-FGV-RJ.
16. Brasil y Argentina obtuvieron el derecho de exentar del AEC a 233 artículos, Paraguay a 215
y Uruguay a 203. Se otorgó protección interregional hasta el año 2001 para 221 productos de
Argentina, 29 de Brasil, 427 de Paraguay y 950 de Uruguay. Rinaldo Campos Soares,
presidente de Usiminas (empresa siderúrgica), declaró que Brasil hizo más concesiones de
las esperadas a los argentinos "debido a la fragilidad de su industria" (en "O desafio das
novas alianças do MERCOSUR", Gazeta Mercantil (19 de diciembre de 1994).
17. Las reglas de origen del MERCOSUR requieren que el 60 por ciento de los insumos sean de
producción local, con el fin de gozar del beneficio del arancel cero, en tanto que para los
bienes de capital el contenido local deberá ser del 80 por ciento hasta el año 2001. Los
287
aranceles argentinos sobre los bienes informáticos era de cero, ya desde antes del acuerdo
del MERCOSUR.
18. Se han iniciado contactos formales entre el MERCOSUR y la Unión Europea. No existe
todavía ninguna política formal en relación con los países asiáticos ni con organizaciones
como la APEC.
19. Representantes de la Unión Europea, en visita a Brasil, han insistido en este punto,
enfatizando que la integración debería apoyarse en cuerpos supranacionales más que
intergubernamentales.
20. Conforme evolucionó la crisis, se hizo patente que surgirían mayores dificultades y que
existía una gran necesidad de algún tipo de agencia reguladora supranacional.
Adicionalmente, vale la pena subrayar que, unos días antes de que estallara la crisis, el
Secretario de Comercio Exterior, José Tavares de Araújo, Jr., renunció como consecuencia
de la publicación de un artículo en el que se criticaban las fechas límite del MERCOSUR.
Había sido nombrado Secretario por el Ministro José Serra. Ver "Mercosul: a minha versao",
en Folha de Sâo Paulo (28 de junio de 1995).
21. Uruguay tiene nueve zonas libres de impuestos y sus exportaciones al MERCOSUR estarán
sujetas al AEC y a la regla de origen del 60 por ciento de contenido local. En Brasil existen
dieciséis zonas de procesamiento de exportaciones formalmente aprobadas, pero se
encuentran tan solo en la etapa de planeación. Paraguay aún no ha formulado una política
para este tipo de zonas especiales. No obstante, aunque Tierra del Fuego es una zona de
exportación, Manaus es una zona de procesamiento que vende a los mercados locales.
22. Gazeta Mercantil, 29 de julio de 1994, p. 14.
23
El 22 de diciembre de 1993, la Confederación de la Industria Nacional Brasileña publicó un
informe sobre las medidas adoptadas por Argentina en contra las exportaciones brasileñas.
Ëste abordaba desde las medidas contra la competencia desleal ("antidumping") hasta las
restricciones cuantitativas y los derechos compensatorios. Ver "CNI aponta barreiras", en
Gazeta Mercantil (23 de diciembre de 1993).
24. Gazeta Mercantil imprimió un encabezado muy informativo en un momento de tensiones
entre los países miembros del MERCOSUR: "Discurso liberal con prácticas proteccionistas"
(18 de julio de 1994).
25. "MERCOSUR: do período de transiçao à uniao aduaneira", en Panorama da Economia
Mundial, nº 14 (julio de 1994). Debe subrayarse que, como resultado, la liberalización
arancelaria ha seguido adelante entre Argentina y Brasil, a costa de un aumento en las
barreras no arancelarias.
26. Ver Robert Lavagna, "El estado de la integración en la Unión Europea y el MERCOSUR"
(Montevideo; Group de Universidades Coimbra/Circulo Europeu, junio de 1994), esp. p. 15,
pie de página. No está claro en qué medida resultará afectada la situación por la Cumbre de
Miami. Se ha dicho que el presidente Cardoso de Brasil está enfadado con su personal
diplomático por no haber sido informado de la fecha límite para el calendario de integración
hemisférica. Abiertamente hizo un énfasis a la necesidad de "integrarse" sin "desintegrar" las
estructuras industriales existentes. Ver Clovis Rossi, "FHQ quer fim das 'picuinhas' com os
EUA", Folha de Sâo Paulo, Mais! (18 de diciembre de 1994), p. 3.
27. Ver Lavagna, "El estado de la integración en la Unión Europea y el MERCOSUR", p. 17.
288
28. Paulo Nogueira Batista, Jr., "Hiperinflaçao, Ajuste Fiscal e Regressao Monetaria", Novos
Estudios Cebrap 36 (julio de 1993), 147-160, esp. p. 159.
29. C.K.L. Ferreira, M.C.P. Freitas y Gilson Schwartz, "Formato Institucional de Sistemas
Financeiros Comparados", 8 vols., mimeografiado (Instituto de Economia do Sector Publico,
Fundap, Sâo Paulo, 1991).
30. Para una revisión de las políticas industriales brasileñas y de las dificultades de los planes
ortodoxos de estabilización, ver Gilson Schwartz, Japanese Economic Cooperation with
Brazil: Progress Report (Tokio, Japón; Institute of Developing Economies, 1990).
31. Para una evaluación temprana de este punto de vista por un no brasileño, ver Fernando
Fajnzylber, "Reflexoes sobre os limites e potencialidades economicas da democratizaçao",
Revista de Economia Política 6, nº 1 (enero-abril de 1986), pp. 9, 33.
32. Casi dos meses después de lanzado el Plan Real y bajo una fuerte apreciación del tipo de
cambio frente el dólar, el gobierno brasileño anunció un paquete de medidas fiscales y de
apoyo al crédito para las exportaciones, especialmente de bienes de capital, junto con
iniciativas contra el comercio desleal ("antidumping").
33. El consenso de Washington se constituyó mucho después de que la idea del MERCOSUR se
hiciera de simpatías. En lugar de ser una estrategia de "post-substitución de importaciones"
dentro del marco de un ajuste neoliberal, inicialmente se concibió como un proyecto de
integración dirigido por el gobierno y basado en grandes proyectos de inversión, tales como
Itaipu (1973). La integración regional también incluía proyectos de desarrollo en la región
amazónica. Estas eran todas iniciativas acordes con el ideal militar del "Gran Brasil". Las
discusiones sobre armas nucleares entre Brasil y Argentina también datan de este período.
34. Paulo Nogueira Batista, entonces embajador brasileño ante la ALADI, subrayó las
divergencias dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo tocante al MERCOSUR en
un debate con Marcos Azambuja, embajador brasileño ante Argentina. "Divergências sobre o
MERCOSUR no Itamaraty", Gazeta Mercantil (22 de julio de 1994). El periódico informa de
una cierta perplejidad entre los empresarios presentes en el seminario, pero apunta a que la
perspectiva de Azambuja representa la postura gubernamental.
35. Paulo Robert de Almeida, "O Brasil e o MERCOSUR em face do NAFTA", Politica Externa 3,
Nº 1, (junio de 1994).
36. El Subsecretario General de Comercio Exterior y Asuntos Económicos y de Integración del
Ministerio de Relaciones Exteriores, Embajador José Artur Denot Medeiros, sostiene un
punto de vista similar: "La diplomacia nacional sostiene que el SAFTA es perfectamente
compatible con un proceso futuro de integración con planes hemisféricos de esquemas de
liberalización comercial subregional, tales como el MERCOSUR y el NAFTA. El SAFTA no
es un antídoto contra el NAFTA, sino un activo adicional para una posible convergencia
negociada de los procesos de integración continental". J.A.D. Medeiros, "Do sonho à
realidade", en Carta do MERCOSUR, (Sâo Paulo; ADEBIM, junio de 1994), p. 5. Cursivas
del autor.
37. Ver Luiz Carlos Bresser Pereira y V. Thornstensen, "Do Mercosul a integraçao americana,"
Política Externa 1, nº 3 (diciembre-febrero de 1992-93), pp. 122-145, esp. p. 122.
38. Nótese la secuencia de posturas diplomáticas divergentes entre Argentina y Brasil en lo
tocante a, por ejemplo, la definición de la presidencia de la Organización Mundial de
Comercio, la intervención en Haití y el acceso al NAFTA. A pesar del acuerdo firmado en la
289
Casa Blanca entre los Estados Unidos y el MERCOSUR, Argentina ha insistido en su
capacidad individual de ingresar al NAFTA. Y, a pesar de afectar los intereses de Argentina,
los Estados Unidos se aprestaban a exportar 131,000 toneladas de trigo subsidiado a Brasil
en 1991, algo que era abiertamente violatorio de los acuerdos del MERCOSUR (y que llevó a
reacciones por parte de Argentina, como ya se mencionó anteriormente).
39.
Ver Bresser Pereira y Thornstensen, "Do Mercosul à Integraçao Americana", p. 123. Bresser
Pereira se convirtió en uno de los principales partidarios de esta política/póliza de seguro,
favoreciendo una integración clara con los Estados Unidos. En diciembre de 1994, Fernando
Henrique Cardoso había escogido a Bresser Pereira como ministro de Relaciones Exteriores,
pero hubo una reacción inmediata y negativa dentro de Itamaraty por lo que, al día siguiente,
Bresser Pereira fue transferido a la Secretaría de Administración y Reforma Estatal y Luis
Felipe Lampreia, embajador brasileño ante las Naciones Unidas, fue nombrado ministro de
Relaciones Exteriores. Más que ser la expresión de un espíritu de cuerpo entre diplomáticos,
es muy probable que estos sucesos se hayan dado también como resultado de significativas
divergencias estratégicas y geopolíticas.
40. Celso Amorim, "Perspectivas para o Brasil", Política Externa 2, nº3 (diciembre-febrero de
1993-94), pp. 133-142, ver especialmente p. 135.
41. Hace mucho, Fernando Henrique Cardoso fue exiliado a Chile. Su estrecha relación con ese
país podría dar como resultado una integración más rápida de Chile al MERCOSUR. Ver
"Relaçao entre o Brasil e o Chile deve se fortalecer com Cardoso na Presidência", Gazeta
Mercantil (28 de diciembre de 1994), p. 3.
42. Brasil envió misivas a los países miembros del MERCOSUR a finales de marzo de 1994,
manifestando su disposición oficial a unirse al NAFTA, siempre y cuando las negociaciones
al respecto fueran conducidas por el MERCOSUR como entidad (y no por países actuando
invidualmente). Esta medida fue diseñada claramente para actuar contra las intenciones
manifiestas de Argentina. También hay tendencias importantes hacia un acuerdo entre el
MERCOSUR y la Unión Europea. Ver Amorim, "Perspectivas para o Brasil".
43. M.H. Tachinardi, "Os desafios para os próximos anos", en Gazeta Mercantil (19 de diciembre
de 1994), p. 5.
44. Y. Tao, "Cooperaçao e Desenvolvimento", en Brasil-China, 20 anos de relaçoes (Rio de
Janeiro; Centro de Estudos Norte-Americanos, 1994).
45. Ha habido una creciente penetración de la industria del entretenimiento brasileña
(telenovelas), así como de la de servicios (especialmente en el área de la construcción civil)
en China. La cooperación en satélites está apoyada por un proyecto de construcción conjunto
por valor de unos 150 millones de dólares.
290
CAPÍTULO NUEVE
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
PERSPECTIVAS PARA EL LIBRE COMERCIO A NIVEL
HEMISFÉRICO
Joe Foweraker
La historia reciente sugiere un fuerte ímpetu hacia el libre comercio en el
Hemisferio Occidental. Los Estados Unidos habían iniciado la Ronda Uruguay de
las negociaciones del GATT a principios de 1986 y México se unió al GATT en
agosto de ese año. Para noviembre de 1987, México y los Estados Unidos habían
firmado un acuerdo-marco para la liberalización del comercio bilateral. En junio
de 1990, el presidente Bush anunció la Iniciativa de las Américas (EAI) y ésta fue
rápidamente seguida por la noticia de la inminente creación de un Mercado
Común del Sur (MERCOSUR). Para octubre de 1991, se habían negociado más
acuerdos-marco entre los Estados Unidos y todos los países del continente (un
total de 31 países), con la salvedad de la República Dominicana, Haití, Surinam y
Cuba. La historia parece apuntar a que dichos acuerdos (como en el caso de los
firmados con Canadá en 1985 y México en 1987) acaban por llevar a tratados de
libre comercio (TLC) plenos. Adicionalmente, los calendarios de estos acuerdos
incluían puntos semejantes a los del NAFTA, tales como aranceles cero,
eliminación de barreras no arancelarias, un clima abierto para las inversiones y
protección plena de los derechos de propiedad intelectual. Así, pues súbitamente
surgió la perspectiva de "una zona de libre comercio que fuera desde el puerto de
Anchorage hasta Tierra del Fuego",1 es decir, un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA) que creara el mayor mercado del mundo, con
291
una población de 700 millones de habitantes y un PIB de más de 7.3 billones de
dólares. No resulta sorprendente que la Iniciativa de las Américas fuera
considerada por Henry Kissinger como "la iniciativa de política exterior más
creativa del gobierno de Bush".2
DE LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS (EAI)
AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (FTAA)
No obstante, la secuencia de estos acontecimientos y la calidad de los
compromisos que entrañan deberían obligarnos a hacer una pausa y reflexionar
un poco. La petición formal de México de negociar un Área de Libre Comercio
antecedió a la Iniciativa de las Américas lanzada por el presidente Bush por tan
solo unos cuantos días. Esto sugeriría que la Iniciativa de las Américas no es
más que una "jugarreta retórica"3 que fue "en parte diseñada para tranquilizar a
los terceros países que resultaban más afectados por el NAFTA".4 América del
Sur (a diferencia de América Central y el Caribe) jamás había tenido una alta
prioridad en la agenda del gobierno de Bush, pero la cumbre sobre drogas de
febrero de 1990 fue seguida por una gira presidencial por cinco países
latinoamericanos en diciembre de ese mismo año. Esto, una vez más, sugiere
que la Iniciativa de las Américas se diseñó con la intención de "combatir los
temores"5 de los gobiernos latinoamericanos que resultaban más afectados por
el NAFTA, además de brindar una afirmación de tipo general, en el sentido de
que América Latina no sería abandonada a consecuencia del colapso del
"socialismo real" en Europa del Este y la Unión Soviética. En otras palabras, la
Iniciativa de las Américas resultó ser más una maniobra para limitar los daños y
el conflicto, que una política viable6 o un lema del ala internacionalista del
Partido Republicano que buscara incorporar a América Latina en su idea del
292
"nuevo orden mundial".7 Cuando menos, la Iniciativa de las Américas parecía
una política llevada a cabo "distraídamente" más que "deliberadamente"8, de
manera tal que cinco años después de su lanzamiento, no hay gran cosa que
pueda mostrarse en este sentido, más allá de los acuerdos-marco y de la
continua discusión del tema en círculos académicos.
No obstante, las perspectivas de un libre comercio a nivel hemisférico
parecen haberse transformado por obra de la Cumbre de las Américas. En los
primeros meses del gobierno de Clinton, el presidente hizo un llamado en favor
del libre comercio, si bien no especificó calendario alguno en relación con la
instrumentación de un posible WHFTA (Acuerdo de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental); asimismo, a su aseveración de que el comercio con
América Latina es "el área en la que se halla la posibilidad real de crear puestos
de trabajo y beneficios a largo plazo para los Estados Unidos" no ha seguido
propuesta concreta alguna9. Todo esto cambió durante diciembre de 1994 en
Miami, en donde los treinta y cuatro jefes de gobierno "elegidos libremente" del
continente americano expresaron su compromiso para lograr un Área de Libre
Comercio de las Américas (FTAA) para el año 2005. El objetivo que esto se
plantea es conseguir un "comercio sin barreras, sin subsidios y sin prácticas
desleales" y el Plan de Acción contempla que deberá lograrse un "progreso
significativo hacia el logro de esta meta para finales del siglo". En pocas
palabras, la cumbre parecería haber sellado la discusión sobre el libre comercio
en el Hemisferio Occidental.
En realidad, las cosas no son tan sencillas. Por una parte, la moda
panamericana contemporánea de la integración regional ya ha llevado a una gran
variedad de acuerdos de libre comercio y la cumbre previó que un Área de Libre
Comercio de las Américas debería "apoyarse en los arreglos subregionales y
bilaterales ya existentes, con el fin de conjuntarlos". Pero dichas iniciativas
293
regionales se han caracterizado por sonoros fracasos en el pasado y por
incongruencias más recientemente. Asimismo, la tarea de reconciliar la multitud
de acuerdos existentes es enormemente compleja. La cumbre se vio obligada a
reconocer que esta tarea se complica aún más dadas las "amplias diferencias
que existen en los niveles de desarrollo y en los tamaños de las economías de
los países del hemisferio". Por otra parte, la cumbre insistió en que el avance
hacia
un
Área de Libre Comercio Americana debía lograrse de acuerdo con "reglas y
disciplinas multilaterales" y, en particular, con apego a las estipulaciones del
GATT y de la Organización Mundial del Comercio, si bien también aceptó que
"las decisiones relativas a los acuerdos comerciales seguían siendo derecho
soberano de cada nación". Tomados juntos, estos factores dejan a las valientes
declaraciones hechas en la Cumbre de las Américas muy lejos de lograr una
instrumentación exitosa de política de integración alguna, por lo que sigue siendo
extremadamente incierto si el NAFTA podrá servir como modelo para un futuro
libre comercio hemisférico. De esta forma, las promesas del FTAA no pueden
juzgarse por las buenas intenciones de sus signatarios, sino sólo por las
presiones económicas y políticas que se den a su favor y en su contra, a niveles
regional y global, comenzando por el trasfondo multilateral en el que se pretende
insertar y los tratados que lo harán posible.
EL REGIONALISMO DEL WHFTA
CONTRA EL MULTILATERALISMO
Los Estados Unidos siempre han jugado un papel clave en la promoción del
multilateralismo. Asimismo, ha dado origen y sido el líder de las ocho rondas
negociadoras del GATT. Al mismo tiempo, si bien ha procurado alcanzar el
294
objetivo fundamental de la no discriminación, el GATT, conforme a su Artículo
XXIV,
siempre
ha
permitido
el
libre
comercio
regional,
en
el
cual
"substancialmente todo" el comercio es libre entre los participantes y en el cual
las barreras remanentes que se apliquen a terceras partes no son
aumentadas.10 La anterior redacción prácticamente no ha creado obstáculo
alguno a la creación de acuerdos regionales: los países miembros del GATT han
notificado la existencia de unos setenta acuerdos semejantes y el GATT jamás ha
mostrado estar en desacuerdo con la existencia de alguno de ellos. Pero los
Estados Unidos mismos sólo volvieron su mirada al regionalismo cuando sus
aspiraciones multilaterales resultaron frustradas; en particular, cuando la
Comunidad Europea rechazó comenzar negociaciones comerciales multilaterales
en 1982. En ese momento, los Estados Unidos comenzaron pláticas con Canadá
y el Acuerdo de Libre Comercio con Canadá (junto con el acuerdo bilateral con
Israel y las preferencias comerciales otorgadas a países del Caribe) se diseñó
con el fin de aguijonear a la Comunidad Europea y a muchos de los países en
vías de desarrollo para asegurar su participación en una nueva ronda de
negociaciones del GATT.11
Para los Estados Unidos, las iniciativas regionales
no son necesariamente inconsistentes con un régimen multilateral sino, al
contrario, pueden servir para promoverlo. Sin embargo, el aparente fracaso del
GATT en el logro de un sistema comercial no discriminatorio, así como el
crecimiento del regionalismo en todo el mundo llevaron a los Estados Unidos a
abandonar la observancia estricta del principio incondicional de la Nación Más
Favorecida (NMF). Las tensiones suscitadas por el intercambio comercial
Estados Unidos-Japón, un persistente déficit comercial, la percepción (cuando no
la dura realidad) de la existencia de otros regionalismos (la Comunidad Europea,
el bloque japonés) y el penoso avance de las conversaciones del GATT alentaron
esta tendencia. Sin embargo, aun el NAFTA, que es una iniciativa regional por
295
excelencia,
puede
verse
como
un
acuerdo
hecho
en
el
interés
del
multilateralismo, en la medida en que mostró a los negociadores de la Ronda
Uruguay del GATT que era posible alcanzar acuerdos sobre asuntos tan
complejos como el comercio de servicios, la inversión relativa al intercambio
comercial, los derechos de propiedad intelectual y la solución de disputas.
Dada la conclusión de la Ronda Uruguay, podría decirse que los Estados
Unidos han seguido una estrategia exitosa. No obstante, promover tanto el
regionalismo como el multilateralismo puede resultar en una política incoherente.
Así pues, James Baker se encontró objetando un Acuerdo de Libre Comercio
asiático centrado en Japón, al tiempo que trabajaba para lograr realizar el NAFTA
en el continente americano. De hecho, si bien puede argumentarse que el NAFTA
es, en parte, una respuesta a los regionalismos que se están dando en otras
partes del globo (especialmente en Europa), no puede negarse fácilmente que el
NAFTA, a su vez, podría provocar reacciones defensivas, cuando no
abiertamente de represalia. Los países asiáticos, en particular, consideran que el
supuesto "regionalismo abierto" del NAFTA no es más que proteccionismo con
otro nombre. Esto podría avivar las tensiones y exacerbar la creciente división de
la economía mundial en cuatro bloques principales: una Comunidad Europea
expandida, un NAFTA/WHFTA, un Área de Libre Comercio asiática y un grupo
residual de países menos desarrollados. Cada bloque tendría un interés propio
en desviar el comercio y una gran resistencia a la reducción de los aranceles
globales. Asimismo, las negociaciones internas de cada bloque desviarían su
atención de los asuntos a nivel mundial. Sus arreglos comerciales preferenciales
podrían privar al sistema multilateral del apoyo logístico que necesita para hacer
frente a las caídas cíclicas de la actividad en la economía mundial. La integración
de un WHFTA, según lo ha sugerido Kissinger, daría entonces a los Estados
Unidos una mejor posición en sus negociaciones con bloques rivales.12
296
El
colapso del imperio soviético, la creciente renuencia de los Estados Unidos a
asumir responsabilidades globales (por no hablar de su creciente aislacionismo)
y el éxito de la Comunidad Europea podrían contribuir a la constitución de
bloques y, a su vez, a hacer aumentar las tensiones económicas.
Esta posible situación responde a una "concepción política del comercio que
ve al mundo como un rompecabezas".13 Haría del WHFTA "una mala idea cuyo
tiempo ha llegado".14 No obstante, ésta probablemente resulte una visión
demasiado pesimista. No existen evidencias de que el establecimiento de un
Mercado Europeo desde 1992-93 haya hecho de la Comunidad Europea una
entidad más proteccionista; asimismo, Japón está adoptando gradualmente
políticas y prácticas comerciales cada vez más abiertas. Lo que es más
importante, la constitución de bloques va a contracorriente de la creciente
consolidación de los mercados mundiales y de los complejos arreglos de
producción interregionales que se dan dentro de y entre compañías que han
acusado un aumento rápido en el volumen de sus intercambio comerciales con
base en producción transnacional.15 Y podría resultar deseable un cierto grado
de regionalismo; éste facilita un régimen comercial global más ordenado. En otras
palabras, el pesimismo fue coyuntural y correspondió a un momento en el cual
los Estados Unidos (y especialmente su Departamento del Tesoro) temía el
fracaso de las pláticas del GATT y parecía listo para comprometerse con la
opción menos atractiva de los Acuerdos de Libre Comercio a nivel regional. La
exitosa conclusión de la Ronda Uruguay necesariamente cambia el equilibrio
futuro entre el regionalismo y el multilateralismo y, en consecuencia, la
evaluación de las perspectivas para un WHFTA.16
Se ha argumentado que la Iniciativa de las Américas partía del supuesto de
una conclusión exitosa de las negociaciones del GATT, lo que haría que un
GATT revitalizado promoviera "la integración de las naciones latinoamericanas
297
en el sistema comercial global". Desde este punto de vista, la Iniciativa de las
Américas "no era un intento de los Estados Unidos por establecer un bloque
comercial regional, sino... un esfuerzo para hacer descender las barreras
arancelarias de la región para beneficio de todas las naciones".17 En este
sentido, más que contradecir los principios del multilateralismo, la Iniciativa de las
Américas se mantenía congruente con ellos. Los mismos autores han sostenido
que, de la misma forma en que la Iniciativa de las Américas resulta favorable para
el multilateralismo, el multilateralismo, bajo la forma del renovado GATT, podría
funcionar como catalizador para el avance de la Iniciativa. Por una parte, el éxito
del GATT promoverá las exportaciones latinoamericanas, reforzando así las
reformas económicas internas de esas naciones; por la otra, romperá con el
unilateralismo en los Estados Unidos e inhibirá los impulsos proteccionistas tanto
en ese país como en la Comunidad Europea. También se ha sostenido que la
exitosa conclusión de la ronda de negociaciones del GATT facilita las
negociaciones de la Iniciativa de las Américas, dado que resuelve muchos de los
puntos de esta última -fundamentalmente relacionados con la agricultura y los
servicios- que son difíciles de resolver en un marco bilateral o regional.18 Pero
todos los anteriores puntos de vista parecen ignorar la posición opuesta, que
sostiene que el éxito del acuerdo multilateral inevitablemente acabará por reducir
los beneficios derivados de los pactos comerciales regionales. Todo parece
apuntar a que los Estados Unidos, en particular, serán capaces de gozar de los
beneficios potenciales de un WHFTA por medio del régimen comercial del GATT,
haciendo poco atractivo el seguir por la vía de un regionalismo provocativo. Todo
análisis costo-beneficio habrá, pues, de llegar a la conclusión de que el actual
gobierno estadounidense deberá primero asegurarse de obtener los beneficios
que se deriven del NAFTA, para luego concentrarse exclusivamente en el
régimen comercial multilateral del GATT.
298
El tipo de argumentos racionales que se derivan de la elaboración de
modelos econométricos de las relaciones multilaterales a nivel global pueden no
ser los únicos factores en consideración (y, ciertamente, no dicen mucho sobre
las tensiones regionales-globales). Hay dos razones para esto: la primera es que
las fuerzas que obran tanto a favor como en contra de un WHFTA a nivel
hemisférico son muy específicas, responden a intereses particulares y obedecen
una lógica regional; la segunda es que los argumentos económicos podrían pasar
por alto la importancia (algunos dirían la primordial importancia) de los motivos
políticos particulares y de la dimensión geopolítica general del proyecto regional.
Por estas razones, paso a examinar estas dinámicas regionales (primero a nivel
hemisférico y después a nivel de los diferentes contextos de América Latina y los
Estados Unidos), antes de pasar a evaluar los aspectos políticos de un posible
WHFTA.
LOS ACONTECIMIENTOS SUBYACENTES
A LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS (EAI)
La idea de la Iniciativa de las Américas fue posible sólo porque se dio un
cambio sustancial en las políticas de América Latina, pasando del proteccionismo
del ISI (Industrialización por Sustitución de Importaciones) a un régimen
comercial más libre. En los años previos al anuncio de la Iniciativa de las
Américas, Chile, México y gradualmente la mayoría de los países del continente
comenzaron a eliminar restricciones a la importación y a desregular sus
economías. El contexto general en que se dio el cambio incluía la globalización
de la economía internacional y un acelerado ritmo de cambio tecnológico (que
afectó negativamente a los proyectos basados en el desarrollo de tecnología
nacional. Tal fue el caso de la industria de computación brasileña). Pero el
299
verdadero detonador del cambio fue la crisis de la deuda y especialmente la
crisis mexicana de 1982. A partir de ese momento, las agencias multilaterales y
los gobiernos acreedores manifestaron su anuencia a renegociar la deuda a
condición de que los países deudores llevaran a cabo una liberalización
económica. En ese entonces la política exterior de Estados Unidos hacia América
Latina se limitaba a abordar su relación con América Central y el Caribe. El que
la administración de Bush mostrara una mayor disposición a alcanzar acuerdos
con la mayoría demócrata del Congreso en relación con El Salvador y Nicaragua,
logró facilitar una agenda política más equilibrada para una América Latina
inmersa en reformas económicas y procesos de democratización que se
combinaban novedosamente.
Todos estos cambios, en conjunto, eliminaron
muchas de las fricciones tradicionales entre América Latina y los Estados Unidos,
y le allanaron el camino a la Iniciativa de las Américas.
En tanto que proyecto hemisférico de largo plazo, la Iniciativa se centraba
en reducción de deuda, inversión extranjera e intercambio comercial. La iniciativa
sobre deuda, sin embargo, se limitó a la deuda pública contraída con los Estados
Unidos. En este caso, aun si los 12,000 millones de dólares del total de dicha
deuda fueran condonados, el resultado sería un ahorro insignificante de unos 400
millones de dólares por año sobre el pago total de intereses. Por el lado de las
inversiones, las nuevas que provendrían de un fondo multilateral se canalizarían
a través del BID, con el fin de promover los esfuerzos de privatización y una
mayor liberalización de los regímenes de inversión.19 Se contemplaba que este
fondo de 1,500 millones de dólares también apoyara la reducción de la deuda
comercial. Pero las condiciones para que un país calificara para la reducción de
deuda y recepción de nuevas inversiones incluían la aprobación de las políticas
macroeconómicas por parte del FMI, estricta observancia de las directrices del
BID y un programa de refinanciamiento acordado con la banca comercial. En
300
pocas palabras, en lo tocante a la deuda y la inversión extranjera, la Iniciativa de
las Américas "no proponía una estrategia para el desarrollo de la región, sino un
medio para acelerar las reformas económicas que ya estaban en curso, cuyos
elementos principales habían sido promovidos por las agencias financieras
internacionales con apoyo del gobierno de los Estados Unidos".20 Dicho de otro
modo, no se trata de un programa de recuperación, sino de uno de auto-ayuda
que busca ofrecer algunos incentivos tendientes a reforzar los esfuerzos
reformistas internos de los países latinoamericanos.
Pero el corazón de la Iniciativa de las Américas no lo constituye ni la deuda
ni la inversión, sino el intercambio comercial y la promesa de un WHFTA en el
largo plazo. Qué tan largo habrá de ser este plazo se hizo evidente al develarse
el tipo de condiciones que van aparejadas a esta promesa. Además de contar con
un ambiente macroeconómico estable y una buena posición ante el GATT, el
Departamento de Estado de los Estados Unidos ha declarado que "las barreras
comerciales intraregionales deberán caer y el volumen del intercambio comercial
entre países de América Latina y el Caribe deberá aumentar substancialmente
antes de que cualquier país del hemisferio -con la salvedad de México y de Chilepuedan comenzar a negociar acuerdos de libre comercio con los Estados
Unidos".21 Lo anterior representa graves obstáculos en el contexto económico
latinoamericano, si bien otras de las condiciones son aún más exhaustivas y
específicas: una política ambiental adecuada, la protección de los derechos
humanos, la cooperación en temas relacionados con el narcotráfico y el rechazo
al terrorismo internacional. Estas últimas condiciones, sin embargo, podrían ser
sólo "de fachada". Después de todo, el cumplimiento que México ha dado a las
disposiciones ambientales es irregular y su expediente en cuanto a derechos
humanos sigue siendo malo; no obstante, México es actualmente miembro del
NAFTA.
301
ACONTECIMIENTOS QUE OBSTACULIZAN
LAS PERSPECTIVAS PARA UN WHFTA
En años recientes, las economías latinoamericanas se han hecho menos (y
no más) importantes para los Estados Unidos. El PIB de América Latina y el
Caribe durante 1991 representó aproximadamente un trillón de dólares
(comparado con los 5.6 trillones de producción de los Estados Unidos) y el
intercambio comercial con los Estados Unidos se mantenía en niveles
relativamente bajos y con tendencia a la baja. La participación de América Latina
en las exportaciones de los Estados Unidos cayeron del 17.5 por ciento en 1980
a tan sólo 13.5 por ciento en 1989, en tanto que su participación en los mercados
estadounidenses cayó de un 15.5. al 12.2 por ciento en los mismos años. Los
Estados Unidos perdieron unos 130,000 millones de dólares en intercambio
comercial con América Latina en el curso de la década. (Al mismo tiempo,
América Latina recibía sólo el 10.6 por ciento del total de la inversión de Estados
Unidos en el extranjero y el 13.5 por ciento de la inversión extranjera en el sector
manufacturero para 1989. Asimismo, la acumulación de reservas para hacerle
frente a las pérdidas, así como el proceso de renegociación de la deuda hicieron
de la amenaza de moratoria de pagos por parte de América Latina una
posibilidad lejana). Las cifras globales, sin embargo, ocultan el alto grado de
concentración comercial que existe, pues el intercambio comercial de los Estados
Unidos con México, Brasil y Venezuela representa el 70 por ciento del total de las
transacciones comerciales que los Estados Unidos sostienen con países de la
región. México, por sí solo, representa más de la mitad. Asimismo, las
exportaciones mexicanas representan ligeramente más de la mitad del total de
las exportaciones de América Latina hacia los Estados Unidos y recibe, a su vez,
302
la mitad de las importaciones. Como se ve, la caída en importancia de América
Latina ha sido correspondida por una creciente prominencia de México.
Esta importancia hace que el NAFTA cobre sentido. Canadá y México, como
países, son respectivamente los mercados primero y tercero en importancia para
las exportaciones de los Estados Unidos (el mercado canadiense representó
79,000 millones de dólares en 1989 y México 29,000 millones de dólares en el
mismo año), por lo que se espera que las ganancias resultantes de mayores
exportaciones a los Estados Unidos por parte de esos países regresen en forma
de una mayor adquisición de bienes y servicios producidos en este país. Pero
México también recibe más de un tercio de la inversión en manufacturas que los
Estados Unidos realizan en la región. La drástica reestructuración económica
llevada a cabo en la década de los 80 llevó a una significativa recuperación
económica que fue reconocida por el Plan Brady, y su acceso al mercado
estadounidense (mercado al cual México ya dirige alrededor del 70 por ciento de
sus exportaciones totales), lo hace cada vez más atractivo para las compañías
extranjeras. Las empresas estadounidenses, en particular, tienden a ver México
como la "nueva frontera", en la cual la inversión puede promover la integración
intraindustrial y crear nuevos niveles de eficiencia continental.
Pero todo aquello que hace que el NAFTA tenga sentido, hace que el
WHFTA no lo tenga. La gran "lección de México muestra que la reestructuración
debe llevarse a cabo antes de entablar negociaciones de libre comercio con los
Estados Unidos"22 y la mayor parte de los países de América Latina distan
mucho de estar listos. Las excepciones a esto son: Chile, país que cuenta con un
régimen
democrático,
mercados
abiertos,
estabilidad
monetaria
y
baja
dependencia de la aplicación de aranceles y, en cierta medida, los países del
CARICOM, que ya han experimentado dos Iniciativas para la Cuenca del Caribe.
Adicionalmente, los distintos grados de preparación económica y progreso
303
político que presentan los distintos países del continente hacen muy poco
probable la posibilidad de alcanzar un acuerdo comercial plurilateral; por lo
anterior, cada país deberá aprovechar sus propios tiempos y procurar alcanzar
acuerdos bilaterales cuando las condiciones sean adecuadas. En caso de no
hacerlo, sus reformas podrían sufrir una reversión ante sus propias presiones
domésticas, lo que llevaría a un colapso del proyecto de un WHFTA. Pero las
condiciones propuestas y la solución caso por caso que se aplicaría para
alcanzar un libre comercio regional, tal como lo hemos descrito, ciertamente
acabaría por crear una estructura de "centro y periferias", en la cual los Estados
Unidos representarían el centro y los distintos países de América Latina las
periferias. Hay quienes sostienen que un arreglo semejante sería discriminatorio
e ineficiente, además de que generaría "conflictos interminables e insolubles", lo
que acabaría por profundizar las rivalidades políticas.23
Paradójicamente, la misma reestructuración económica que podría mejorar
las perspectivas de alcanzar un WHFTA haría aumentar los ya altos grados de
desigualdad de ingresos que presentan las economías de América Latina. Esto
crearía un obstáculo adicional para el tipo de progreso social que debe sostener
la viabilidad de un WHFTA a largo plazo. El ingreso latinoamericano es el que se
distribuye de manera más inequitativa en el mundo, ya que la brecha existente
entre el nivel de vida de las capas superiores y el de las capas inferiores de la
población representa una relación de veintiuno a uno, por nueve a uno en el Este
de Asia y catorce a uno en los países pobres de África, Asia y Europa. Weiskoff
sostiene que sin contar con una base amplia de poder adquisitivo y empleo
productivo, el proyecto de un WHFTA no puede sobrevivir.24
304
EL INTERÉS DE AMÉRICA LATINA
EN UN WHFTA
La Iniciativa de las Américas fue recibida de manera muy entusiasta por
prácticamente todos los gobiernos de América Latina. Las ideas que presentaba
sobre reducción de deuda y nuevas inversiones no se consideraron ni novedosas
ni significativas, pero las perspectivas de poder establecer un libre comercio
tuvieron una muy buena acogida. Este entusiasmo reflejaba, en cierta medida,
una ansiedad compartida en el sentido de que América Latina podría quedar
fuera del "nuevo orden mundial". Los términos de intercambio de los productos
tradicionales de la región habían estado cayendo desde hacía ya algún tiempo.
Resultaba cada vez más evidente que el principal motor del crecimiento mundial
giraba en torno a un eje Norte-Norte y que había habido un descenso constante
en la participación de América Latina en el total de las exportaciones mundiales,
mismas que cayeron de un 10.9 por ciento en 1950 a 5.4 por ciento en 1985. Esta
caída fue acompañada por un descenso en la participación de la región como
receptora del total de la inversión extranjera directa (ésta representaba un 15.3
por ciento en 1975 y descendió al 9.1 por ciento en 1985). Había temor de que se
establecieran medidas proteccionistas tanto en los Estados Unidos como en la
Comunidad Europea y los contactos de los países latinoamericanos con esta
última seguían siendo débiles. El crecimiento del interés y de la inversión
japonesa en el continente era menor al esperado o al requerido. El colapso del
imperio soviético creó nuevos países "dispuestos" a competir por asistencia,
tecnología, inversión y créditos. En pocas palabras, los mercados de exportación
acusaban una gran incertidumbre, por toda una serie de razones y, en
consecuencia, la Iniciativa de las Américas resultó sumamente positiva para los
305
líderes latinoamericanos, agobiados por los problemas económicos que
experimentaban sus respectivos países.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos mantenía su hegemonía regional.
Puede ser una hegemonía propiciada por la falta de competidores, según
sostiene Peter Smith en el Capítulo 3, pero hegemonía al fin. Los siguientes
datos son reveladores. El Producto Interno Bruto de los Estados Unidos es seis
veces mayor que el de toda América Latina y el Caribe, y trece veces mayor que
el del MERCOSUR. Todas las decisiones críticas sobre el manejo de la deuda
latinoamericana se toman en los Estados Unidos (dichas decisiones las toman
agencias multilaterales radicadas en los Estados Unidos, así como consorcios de
bancos comerciales presididos por bancos estadounidenses). Asimismo, los
Estados Unidos siguen siendo plenamente capaces de llevar a cabo
intervenciones armadas en el hemisferio (por ejemplo, en Panamá y en Haití),
con el fin de salvaguardar propiedad e intereses económicos de los Estados
Unidos y, posiblemente, para promover la democracia. Y los Estados Unidos
siguen siendo el principal mercado de la región, lo que es aún más importante
para el tema que nos ocupa. Entre 1980 y 1987, su participación en las
exportaciones latinoamericanas aumentó del 32.2 al 38.2 por ciento y
actualmente rebasa con creces el 40 por ciento (lo que representa más del doble
de la participación de la Comunidad Europea). El Grupo Andino envía el 50 por
ciento de sus exportaciones totales a los Estados Unidos; los países de la
Comunidad y Mercado Común del Caribe (CARICOM), el 44 por ciento;
Venezuela el 40; el Mercado Común Centroamericano (CACM) el 37; Brasil y
Colombia, el 30; Chile, el 23 y Argentina el 10 por ciento. Adicionalmente, el
sector exportador que acusa el crecimiento más rápido en América Latina es el
manufacturero (habiendo aumentado del 40 al 52 por ciento su participación en el
total de las exportaciones entre 1970 y 1985) y los Estados Unidos han resultado
306
un mercado mucho más abierto a este sector que la Comunidad Europea o Japón
(su participación en el total de exportaciones manufactureras latinoamericanas
aumentó del 21.8 al 50 por ciento entre 1980 y 1987 y el porcentaje de productos
manufacturados dentro del total de sus importaciones provenientes de América
Latina creció del 23 al 56 por ciento entre 1980 y 1989). El significado potencial
de un WHFTA para los países de América Latina queda, por lo tanto, sumamente
claro y no se ha visto disminuido por el reciente acuerdo alcanzado en el marco
del GATT. De la misma forma en que México se beneficia del NAFTA, América
Latina en general se beneficiaría de un WHFTA mediante la consolidación del
acceso a su mercado más importante, lo que eliminaría la amenaza del
proteccionismo y haría a la región mucho más atractiva para la inversión
extranjera.
Parecería que la pertinencia de los anteriores argumentos es casi inevitable
una vez que se ha suscrito el NAFTA, y una vez asumidos los efectos que éste
tendrá en una previsible desviación de comercio en América Latina. El acuerdo
recientemente alcanzado en el marco del GATT sugiere que muy posiblemente
estos efectos habrán de ser pequeños, en el orden de las decenas de millones de
dólares y ciertamente muy por debajo de los 200 millones. Después de todo, el
NAFTA sólo representa un pequeño agregado al intercambio comercial y a la
producción del Tratado de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos, ya que
México representa tan sólo el 4 por ciento de la producción total del mismo y el
6.6 por ciento del total de sus exportaciones; asimismo, las barreras arancelarias
y no arancelarias que los Estados Unidos aplican a países no miembros del
NAFTA son relativamente bajas y muy posiblemente se mantengan de esa forma.
Pero "si se alcanzaran acuerdos por sector específico en cuanto a Barreras No
Arancelarias a expensas de proveedores de terceros países... los efectos de
desviación de comercio podrían resultar mucho más pronunciados".25 Las reglas
307
de origen y las de procuración gubernamental (rules of government procurement)
podrían resultar sumamente significativas en relación con lo anterior. Las reglas
de origen que contempla el NAFTA son muy estrictas y altamente proteccionistas
y podrían alentar a los productores a dejar de comprar a países no miembros
para hacer sus adquisiciones con proveedores menos eficientes pero ubicados
dentro del Tratado de Libre Comercio.26 Adicionalmente, México no es miembro
del Código de Procuración Gubernamental del GATT, por lo que el NAFTA podría
permitir a las compañías estadounidenses y canadienses competir por contratos
gubernamentales mexicanos, excluyendo en los hechos a compañías de terceros
países. Aun considerando lo anterior, el efecto de desviación principal para
México se sentirá mucho más en la inversión que en el intercambio comercial
(especialmente en el caso de los países del Caribe).
CONDICIONES SUBREGIONALES
CONTRA EL WHFTA
Las iniciativas de integración subregional que se han propuesto en América
Latina en el pasado "han fracasado siempre en el largo plazo".27 Tanto la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALC) como el Mercado Común
Centroamericano (CACM) se fundaron en 1960 y ambos acabaron hundiéndose
dado que los diferentes niveles de industrialización de los países integrantes
llevaron a una distribución inequitativa de los beneficios de la liberalización. La
historia del CARICOM (sucesor caribeño del CARIFTA) es muy similar y el Grupo
Andino de 1969 no consiguió acordar un arancel externo común. En 1980, el
ALADI substituyó a al ALC e intentó corregir los fracasos del pasado mediante
una adecuación a los distintos niveles de desarrollo y el establecimiento de
metas más flexibles, incluyendo acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales.
308
Pero estos últimos han mostrado la tendencia a acentuar las disparidades
existentes y el esquema general se ha visto sometido a varios y muy severos
golpes. No obstante, en años recientes ha habido un cierto número de intentos
por revivir el subregionalismo en el continente. El CACM, el Pacto Andino y la
CARICOM han sido relanzados y el Grupo Andino aspira a lograr el
establecimiento de una unión aduanera plena. Colombia, México y Venezuela (el
llamado Grupo de los Tres) se empeñan en lograr la eliminación de todas las
barreras comerciales para 1995 o antes, de ser posible. México y el CACM
quieren lograr el establecimiento de una zona de libre comercio para 1996. Chile
ha logrado alcanzar acuerdos bilaterales con Brasil, Argentina, Venezuela y
Colombia. Por último, Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay han creado el
MERCOSUR, que no sólo habrá de eliminar las barreras arancelarias y no
arancelarias, sino que también habrá de posibilitar el libre tránsito de capital,
mano de obra y servicios. En resumen, la retórica regionalista y las pláticas
tendientes a una integración regional han involucrado a prácticamente todos los
países del continente y han dominado la agenda de las reuniones del Grupo de
Río.
Dado que los países en los esquemas subregionales anteriores operaban
con barreras comerciales altas para promover el ISI, hay quien sostiene que las
distintas condiciones imperantes en la actualidad mejoran la viabilidad de las
nuevas
iniciativas.
Pero
el
intercambio
comercial
intraregional
sigue
representando un porcentaje muy pequeño del total (e incluso se encuentra en
descenso entre los países andinos y los centroamericanos). Este porcentaje es
de alrededor del 3 por ciento en el Grupo Andino, 6 por ciento en el CARICOM,
10 por ciento en el CACM y 8 por ciento en el MERCOSUR, en claro contraste
con el porcentaje correspondiente del total que abarca el NAFTA (40 por ciento).
Por lo tanto, no caben muchas dudas en cuanto a que las iniciativas de
309
integración tienen una oportunidad limitada de conseguir resultados concretos.
Las posibilidades de lograr un MERCOSUR exitoso no son muy altas. Paraguay y
Uruguay se hallan en desventaja relativa y los cuatro países miembros se hallan
lejos de lograr armonizar sus políticas económicas, presupuestarias y fiscales, lo
que sería esencial para lograr el establecimiento de una unión aduanera. Brasil,
que es el país hegemónico en la subregión, es la fuerza dominante del proyecto y
se ve amenazado en igual medida por su hiperinflación y por sus propias pugnas
internas en relación con la privatización. En el caso del Grupo Andino, las Actas
de Caracas permiten cambios en las listas nacionales de productos exentos de la
reducción arancelaria, una vez que la apertura comercial haya mostrado hasta
qué punto la industria nacional de cada país sufre a consecuencia de dicha
apertura. Y en cuanto se haga valer esta cláusula, todo el proyecto estará
condenado. En términos generales, los esquemas de integración subregional se
ven amenazados por objetivos poco claros y por compromisos ambiguos: "la
mezcla de opciones deriva en estrategias confusas y las políticas contempladas
contienen contradicciones potencialmente insalvables".28 Las bases de los
acuerdos son frágiles y habrán de sobrevivir, si acaso, en "versiones sumamente
diluidas" de sí mismas.
En reuniones recientes del Grupo de Río se ha discutido de qué forma
podrían integrarse las distintas agrupaciones subregionales para formar un
proyecto de integración hemisférica (WHFTA), presuponiendo que dichas
agrupaciones o los acuerdos de libre comercio subregionales pudieran negociar
de forma efectiva con los Estados Unidos. Pero aun si "se asume que los
distintos acuerdos y agrupaciones que comienzan a cristalizar en América Latina
constituyen el material
(énfasis mío) con el cual habrá de constituirse la
integración regional y, a largo plazo, el surgimiento de un área comercial a escala
hemisférica", esta visión no deja de representar una "imagen sumamente
310
idealizada de una realidad muy compleja".29 Las agrupaciones subregionales
están progresando a ritmos sumamente distintos. Su enfoque exclusivo en
cuestiones económicas y su total desinterés en aspectos políticos críticos, tales
como consultas y representatividad populares se traducen en una carencia de
legitimidad local. Aunque sigan siendo prioridades del más alto orden para los
países de América Latina, prácticamente son imposibles de comprender en los
Estados Unidos. Y mientras sostengan sus altos niveles de proteccionismo, sus
aspiraciones de lograr un WHFTA no dejarán de ser "un sueño ocioso". 30 Este
sueño está formado por una serie de cálculos necios, motivados por la exitosa
negociación del NAFTA por parte de México. A pesar de los intentos de este
último país por "limitar los daños" (tales como la firma del Acuerdo de Libre
Comercio con Chile, en septiembre de 1991 y el papel que juega en diferentes
agrupaciones subregionales), resulta que México ha "desertado" y con ello ha
cambiado el equilibrio económico y geopolítico existente entre Norte y
Sudamérica. Al respecto, resulta claro que no puede suponerse que la
membresía de México en la ALADI hará que este país se muestre complaciente
con la ampliación del NAFTA (según veremos más adelante).
EL INTERÉS DE LOS ESTADOS UNIDOS
EN EL WHFTA
Hay quien considera que América Latina es una buena apuesta económica
para el futuro. Las diferentes partes del antiguo imperio soviético están acosadas
por un sinfín de problemas y las relaciones con China continuarán siendo fuente
de fricciones. El mercado latinoamericano, constituido por 430 millones de
personas, ofrece un mayor potencial que los 110 millones de europeos orientales.
Antes del colapso del peso mexicano en diciembre de 1994, la confianza
311
económica estaba retornando, acompañada de parte del capital fugado
anteriormente, y la inversión había comenzado a repuntar. Desde este punto de
vista, el WHFTA presenta un conjunto de oportunidades económicas muy sólidas
para los Estados Unidos. Mediante la promoción del crecimiento económico del
continente, las exportaciones estadounidenses también crecerían y, de este
modo, los Estados Unidos podrían emular el ejemplo de integración europea. En
otras palabras, "debe resultar evidente para los encargados de diseñar las
políticas de los Estados Unidos que la hegemonía política puede resultar costosa,
en tanto que favorecer una mejor posición económica entre los países vecinos
puede resultar rentable y beneficioso".31 Una América Latina más próspera
también puede hacer disminuir los riesgos que para los Estados Unidos
representan las "nuevas cuestiones de seguridad": narcotráfico e inmigración.
Asimismo, algún tipo de acuerdo hemisférico facilitaría la negociación de
soluciones a dichas cuestiones. En resumen, el establecimiento de nexos
económicos más estrechos podría facilitar el manejo de retos políticos difíciles en
un hemisferio cada vez más interdependiente. Los Estados Unidos, por lo tanto,
deberían tener interés en promover el liberalismo económico y el establecimiento
de regímenes democráticos en los países del WHFTA. Este es un argumento
congruente tanto con la visión de una "hegemonía en declive" como con la de
una "hegemonía en resurgimiento". Finalmente, podría darse el caso de que un
apoyo
estadounidense
al
establecimiento
del
WHFTA
resulte
en
el
fortalecimiento de los cimientos de un régimen global de libre comercio, si bien es
cierto que esto no sería cierto en el corto plazo: la más reciente ronda de
negociaciones en el marco del GATT, que se llevó a cabo con el concurso de 112
naciones, tomó casi ocho años, en tanto que las negociaciones del NAFTA,
llevadas a cabo entre tres países, tomaron más de diez años.
312
LAS RAZONES EN CONTRA DEL WHFTA
Los principales socios comerciales de los Estados Unidos en el norte
industrializado podrían interpretar de forma negativa el apoyo que dicho país
pudiera dar al WHFTA, lo que afectaría negativamente las relaciones entre los
Estados Unidos con dichos países. Más que aumentar su poder de negociación
en foros internacionales, el WHFTA podría resultar un impedimento para
estrechar nexos con la mayoría de las naciones que sostienen esquemas de
intercambio comercial eficientes, lo que resultaría en un daño para el progreso
económico de largo plazo. En este sentido, no existe ninguna analogía plausible
con la Comunidad Europea, sencillamente por el hecho de que los Estados
Unidos dominarían el WHFTA en una forma que no tiene paralelo en el contexto
europeo, pues ningún país (ni siquiera Alemania) cuenta con esa clase de
hegemonía. Al mismo tiempo, dada su posición preponderante, los Estados
Unidos tendrían que tomar medidas para apoyar a sus socios más débiles e
igualar las condiciones del intercambio comercial, incluyendo la inversión en
comercio, embarques e infraestructura de seguros; y la capacitación y empleo de
personal legal-administrativo para monitorear el cumplimiento de las reglas de
origen y de competencia. No obstante, parece dudoso que, en el corto plazo, los
Estados Unidos dispongan de recursos económicos suficientes (de al menos
varios miles de millones de dólares) para llevar a cabo las transferencias de
recursos que se requerirían para que el WHFTA pudiera operar.
A este respecto, deberá recordarse que los Estados Unidos no han
cumplido sus promesas de ayuda a Nicaragua o Panamá y que tanto las
promesas de inversión (multilateral) como las propuestas de reducción de deuda
313
planteadas por la Iniciativa de las Américas parecen ser sencillamente
inadecuadas. Es precisamente esta carencia de recursos la que hizo que el
presidente Bush insistiera en que "la prosperidad de nuestro hemisferio depende
del comercio y no de la ayuda"; por las mismas razones, "los líderes de América
Latina comprendieron que difícilmente podían esperar más de unos Estados
Unidos con escasez de recursos (por lo que) buscaron beneficiarse de la mejor
manera posible de lo que había sobre la mesa".32 En pocas palabras, resulta
evidente para todos que "los Estados Unidos no habrán de instrumentar ningún
otro programa que implique grandes transferencias de recursos oficiales".33
A pesar de que la Iniciativa de las Américas ha sido el primer esquema que
define los intereses hemisféricos de los Estados Unidos desde que se instituyó la
Alianza para el Progreso, resulta claro que las comparaciones con esta última
están fuera de lugar. La Alianza estaba apoyada por un compromiso de los
Estados Unidos de transferir 20 mil millones de dólares a América Latina en el
espacio de una década (lo que equivaldría, en términos actuales, entre 80 y 90
mil millones de dólares para una población que entonces era más o menos la
mitad de lo que es en la actualidad). Y dado que los Estados Unidos no eran
nada ambiguos en cuanto a su compromiso con el multilateralismo en aquellos
momentos, la Alianza no ofrecía Acuerdo de Libre Comercio regional alguno. La
actual propuesta de la Iniciativa de las Américas es el resultado de un pacto
político 'non-sancto' entre, por una parte, el Departamento del Tesoro, que
apoyaba la opción de un comercio preferencial con América Latina, en lugar de
reducción de deuda y, por la otra, el Departamento de Estado, que deseaba tener
una herramienta para presionar a América Latina a cooperar en la solución de las
nuevas cuestiones de seguridad. Pero no existe la certidumbre de que "ni el libre
comercio ni un aumento en el intercambio comercial hayan de reducir los
conflictos entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos en relación con
314
otros asuntos, tales como el narcotráfico, la migración o los derechos
humanos"34 (la evidencia proveniente de México es sumamente negativa en este
sentido). Adicionalmente, "aún no se ha logrado establecer un argumento
convincente que ligue los intereses vitales de los Estados Unidos en los campos
de control del narcotráfico, migración y medio ambiente con una agenda política
de mayor amplitud en el continente americano".35
Sin tener una motivación fuerte para apoyar la realización del WHFTA, los
Estados Unidos podrían retomar una postura más proteccionista. En lo particular,
dado que los productos manufacturados actualmente representan más del 50 por
ciento del total de las exportaciones latinoamericanas a los Estados Unidos (país
que acusa un déficit del 10 por ciento en este sector con la región), la
"competitividad de la región... podría agravar los conflictos comerciales y llevar a
la adopción de medidas proteccionistas en el Congreso de los Estados Unidos."
Lejos de establecer en los hechos lo propuesto por la Iniciativa de las Américas o
por un Área de Libre Comercio de las Américas, el "uso de ciertas disposiciones
contempladas en la legislación comercial de los Estados Unidos (Secciones 301
y Super 301) y la aplicación de leyes de alivio temporal a ciertas industrias
(cláusulas de salvaguarda, reglamentos contra la competencia desleal y medidas
de reciprocidad)" podrían aumentar. Dichas posibilidades son más factibles en el
contexto del NAFTA, en el cual los productores nacionales de los tres países
podrían presionar a sus respectivos gobiernos para que apliquen las citadas
disposiciones contra países no miembros (incluyendo topes y acuerdos de
restricción voluntaria), con el fin de compensar una situación de mayor
competencia por parte de los productores de los países miembros.36
315
CONSIDERACIONES POLÍTICAS
EN EL ESTABLECIMIENTO DEL WHFTA
El regionalismo ha sido definido recientemente como "un conjunto de
políticas instrumentado por uno o más estados y diseñado para promover el
surgimiento de una unidad regional coherente, que domine los patrones de las
relaciones entre los estados de dicha región y el resto del mundo y que
constituya la base organizativa de las políticas que se generen dentro de la
región en relación con una amplia gama de temas".37 Inclusive una definición tan
neutral como la anteriormente citada deja en claro que "las consideraciones
políticas tienen un papel crucial en los esquemas de integración regional y que
los experimentos de integración más exitosos cuentan con propósitos políticos
que resultan esenciales para el esquema global".38 Por lo tanto, resulta
imposible evaluar las perspectivas de la integración regional en general, o del
WHFTA en particular, por medio de criterios y discusiones de corte
exclusivamente económico. Entre las iniciativas regionales recientes, el Acuerdo
de Libre Comercio suscrito entre los Estados Unidos e Israel en 1985 tenía el
objetivo político de brindar un apoyo estratégico a ese país aliado en el Medio
Oriente; el Acuerdo de Libre Comercio Estados Unidos-Canadá, suscrito en 1988,
tenía el propósito de estimular el avance en las negociaciones del GATT; y el
programa de trato comercial preferencial de sentido único que los Estados
Unidos suscribieron con los países andinos en 1991 fue motivado por las
preocupaciones de Estados Unidos en relación con el narcotráfico.
En relación con lo anterior, resulta claro que el NAFTA tiene motivaciones
políticas muy fuertes detrás, sencillamente por el hecho de que un México estable
ha sido siempre uno de los intereses cruciales en asuntos de seguridad nacional
316
para los Estados Unidos. En lo particular, uno de los intereses geopolíticos
vitales de los Estados Unidos consiste en asegurar su frontera sur, garantizar la
estabilidad del sistema político mexicano y promover el compromiso de México
con un modelo de economía de mercado. Dado que la porosidad de esta frontera
sur se traduce en la incapacidad de los Estados Unidos para controlar el
narcotráfico y la migración ilegal (proveniente no sólo de México, sino de toda
América Latina), el NAFTA en los hechos ha desplazado la frontera sur hasta
Guatemala, en donde la misma puede ser patrullada más eficazmente por el
ejército mexicano. Adicionalmente, el NAFTA facilita el suministro futuro de
energéticos para los Estados Unidos, país que ha llevado a cabo una gran
presión para que se permita el acceso de inversiones en la industria petrolera
mexicana y para asegurar un suministro estable de crudo. Basándose en redes
sumamente densas de interdependencia económica, cultural e institucional, el
NAFTA consigue transformar en virtud la creciente "latinoamericanización" del
sur de California y del Suroeste de los Estados Unidos en general, además de
otorgar un papel "subimperial" a México en relación con América Central y el
Caribe. Por su parte, México asegura su acceso al mercado de los Estados
Unidos, institucionaliza sus reformas, atrae la inversión extranjera tanto de los
Estados Unidos como de Japón y gana legitimidad para su régimen no
democrático. En resumen, "el progreso llevado a cabo en lo tocante al futuro
económico y financiero de México y el reclutamiento del país como socio
internacional resultó ser positivo políticamente" tanto para México como para los
Estados Unidos.39 Los Estados Unidos pueden, en lo particular, contar con la
cooperación constante de México en relación con el narcotráfico, la migración y
las cuestiones del medio ambiente.
Resulta difícil identificar una racionalidad política análoga para el
establecimiento del WHFTA. Con el colapso del imperio soviético, ya no existe
317
una razón de seguridad nacional que justifique el involucramiento de los Estados
Unidos en un bloque regional (aunque el tráfico de armamento y, en menor
medida, la difusión de tecnología nuclear siguen siendo temas vigentes). En
relación con las "nuevas cuestiones de seguridad" que representan la migración
ilegal y especialmente el narcotráfico, los países de América Latina siguen siendo
sensibles a cualquier cosa que pudiera legitimar o provocar la intervención de los
Estados Unidos. En relación con el narcotráfico, sigue existiendo una clara
diferencia entre la manera de percibir el problema de los Estados Unidos,
quienes sostienen que la raíz del problema es la producción de estupefacientes y
la de los países latinoamericanos (particularmente Perú y Colombia), quienes
sostienen que el problema radica en la existencia de un mercado para dichos
estupefacientes. Las cuestiones relacionadas con el medio ambiente han
adquirido una gran importancia, pero las únicas que tienen relevancia directa
para los Estados Unidos habrán de resolverse (o no) en el contexto del NAFTA.
Esto ilustra el punto de que las redes de interdependencia de los Estados Unidos
con América Latina son mucho menos densas que las que operan con México y
son especialmente laxas en relación con los países del MERCOSUR, al tiempo
que la infraestructura institucional hemisférica, incluyendo al BID, a la
Organización de Estados Americanos y a la CEPAL podrían de hecho
obstaculizar más que favorecer el proyecto del WHFTA. Por una parte, estas
instituciones brindan apoyo a una amplia gama de intereses especiales
(intelectuales, políticos y financieros) que podrían verse amenazados por el libre
comercio y sus implicaciones comerciales y políticas; por la otra, la lenta
acumulación de prácticas, redes y cultura institucionales ha creado una inercia
que opera en contra de cualquier cambio.
Queda pendiente aún la cuestión de la democracia. A menudo se argumenta
que los Estados Unidos han cambiado su agenda política hacia América Latina a
318
partir del final de la Guerra Fría y que actualmente dan mayor prioridad a las
reformas económicas y al progreso democrático. Pero la Iniciativa de las
Américas no exige un régimen democrático como precondición para que un país
sea incluido en un área de libre comercio, sino que se le requiere una "capacidad
económica e institucional que permita cumplir con compromisos serios y de largo
plazo", lo que resulta muy distinto. Tampoco debió México satisfacer ningún
criterio a este respecto para ingresar al NAFTA y cualquier invocación que de la
democracia haga un Área de Libre Comercio para las Américas queda
desacreditada de antemano por el precedente sentado por el caso mexicano. Es
cierto que la Organización de Estados Americanos tuvo éxito en coordinar una
respuesta hemisférica al golpe militar en Haití en septiembre de 1991 y que la
política de los Estados Unidos al respecto se resolvió en un marco multilateral,
pero esto parece ser aún la excepción que confirma la regla. Resulta más típico
el tipo de "intervencionismo democrático" que los Estados Unidos llevaron a cabo
en Nicaragua y en Panamá. Dado que la historia demuestra que los esfuerzos
estadounidenses por promover la democracia en el hemisferio son "generalmente
insignificantes,
a
menudo
contraproducentes
y
sólo
ocasionalmente
productivos",40 es dable esperar que la promoción de la democracia sea
ignorada si ésta entra en conflicto con los intereses de los Estados Unidos. El
establecimiento de la democracia, por lo tanto, no puede considerarse como una
de las principales motivaciones para la creación del WHFTA.
Hay quienes insisten en que la democracia debe ser una precondición para
el establecimiento del WHFTA, así como la principal meta de la integración
hemisférica y un componente esencial del progreso económico. Pero, a pesar de
la reciente avalancha de las llamadas transiciones democráticas en América
Latina, continúa existiendo una considerable variación en la forma y el grado de
las
prácticas
democráticas
en
todo
319
el
continente.
Adicionalmente,
la
consolidación de la democracia a menudo es algo inseguro e incierto y ya se
evidencian diferentes formas de "democradura" (tendencias autoritarias dentro
de un contexto formalmente democrático) en países como Perú y Argentina (por
no mencionar a Guatemala, El Salvador, Panamá, Venezuela, posiblemente
Brasil y, desde luego, México). Por lo tanto, Smith sugiere que "en la medida en
que la democratización represente una precondición para una integración
efectiva en todo el hemisferio, las perspectivas de uno y otro proceso, se vuelven
inciertas".41 Adicionalmente, dado que el nivel de prácticas democráticas varía
grandemente de un país a otro en las agrupaciones subregionales existentes,
tales como el NAFTA y el MERCOSUR, es probable que en el futuro previsible
éstas sean manejadas por secretariados exclusivos, lo que sugiere que el control
del proceso de integración en América Latina habrá de sufrir de un "déficit
democrático" bastante mayor que el observado en la Comunidad Europea. En
resumen, así como la dudosa democracia de los participantes no trabaja en favor
de los proyectos de integración regional, los proyectos antidemocráticos de
integración tampoco tienen efecto positivo alguno en la promoción de la
democracia entre los países participantes.
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
Las dudas que rodean a la Iniciativa de las Américas, las dificultades que
enfrentan la iniciativas subregionales dentro de América Latina y la promesa
incierta de un Área de Libre Comercio de las Américas parecen sugerir que "el
ingreso al NAFTA podría constituir el principal o aun el único camino para lograr
acuerdos de libre comercio entre los países de América Central, América del Sur
y los Estados Unidos".42 La presencia de una cláusula que regule el ingreso al
NAFTA en el texto mismo del Tratado podría "evitar el surgimiento de un conjunto
320
abigarrado de acuerdos suscritos entre diferentes países del Hemisferio
Occidental" y "el NAFTA mismo habría de constituirse en el texto que dichos
países acabarían por suscribir".43 Como mínimo, el NAFTA podría servir de
modelo para la elaboración gradual de un Área de Libre Comercio para las
Américas. Pero aun los partidarios del WHFTA consideran que éste no es tan
urgente como lo fue el NAFTA y sugieren que los Estados Unidos deberán
primero adaptarse al libre comercio dentro del mismo NAFTA. Adicionalmente, si
el WHFTA pretendiera ser tan totalizador como el NAFTA, deberá resolver
primero las diferencias que hay entre las reglas de origen que se contemplan en
dicho Acuerdo y las que operan en los Acuerdos de Libre Comercio
latinoamericanos y caribeños, lo que implica necesariamente un largo proceso de
negociaciones. Y dado que dichas negociaciones también estarían sujetas al
progreso de las reformas internas dentro de América Latina y al clima político
existente dentro de los Estados Unidos, "el WHFTA deberá considerarse como
un largo noviazgo, que podría durar hasta una década y no como un matrimonio a
la carrera".44
Aun las perspectivas más conservadoras podrían resultar injustificadamente
optimistas. Las condiciones específicas para lograr la admisión al NAFTA son
desconocidas pues "el NAFTA es poco específico cuando se trata de cuestiones
de ingreso y de expansión del mismo".45 Pero resulta claro que toda decisión
tomada en el seno del NAFTA habrá de guiarse por el principio de la unanimidad,
pues los Estados Unidos no tolerarán verse superados por un voto conjunto de
Canadá y México y porque sus socios menores buscarán maximizar sus propias
fuerzas. El principio que opera aquí obedece a las reglas de un "juego de tres",
pero aun los doce miembros de la Comunidad Europea (que desde 1985 han
operado bajo un sistema de "mayoría calificada" en cuanto a los votos tendientes
al establecimiento de un mercado único) han retenido el principio de unanimidad
321
en lo tocante a la admisión de miembros nuevos. En el seno del NAFTA, este
principio permitirá a México vetar cualquier solicitud de acceso futuro y este país
no tiene interés alguno en que los términos de su integración al mercado
norteamericano se hagan extensivos a otros países del continente. En otras
palabras, así como "los países que buscan la expansión de sus mercados o de
sus economías productivas -como Estados Unidos- estarían interesados en
aumentar la cantidad de miembros en un tratado como el NAFTA, los países que
buscan atraer la inversión extranjera -como México- estarían interesados en
restringir su membresía", "México tiene buenas razones para excluir del NAFTA a
otras naciones latinoamericanas".46 Por lo anterior, el futuro resulta menos
flexible de lo que parece y el simple hecho de que cada socio del NAFTA tenga
poder de veto plantea un problema muy serio para una mayor integración del
continente. Más que facilitar el advenimiento del WHFTA, el NAFTA podría
acabar por evitarlo.
Al mismo tiempo, el NAFTA no prohíbe a ninguno de sus miembros suscribir
acuerdos de trato comercial preferencial con países no miembros y México ya ha
negociado Acuerdos de Libre Comercio con Chile, Venezuela, Colombia y
Bolivia. En principio, la cláusula de "Nación Más Favorecida" de la Asociación de
Integración de América Latina (ALADI) (Artículo 44 del Tratado de Montevideo)
obliga a México a hacer extensiva a los otros diez estados miembros de la
Asociación cualquier ventaja comercial o de flujo de capital que pudiera otorgarse
a países no miembros de la Asociación, por lo que las ventajas arancelarias
acordadas con los Estados Unidos y Canadá en el marco del NAFTA constituyen
una invitación a los países miembros de la ALADI a beneficiarse gratuitamente de
las ventajas así ofrecidas por el mercado mexicano. Pero la existencia del NAFTA
ha transformado radicalmente la situación estratégica de México y dado que sólo
el 2 por ciento de su intercambio comercial se lleva a cabo con América Latina,
322
puede fácilmente rescindir sus compromisos previos. En lugar de cumplir con
dichos compromisos, México podría establecerse como el centro de un nuevo
arreglo de "centro y periferia" (con Chile, Colombia, Venezuela y América
Central) lo que puede maximizar tanto sus intereses económicos como sus
intereses políticos. Claramente, está buscando ampliar las ventajas económicas
que ha ganado con el NAFTA, así como asegurar un mercado de consumo más
amplio que permita sobrevivir a sus industrias menos competitivas, pues "el
surgimiento de ciertos países 'centro' con los cuales se suscriban la mayoría de
los acuerdos bilaterales puede asimismo crear incentivos para la concentración
de la inversión en dichos países, pues cuentan con acceso a un mayor número
de mercados y a insumos más económicos".47 De forma paralela, la diplomacia
mexicana está utilizando su recién adquirida estatura comercial para extender y
profundizar su influencia política en la subregión.
Se ha sugerido que la nueva disposición "de centro y perifieria" adoptada
por México podría entrar en conflicto con los esfuerzos que llevan a cabo los
Estados Unidos para construir su propia "periferia", que derivaría del
establecimiento de un "NAFTA mejorado", que operaría con Canadá, México y
tres o cuatro de los países económicamente más avanzados en el continente.
Pero una expansión restringida del NAFTA contribuiría a la fragmentación
económica y política del continente, lo que sería contraproducente para los
intereses hegemónicos de largo plazo de los Estados Unidos.
Así como los Estados Unidos buscaron asegurar su frontera sur mediante el
NAFTA, México busca asegurar su propia frontera sur por medio de la integración
de América Central a una economía subregional ordenada que serviría para
estabilizarla. En la medida en que los Estados Unidos vean sus propios intereses
asegurados por el papel "subimperial" o "subhegemónico" de México, los
323
intereses comunes de los dos socios del NAFTA se combinarán para mantener
el nuevo 'status quo'. El NAFTA no puede ni habrá de llevar al WHFTA.
Algunos comentaristas han sugerido que los recientes acontecimientos en
México de hecho invalidan la pertinencia de los planteamientos anteriormente
presentados. El confilcto en Chiapas parecería indicar que el gobierno mexicano
es incapaz de mantener la estabilidad dentro de su propio territorio, por lo que no
resultaría realista esperar que fuera capaz de mantenerlo en América Central.
Del mismo modo, el asesinato del candidato presidencial del partido en el poder
parece probar que la sola existencia del NAFTA no puede garantizar la
estabilidad de la frontera sur de los Estados Unidos. Por todo lo anterior, México
no puede cumplir con un papel "subimperial" de manera confiable y los Estados
Unidos no pueden basar su estrategia hemisférica en la presunción de que el
sistema político mexicano es estable y de que el país marcha hacia la
modernidad económica y social. Inclusive se ha sostenido que el NAFTA no
hubiera sido ratificado jamás por los Estados Unidos si el alzamiento de Chiapas
y el asesinato del candidato Colosio se hubieran dado antes de que dicha
ratificación pasara al Congreso para su aprobación. Asimismo, tanto el gobierno
como la opinión pública de los Estados Unidos actualmente tienen una visión
cada vez más cargada de escepticismo en lo tocante al NAFTA.
Los anteriores puntos de vista están equivocados, en parte por concentrarse
en eventos coyunturales más que en las tendencias económicas de largo plazo y
en intereses geopolíticos más amplios, pero también porque sobrestiman el
significado de los eventos mismos. El asesinato del candidato presidencial
Colosio no amenazó la estabilidad de México. Por el contrario, promovió una
mayor cohesión en el seno del partido en el poder y le ganó votos entre los
sectores más indiferentes de la población que, de otra manera, quizá hubieran
permanecido en casa en las elecciones de agosto de 1994. Este voto, llamado
324
"del miedo", confirma la conclusión de prácticamente todos los estudios que se
han hecho sobre la cultura política mexicana: que el partido en el poder goza de
una "hegemonía débil", que se deriva directamente de un temor generalizado a
que las alternativas sean peores y, sobre todo, más violentas. Más vale malo
conocido que bueno por conocer. El levantamiento de Chiapas reforzó dichos
miedos y el gobierno mexicano ha empleado una mezcla de cooptación y
coerción para contenerlo. Ciertamente, las respuestas militares iniciales y las
más recientes han sido violentas, pero cuando a los militares se les ordenó
terminar con la violencia, acataron la orden. Resulta difícil imaginar a los ejércitos
de Guatemala o El Salvador cumpliendo con órdenes políticas provenientes de
un gobierno civil de esta misma forma. Reflexionando un poco más, el
levantamiento armado puede reforzar el compromiso de los Estados Unidos con
el NAFTA y con la modernización de México. De no hacerlo, se podría propiciar
el surgimiento en México de la patología centroamericana.
El propósito principal del NAFTA consiste en legislar, canalizar y ofrecer
garantías legales para un proceso de integración económica que ya se había
iniciado años atrás. Este proceso habría seguido adelante aun sin el NAFTA,
pero su establecimiento consolidó la integración lograda hasta entonces y
funcionó como catalizador para una mayor integración. Al mismo tiempo, en su
dimensión política, el NAFTA consolida intereses estratégicos vitales de los
Estados Unidos y brinda un punto de anclaje para la elaboración de una política
coherente hacia América Latina, tanto en lo geopolítico como en lo estratégico.
Los acontecimientos más recientes no cambian en nada la justificación
económica del NAFTA y, en cambio, sí podrían servir para reforzar su
importancia estratégica. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, el
sentido estratégico del acuerdo fue siempre de carácter conservador, en la
medida en que servía para mantener la estabilidad del sistema político mexicano
325
y, por lo tanto, la estabilidad de la frontera Sur de los Estados Unidos. Reforzar
este sentido estratégico significa reforzar su conservadurismo, por lo que el paso
del NAFTA al WHFTA resulta más remoto que nunca. A pesar de las
declaraciones llenas de optimismo que se escucharon en la Cumbre de las
Américas, el consenso político de los Estados Unidos acabará por aconsejar
cautela. Hemos llegado hasta este punto, pero no iremos más lejos.
326
Notas
_________________
1.
Presidente George Bush, 27 de junio de 1990.
2.
Ver Raymond J. Ahearn, Nancy Serafino y Betsy A. Cody, Enterprise for the Americas
Initiative: Background, Congressional Action and Future Prospects (Washington, D.C.;
Congressional Research Service, 23 de julio de 1993).
3.
Ver Peter H. Smith, "The Politics of Integration: Concepts and Themes", en Peter H. Smith,
ed., The Challenge of Integration: Europe and the Americas (Brunswick, N.J.; Transaction
Books, 1993), pp. 1-16.
4.
Ver Sidney Weintraub, "Regionalism and the GATT: the North American Initiative", SAIS
Review 11 (invierno-primavera, 1991), pp. 45-57.
5.
Ver Sidney Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade: Probability or Pipe Dream?", The
Annals of the American Academy 526 (marzo de 1993).
6.
Ver Joe Foweraker, "The Political Actors of Civil Society: Winners and Losers", en Smith, ed.,
The Challenge of Integration, p. 94.
7.
Ver Riordan Roett, "Why Integration Now? U.S. Interests and Purposes", en Smith, ed., The
Challenge of Integration, p. 94.
8.
Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 10.
9.
Ver Raymond J. Ahearn y Alfred Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade
(Washington, D.C.; Congressional Research Service, noviembre de 1993).
10. El NAFTA eliminará la mayoría de las barreras arancelarias y no arancelarias internas,
muchas de ellas de manera inmediata y el resto en un lapso de diez años y no aumentará las
barreras al intercambio comercial con terceros países. Por lo tanto, parece cumplir con las
condiciones expuestas en el Artículo XXIV. Pero algunos observadores japoneses sugieren
que las reglas de origen del NAFTA violan las condiciones al elevar las barreras en la
realidad. Ver George D. Holliday, NAFTA: Effects on Trade with Nonmember Countries
(Washington, D.C.; Congressional Research Service, febrero de 1993).
11. Ver Jeffrey J. Schott y Gary C. Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the Americas
Initiative and the Multilateral Trading System", en Colin I. Bradford, Jr., ed., Strategic Options
for Latin America in the 1990 (París; Organization for Economic Cooperation and
Development [OECD], 1992). Ver también Jagdish Bhagwati, "Beyond NAFTA: Clinton's
Trading Choices", Foreign Policy 91 (verano de 1993), pp. 155-162.
12. Ahearn y Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade.
13. Bhagwati, "Beyond NAFTA: Clinton's Trading Choices", p. 162.
14. Ahearn y Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade, p. 6.
15. Ver Andrew Hurrell, "Latin America in the New World Order: A Regional Bloc of The
Americas?" International Affairs 68, nº 1 (1992), pp. 121-139.
327
16. Ver Sergio Bitar y Colin I. Bradford, Jr., "Strategic Options for Latin America in the 1990", en
Bradford, Jr., ed., Strategic Options for Latin America in the 1990.
17. Ver Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment:
Opportunities and Obstacles", University of Miami Inter-American Law Review (primaveraverano, 1991), p. 264.
18. Peter Hakim, "Western Hemisphere Free Trade: Why Should Latin America Be Interested?"
The Annals of the American Academy 526 (marzo de 1993).
19. Ver David E. Lewis, "The North American Free Trade Agreement: Its Impact on Caribbean
Basin Economies", Caribbean Affairs 4 (octubre-diciembre de 1991), pp. 56-67.
20. Ver Mikio Kuwayama, "Latin America and the Internationalization of the World Economy",
CEPAL Review 46 (abril de 1992), p. 26.
21. Hufbauer y Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment: Opportunities and
Obstacles", p. 265.
22. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 18.
23. Como consecuencia, se sostiene que sería mejor que las agrupaciones subregionales se
constituyeran en un vehículo para su participación en la Iniciativa de las Américas o, aún
mejor, pensar en negociar la Iniciativa entre el NAFTA y una posible Asociación de Libre
Comercio para América Latina y el Caribe. Ver Sidney Weintraub, Trade Opportunities in the
Western Hemisphere (Lyndon B. Johnson School of Public Affairs, Universidad de Texas en
Austin, 1991).
24. Ver Richard Weisskoff, "Income Distribution and the Enterprise of the Americas Initiative",
Interamerican Studies and World Affairs 33, nº 4 (invierno de 1991), p. 118.
25. Hufbauer y Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment: Opportunities and
Obstacles", p. 283.
26. Ver Gert Rosenthal, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean (Santiago, Chile;
CEPAL, 1994). Este informe expresa cierta preocupación por la carencia de aranceles
externos comunes en los Acuerdos de Libre Comercio subregionales del hemisferio y
sostiene que las reglas de origen tienden a actuar "como herramientas para restringir el
intercambio comercial" y como "instrumento oculto del proteccionismo". El informe no se
refiere al NAFTA en lo particular.
27. Ver Diana Brand, "Free Trade in Latin America: A Successful Way Out of the Crisis?",
Intereconomics 26 (noviembre-diciembre de 1991), p. 286.
28. Ver Alberto van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America", en Smith, ed.,
The Challenge of Integration p. 140.
29. Van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America".
30. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade".
31. Sidney Weintraub, "The New U.S. Economic Initiative Toward Latin America", Interamerican
Studies and World Affairs 33, nº 1 (primavera de 1991).
328
32. Hakim, "Western Hemisphere Free Trade: Why Should Latin America Be Interested?", p.
124.
33. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 17.
34. Hakim, "Western Hemisphere Free Trade", p. 125.
35. Roett, "Why Integration Now?", p. 112.
36. Kuwayama, "Latin America and the Internationalization of the World Economy", p. 24.
37. Hurrell, "Latin America in the New World Order", p. 123.
38. Smith, "The Politics of Integration", p. 2.
39. Roett, "Why Integration Now? U.S. Interests and Purposes", p. 103.
40. Abraham F. Lowenthal, "The United States and Latin American Democracy: Learning from
History", en Abraham F. Lowenthal, ed., Exporting Democracy: The United States and Latin
America (Baltimore; Johns Hopkins University Press, 1991).
41. Smith, "Decision Rules and Governance", en Smith, ed., The Challenge of Integration, p.
375.
42. Van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America", p. 127.
43. Schott y Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the Americas Initiative and the
Multilateral Trading System", p. 265.
44. Schott y Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the Americas Initiative and the
Multilateral Trading System", p. 265.
45. Smith, "The Politics of Integration: Guidelines for Policy", p. 403.
46. Smith, "Decision Rules and Governance", pp. 381-82.
47. Rosenthal, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean.
329
TERCERA PARTE
NAFTA, WHFTA Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
330
La integración regional en el continente americano y especialmente el
NAFTA, han provocado fuertes y diversas respuestas en los países de la Cuenca
del Pacífico. La perspectiva de un WHFTA (Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental) tiene implicaciones aún más profundas para esta región.
Ambos acontecimientos han generado una serie de preguntas: ¿cómo reaccionar
ante el NAFTA y/o el WHFTA? ¿cuáles son las perspectivas de la integración
regional en la zona del Pacífico asiático? ¿llevará esta dinámica a la formación
de bloques competitivos y hostiles?
Los capítulos que siguen presentan una amplia gama de perspectivas
relativas a estas cuestiones. Analizando las perspectivas económicas del Japón,
Shoji Nishijima explica el profundo temor de que el NAFTA se convierta en un
instrumento proteccionista y describe el desconcierto que se vive en Tokio ante la
incongruencia de Washington, que se ha comprometido en un proceso de
regionalización en el continente americano al tiempo que critica las iniciativas
similares que se llevan a cabo en Asia. Los análisis económicos, así como las
declaraciones oficiales, sugieren que Japón tiene un permanente interés en un
régimen de libre comercio, más que en el establecimiento de bloques exclusivos,
por lo que existen escasas perspectivas para la creación de una agrupación
formal del Este asiático. El principal reto, desde el punto de vista de Nishijima,
consiste en asegurar que la APEC se convierta en un vehículo para el
"regionalismo abierto".
Adoptando una perspectiva política, Kotaro Horisaka examina la gama de
opciones de política exterior con las que cuenta Japón, en respuesta a lo que
llama "la nueva doctrina regional interamericana." En contraste con otros autores,
Horisaka supone que los Estados Unidos tienen intenciones serias de ampliar el
NAFTA y convertirlo en un WHFTA (Área de Libre Comercio del Hemisferio
Occidental), asegurando así la hegemonía hemisférica como un recurso con el
331
cual Estados unidos podrá hacer frente al resto del mundo. Conviene a los
intereses del Japón oponerse a esta tendencia y Horisaka esboza un número de
medios prudentes pero eficaces para conseguir los propósitos japoneses:
fortalecimiento de nexos bilaterales, creciente participación en las organizaciones
multilaterales, mayor y más intenso intercambio comercial y ampliación de la
asistencia para el desarrollo (ODA) sobre una base de flexibilidad. Aun actuando
como potencia extrahemisférica, este análisis sugiere que Japón no debería dejar
a América para los americanos.
En relación con la ASEAN, Mohamed Ariff nos brinda una visión matizada e
imparcial del NAFTA. Si bien los líderes de las naciones de la ASEAN han
expresado un gran temor de que el NAFTA reduzca el acceso de sus naciones al
mercado estadounidense, especialmente por las preferencias otorgadas a
México, Ariff señala que la desviación de comercio habrá de ser mínima y que
inclusive pudiera quedar compensada por los efectos del crecimiento. La
potencial desviación de la inversión es un tema distinto y más problemático. Pero
el mensaje más perturbador que envía el NAFTA, desde la perspectiva de la
ASEAN, es la duda que ha planteado sobre el compromiso de Washington con un
régimen comercial multilateral de comercio (como el representado por el GATT y
la OMC). Frente a dichas preocupaciones, las naciones de la ASEAN cuentan
con varias opciones estratégicas en relación con sus propios procesos de
integración, con la integración transpacífica y con el escenario multilateral. El
futuro se muestra muy indeterminado: según las conclusiones de Ariff, "mucho
habrá de depender de la forma en que los países de la ASEAN jueguen sus
cartas".
El capítulo siguiente se ocupa de la República Popular de China, en el cual
Suisheng Zhao describe la reacción frente al NAFTA y su posible ampliación
hacia una WHFTA. Completamente comprometidos con una vía de desarrollo
332
basada en las exportaciones, los líderes chinos han expresado sus temores en
relación con el proteccionismo de los Estados Unidos y a la competencia
proveniente de México. La respuesta estratégica de Beijing ha consistido en
intensificar sus contactos económicos y políticos informales en toda la región del
Asia- Pacífico, especialmente con Taiwán, Hong Kong, Corea del Sur y Japón.
Como parte de un énfasis general en la diversificación de mercados, la República
Popular de China tiene la intención de desarrollar nexos con Canadá y América
Latina, en particular con México. China también está buscando obtener su
ingreso al GATT.
Retomando los temas anteriores, Shigeyuki Abe hace un recuento del
estado de cosas y de las perspectivas para la integración económica entre las
naciones de la región Asia-Pacífico. Pone de manifiesto una red de planes
subregionales sorprendentemente compleja y altamente eficaz, pero que se basa
fundamentalmente en nexos informales. La región Asia-Pacífico se ha convertido
en un centro de crecimiento dinámico en ausencia de una compleja
infraestructura institucional, según señala Abe, de modo que no hay ningún
motivo poderoso para constituirla ahora. Asia no tiene pensado seguir el modelo
europeo y ni siquiera el del NAFTA. A pesar de las presiones de los Estados
Unidos, da a entender Abe, la APEC deberá mantenerse como una organización
para consultas informal y flexible, en vez de convertirse en una área formal de
libre comercio. Una vez más, la clave de la liberalización global reside en un
regionalismo abierto.
Para concluir el volumen, el capítulo final presenta un planteamiento
prescriptivo, preparado por Shoji Nishijima, el cual esboza opciones y
recomendaciones de política. En cierto sentido, este ensayo ofrece una síntesis
conceptual de los argumentos presentados a lo largo del libro. En otro sentido,
brinda directrices prácticas para los encargados de diseñar políticas y para los
333
agentes internacionales, tanto en el escenario multilateral, como en la región
Asia-Pacífico, en América Latina y en los Estados Unidos. Su argumento básico
consiste en sostener que los beneficios globales de la integración regional no
habrán de provenir de la libre operación del mercado, sino de la aplicación de un
liderazgo político firme y decidido.
334
CAPITULO DIEZ
JAPÓN, LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
Shoji Nishijima*
En la presente década, las relaciones entre los Estados Unidos y Japón han
sido complejas y difíciles, particularmente en el área económica. Una razón de
los conflictos ha sido el surgimiento de Japón como potencia económica mundial
y su continua reticencia a abrir sus mercados, pero también el declive de los
Estados Unidos ha influido. La reunión "de negociación comercial integral" de
febrero de 1994 entre el presidente Clinton y el Primer Ministro Hosokawa
fracasó por la fuerte oposición japonesa a aceptar restricciones cuantitativas a
sus exportaciones con el fin de reducir el desequilibrio comercial existente entre
ambos países. El rechazo de Japón a aceptar dichas medidas recibió el apoyo de
la Unión Europea, que piensa que los Estados Unidos no están buscando una
apertura global de los mercados japoneses, sino simplemente su acceso a los
mismos. Otro ejemplo de esta tensión es la reciente apertura del mercado de
arroz japonés. Ésta se dio a través de un incremento de las cuotas, en tanto que
el establecimiento de aranceles quedó pospuesto debido a la fuerte presión de
los Estados Unidos.
El desequilibrio comercial bilateral está creciendo. Como resultado del
colapso de su economía a principios de los 90, Japón entró en una recesión que
lo ha llevado a un superávit comercial cada vez mayor, en respuesta a la caída
de sus importaciones y a la estabilidad de sus exportaciones. El déficit comercial
bilateral de los Estados Unidos con Japón alcanzó la cifra récord de 59,000
335
millones de dólares en 1993, superando los 41,000 millones de 1990. Este
creciente desequilibrio comercial podría servir de justificación para aplicar
medidas proteccionistas en América del Norte y para que los Estados Unidos
ejerzan presiones políticas más fuertes.
En este contexto, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAFTA) deberá enfrentar conflictos potenciales en el escenario económico y
político de la región del Pacífico. Si el NAFTA alentara a los encargados de
diseñar políticas en los Estados Unidos a establecer un regionalismo "cerrado" o
exclusivo en América del Norte, las relaciones entre los Estados Unidos y Japón
podrían complicarse aún más. Esto es, si la relación con Japón se deteriora, los
Estados Unidos podrían responder mediante el fortalecimiento de las políticas
proteccionistas del NAFTA. Por lo anterior, la sociedad entre Estados Unidos y
Japón habrá de ser crucial y dependerá de la dirección que adopte el NAFTA.
Un número creciente de japoneses ha comenzado a pensar que la política
que los Estados Unidos han seguido hacia Japón es insostenible, pues los
Estados Unidos se han comprometido con la integración regional en América del
Norte al tiempo que insisten en que Japón debe liberalizar aún más su propio
intercambio comercial. El intento de formar un Grupo Económico del Este Asiátco
(EAEG), propuesto por el Primer Ministro de Malasia, provocó irritación en los
Estados Unidos y una rápida reacción de su gobierno que presionó a Japón para
que no aceptara la propuesta. Reconociendo esta fricción, el EAEG fue
rebautizado como Conferencia Económica del Este Asiático (EAEC), con el fin de
enfatizar sus características de órgano consultivo. Susan Kaufman Purcell y
Robert M. Immerman presentan un argumento económico contra la EAEC que es
común en los Estados Unidos: la EAEC "podría muy bien inspirar a los Estados
Unidos a hacer justamente lo que Mahatir, Primer Ministro de Malasia, había
336
temido inicialmente, volver su espalda al Pacífico y concentrarse de manera
exclusiva en las zonas comerciales del Hemisferio Occidental y Europea".1
La reacción oficial de los Estados Unidos, a su vez, causó perplejidad en
Japón. Esto no se debió a que Japón aprobara la
supuesta conveniencia y
eficacia de un EAEG que excluyera a los Estados Unidos, Canadá, Australia y
Nueva Zelanda, sino a la actitud estadounidense que se oponía a la integración
regional en la región Asia-Pacífico al tiempo que promovía un acuerdo de libre
comercio en América del Norte. Kozo Watanabe, ex-Ministro de Comercio
Internacional e Industria del Japón, ha señalado la contradicción en la postura de
los Estados Unidos.2
La percepción que hay en Japón en cuanto a que el NAFTA perjudicará sus
niveles de bienestar se fundamenta en los posibles efectos discriminatorios que
éste acarreará sobre el comercio y la inversión en Asia. Con el fin de mitigar esta
percepción, el gobierno de los Estados Unidos ha estado enfatizando los
aspectos no proteccionistas del NAFTA, al tiempo que proclama un compromiso
firme en favor de la asociación y la cooperación en la Cuenca del Pacífico. Uno
de los ejemplos visibles lo constituyó su actitud tendiente a fortalecer el papel de
la APEC, según propuso Clinton en la reunión que de la misma se llevó a cabo en
noviembre de 1993 en Seattle.
Existe un consenso unánime entre los miembros de la APEC, en el sentido
de que ésta no debe ser una institución cerrada, ni "una fortaleza" como la Unión
Europea. La reunión de 1993, sin embargo, reveló inesperadamente la existencia
de desacuerdos entre sus miembros. Algunos de ellos (los Estados Unidos,
Australia, Corea del Sur y Singapur, por ejemplo) se inclinan a considerar a la
APEC como una institución a través de la cual se negocie la liberalización
comercial en la región del Pacífico. El otro grupo (que incluye a los otros cinco
países de la ASEAN y a Japón) sostiene que la APEC debe constituir un marco
337
flexible para la cooperación económica y que la liberalización comercial debería
abordarse fundamentalmente en el seno del GATT.
Los países de la ASEAN temen que sus mercados sean dominados por
otros miembros de la APEC, si es que ésta se llegara a constituir en un área de
libre comercio. Por esta razón, los países de la ASEAN pretenden abrir sus
mercados paulatinamente y en una región limitada, según lo pone de manifiesto
la propuesta de Acuerdo de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA). Estos países
tampoco apoyan el fortalecimiento y la profundización de la APEC, con miras a
negociaciones comerciales (por ejemplo, una ronda de negociaciones APEC),
pues esto podría llevar a presiones para que estas naciones abrieran sus
mercados antes de que sus industrias fueran competitivas a nivel internacional.
Por su parte, la actitud conservadora de Japón a este respecto se basa en
preocupaciones que involucran una mayor participación de Estados Unidos en la
APEC, la cual posiblemente iría en demérito de la posición de Japón en la región
y en el temor de que se les critique por sus barreras comerciales -mismas que
seguramente se convertirían en uno de los temas principales de tales
negociaciones. No obstante, la actitud de Japón no resultará aceptable en el
futuro, pues la APEC se encuentra en un punto clave de su desarrollo y su papel
se ha convertido en uno de los temas más importantes del escenario económico y
político mundial, en vista de la conclusión exitosa de la Ronda Uruguay del GATT
a finales de 1993.
En este capítulo examino las opciones del Japón frente al regionalismo en
América del Norte. ¿Por qué carece Japón de incentivos para celebrar acuerdos
bilaterales y multilaterales de libre comercio en la región del Pacífico mediante
una estructura formal e institucional? Si Japón escoge comprometerse con un
marco no institucional, ¿cuál sería la mejor estructura regional? y, en lo
particular, ¿cómo sería una forma viable de la APEC en el futuro? Con el fin de
338
abordar estas cuestiones, comienzo con un panorama del proceso de desarrollo
del Pacífico asiático, mismo que ha sido promovido por un marco institucional
bastante informal. A continuación, presento un modelo muy sencillo para analizar
los incentivos existentes para constituir o no acuerdos de libre comercio.
Posteriormente, discuto las opciones que tiene a su alcance Japón y la
improbabilidad de una integración formal en la región Asia-Pacífico, así como las
perspectivas de la APEC como organización para el regionalismo abierto,
esquema que Japón debería procurar fortalecer.
TENDENCIAS ECONÓMICAS
EN EL ÁREA ASIA-PACÍFICO
Por más de treinta años, la región Asia-Pacífico ha mantenido altas tasas de
crecimiento y se ha constituido en un polo de desarrollo en la economía mundial.
La Tabla 10.1 muestra el desempeño económico de los tres grupos económicos:
el Este de Asia (compuesto por las Economías de Reciente Industrialización o
NIEs, por los países de la ASEAN, Japón y China); los países del NAFTA
(Estados Unidos, Canadá y México) y la Comunidad Europea. La tasa promedio
de crecimiento real del Este de Asia se mantuvo por encima del 5.4 por ciento en
los últimos años de la década de los 80, en tanto que los países del NAFTA como
los de la Comunidad Europea (CE 12) presentaron tasas de crecimiento real
relativamente bajas, de 2.6 y 3.1 por ciento, respectivamente. A pesar de la
disminución en el ritmo de actividad de la economía mundial, el Este de Asia ha
mantenido en la década de los 90 tasas de crecimiento relativamente altas. Las
Economías de Reciente Industrialización (NIEs) y las naciones de la ASEAN
crecieron más de 6 por ciento en 1991 y 1992. La República de China también se
339
ha destacado por sus altas tasas de crecimiento: el crecimiento real alcanzó 11.2
por ciento como nivel máximo en 1992, tras haber sostenido una tasa promedio
de 5.3 por ciento entre 1989 y 1991. Las tasas de 1993 parecen haber disminuido
ligeramente, aunque siguen siendo altas.
Tomando en cuenta el crecimiento del Este de Asia, parece justo suponer
que la región continuará siendo un polo de crecimiento. Estados Unidos y Japón,
al enfrentar un dinamismo económico decreciente entre los países del mundo
desarrollado, están comenzando a considerar a la región Asia-Pacífico como un
mercado estratégicamente indispensable para sus productos. En cierto sentido, el
acceso al mercado de esta región constituye un "salvavidas" tanto para la
economía estadounidense como para la japonesa.
Resulta evidente que estas altas tasas de crecimiento en la región han sido
precedidas por un aumento significativo en el comercio y la inversión extranjera
directa (IED). La Tabla 10.2 muestra los cambios en la participación del comercio
mundial que han experimentado estas tres regiones. La participación del Este
Asiático se ha duplicado en los últimos veinte años. En 1970 representó 10.8 por
ciento, en 1980 14.2 por ciento, en 1990 20.5 y 21.7 por ciento en 1992. En
contraste, los países del NAFTA y la CE 12 han mantenido participaciones
constantes: aproximadamente del 20 40 por ciento, respectivamente. Este fuerte
crecimiento en el intercambio comercial del Este Asiático ha sido promovido por
una firme expansión de las exportaciones del sector manufacturero y, también,
por un continuo aumento en el intercambio comercial entre los países de la
región.
Los cambios en los flujos comerciales intraregionales aparecen en la Tabla
10.3. Como se observa, los porcentajes de comercio intraregional han aumentado
de un 35.2 por ciento en 1980 a un 40.6 por ciento en 1990 y 43.9 por ciento en
1992. Esta última cifra se halla por debajo de la que corresponda a la CE 12
340
(60.7 por ciento), pero está ligeramente por encima de la del NAFTA (40.3 por
ciento).3 Resulta notable que la región del Este Asiático haya sido capaz de
lograr niveles relativamente altos de intercambio comercial intraregional sin un
marco institucional formal y, que a pesar de que se haya acelerado dicho
intercambio, el comercio del Este Asiático con otras regiones continúe siendo
importante. El intercambio comercial (exportaciones más importaciones) con los
países del NAFTA se ha mantenido por encima del 20 por ciento del total del
intercambio comercial del Este Asiático, aunque se observa una tendencia
decreciente a partir de la segunda mitad de la década de los 80.4 El intercambio
comercial con la CE 12 muestra un aumento pequeño pero constante, pasando
del 11 al 14.3 por ciento en 1992. De este modo, a pesar de la dramática
expansión del intercambio comercial entre los países de la región del Este
Asiático, ésta sigue dependiendo substancialmente del intercambio comercial con
el resto del mundo, en particular con América del Norte y con Europa.
341
Tabla 10.1 Tasas de crecimiento en tres regiones económicas: América del
Norte, Europa y el Este de Asia.
tasas de crecimiento real de tres
regiones económicas (%)
__________________________________________
1986 1987 1988 1989 1990
1991 1992
_____ _____ _____ _____ _____ _____ _____
NAFTA
2.6
3.4
4.4
2.6
1.0
-1.1
3.3
Estados Unidos
2.9
3.1
3.9
2.5
0.8
-1.2
3.4
Canadá
3.3
4.2
5.0
2.3
-0.5
-1.7
2.1
México
-3.8
1.7
1.2
3.3
4.4
3.6
2.5
Comunidad Europea
2.8
2.7
4.0
3.5
2.8
0.8
1.4
Este de Asia
3.9
5.5
6.8
5.3
5.6
5.0
3.3
2.6
4.1
6.2
4.7
5.2
4.3
1.4
11.0
12.3
9.6
6.3
6.7
7.4
6.2
ASEAN
4.5
6.0
8.1
8.7
7.6
6.0
6.7
China
7.7
10.2
11.3
4.4
4.7
6.9
11.2
Japón
NIEs asiáticas
Nota: NAFTA: Estados Unidos, Canadá y México; Comunidad Europea: Francia, Italia, Alemania,
Holanda, Bélgica, Luxemburgo, el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia y (a partir de 1988)
España y Portugal; NIEs asiáticas: Corea del Sur, Taiwán, Singapur, Hong Kong; Países de la
ASEAN: Indonesia, Malasia, Filipinas, Tailandia y Brunei; Este de Asia: Japón, NIEs asiáticas,
países de la ASEAN y China.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Economic Outlook; Ministerio de Finanzas de Japón.
342
Tabla 10.2.
Participación en el comercio mundial por regiones: América del
Norte, Europa y Este de Asia.
participación en el comercio mundial por regiones (%)
_________________________________________________
1970
______
1975
______
1980
______
1985
______
1990
______
1992
______
10.7
17.9
16.6
20.0
18.0
18.1
Comunidad Europea 40.8
38.7
36.9
39.0
41.4
39.6
Este de Asia
12.3
14.2
18.3
20.5
21.7
NAFTA
10.8
Nota: Las participaciones incluyen exportaciones e importaciones
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, varios números.
343
Tabla 10.3 Participación en el comercio inter e intraregional: América del Norte,
Europa y el Este de Asia
participación comercial iter e Intraregional
____________________________________________
1980
1986
1990
1992
____
____
____
____
NAFTA
NAFTA
Comunidad Europea
Este de Asia
31.5
18.1
19.1
33.0
18.3
27.3
37.4
18.4
26.4
40.3
17.2
27.0
Comunidad Europea
NAFTA
Comunidad Europea
Este de Asia
7.7
52.4
4.3
9.0
57.5
6.0
8.1
60.8
6.8
7.9
60.7
7.7
Este de Asia
NAFTA
Comunidad Europea
Este de Asia
21.0
11.0
35.2
28.8
12.8
36.1
23.8
13.9
40.6
22.8
14.3
43.9
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, varios números.
La Tabla 10.4 presenta datos relativos a la Inversión Extranjera Directa
(IED). Se observa un flujo de inversión hacia los países del Este Asiático con un
aumento dramático en la segunda mitad de la década de los 80. En particular, los
países de la ASEAN recibieron en 1990 más de diez veces el monto de la
Inversión Extranjera Directa alcanzada en 1986, en tanto que las NIEs asiáticas
han mostrado un crecimiento sostenido. En 1991 y 1992, sin embargo, la
344
Inversión Extranjera Directa disminuyó en la ASEAN, para orientarse hacia China
e Indochina. Este cambio se explica debido a los aumentos relativos en los
salarios reales de las NIEs, a los cuellos de botella que existen en la
infraestructura de los países de la ASEAN, al drástico viraje hacia políticas de
mercado en China e Indochina y a la inversión estratégica realizada en la
República Popular de China por parte de los miembros de la comunidad china
residentes en el extranjero, factores todos que contribuyeron a este cambio. Esto
es, así como en la década de los 80 la Inversión Extranjera Directa cambió de las
NIEs a los países de la ASEAN, actualmente su destino está cambiando de éstos
últimos a China, Indochina y aun al Sur de Asia.
La estructura de ventajas comparativas de la región Asia-Pacífico ha
respondido al aumento de la Inversión Extranjera Directa. La Inversión Extranjera
Directa dirigida a la manufactura ha provocado el movimiento de las industrias y
de los procesos productivos primero de Japón a las NIEs, luego de las NIEs a los
países de la ASEAN y, finalmente, de éstos últimos a China y el Sur de Asia. Este
proceso dinámico corresponde a cambios en los patrones comerciales, mismos
que han favorecido el rápido crecimiento de la región. Este crecimiento ha sido
además impulsado por la Inversión Extranjera Directa -de origen distinto al
japonés- en los países del este asiático y en las naciones de la ASEAN. La
posibilidad de que el NAFTA, pudiera desviar la inversión de Japón y las NIEs de
los países de la ASEAN hacia América del Norte, requiere un análisis cuidadoso,
especialmente en lo que se refiere a sus efectos en los países de la ASEAN y en
China. Cabe hacer notar que los convenios comerciales y de inversión se han
llevado a cabo sin un marco institucional.
345
Tabla 10.4 Flujos de Inversión Extranjera en Asia (en millones de dólares de
E.U.)
1986
1987 1988
1989
1990
1991
_____ _____ ______ ______ ______ _______
1992
_____
Países de la ASEAN
Filipinas
Malasia
Tailandia
Indonesia
2,061
78
203
953
826
3,931
167
298
1,946
1,520
11,949
452
768
6,249
4,481
14,774
804
1,256
7,995
4,719
26,143
961
2,303
14,128
8,751
16,804
783
2,255
4,988
8,778
23,130
630
2,185
10,022
10,293
NIEs asiáticas
Corea del Sur
Taiwán
Hong Kong
Singapur
1,876
354
770
205
547
3,412
1,060
1,419
245
687
3,648
1,283
1,183
359
824
4,685
1,090
2,418
343
833
4,631
803
2,302
303
1,224
4,947
1,396
1,778
348
1,425
na
895
1,461
na
1,711
China
(a)
(b)
2,834
1,874
3,709
2,314
5,297
3,193
5,600
3,393
6,596
3,487
11,977
4,366
58,124
10,723
na
na
363
538
600
1,221
1,905
Vietnam
Nota: China: (a) base contractual, (b) desembolso real
Fuente: JETRO, JETRO Hakusyo (Documentos Blancos); Comercio, 1993
346
Otras fuerzas prominentes en la región Asia-Pacífico se encuentran en el
dramático desarrollo de las zonas económicas subregionales: (1) el Triángulo del
Crecimiento (Singapur, el estado Johor de Malasia y la isla Batam de Indonesia);
(2) la zona del Baht (Tailandia, Laos, Camboya y Vietnam); y (3) la Gran Zona
Económica del Sur de China (Hong Kong, las provincias chinas de Guangdong y
Fujian y Taiwán). El crecimiento de estas subregiones es el resultado de la
iniciativa individual operando en un entorno de mercado. En este sentido, su
existencia y éxito constituyen un elemento en contra de quienes propugnan por la
formación de un marco regional institucional.
INCENTIVOS PARA UNA INTEGRACIÓN FORMAL:
ANÁLISIS TEÓRICO
Existen argumentos persuasivos que explican por qué la región AsiaPacífico no tiene la intención de establecer un marco institucional para el libre
comercio con países tanto de dentro como de fuera de la región:
(1) Los países de la
región Asia-Pacífico han alcanzado altas tasas de
crecimiento básicamente por medio de mecanismos de mercado, sin
integración regional institucional alguna. No está claro si un marco regional
institucional habría llevado a la región a niveles de crecimiento tan
dramáticos como los alcanzados.
(2) Se espera que la región Asia-Pacífico continúe siendo un polo de crecimiento
en el futuro. En consecuencia, no existe ninguna buena razón para introducir
un marco institucional en lugar de aplicar las políticas orientadas hacia la
exportación que hasta ahora han seguido los países de la región. La
347
introducción de este marco podría generar fricciones comerciales en lugar de
altas tasas de crecimiento.
(3) El intercambio comercial de los países de la región continúa dependiendo en
gran medida del comercio con países fuera de la región, especialmente con
América del Norte. Si una iniciativa de integración para la región AsiaPacífico provocara represalias por parte de Norteamérica y se generara una
contracción comercial severa, ciertamente dicha iniciativa no resultaría
prudente.
(4) Dada la gran diversidad económica y cultural que existe en el área AsiaPacífico, resulta difícil establecer políticas comunes, y el costo de establecer
y mantener la integración en la región sería enorme.
(5) Las economías de los países de la región Asia-Pacífico son pequeñas, con la
excepción de Japón, China e Indonesia. Por lo tanto, los beneficios
potenciales que podrían derivarse de economías de escala serían menores a
los esperados en la CE o en los países del NAFTA, especialmente si no
todos los países se unen en un bloque regional.
(6) La dinámica de las zonas "naturales" subregionales, de rápido crecimiento,
se basa en la "localidad", misma que se extiende a través de las fronteras
pero sólo dentro de un área geográfica limitada. Si se constituyera un
acuerdo institucional entre las naciones con subregiones, éste podría
disminuir las ventajas de la localidad. Debido a que un acuerdo cubriría todas
las partes de un país, el capital privado (y extranjero) podría preferir buscar
ventajas en el acuerdo mediante la inversión en zonas diferentes a las
subregiones.
348
Las razones anteriores no explican del todo por qué Japón se muestra
reticente a constituir acuerdos bilaterales o regionales en la región Asia-Pacífico,
en tanto que los Estados Unidos (el gobierno de Bush y algunos miembros del
Senado de los Estados Unidos, en particular) han sugerido que los países
asiáticos deberían suscribir acuerdos individuales bilaterales de libre comercio
con los Estados Unidos. Si en teoría tanto Japón como Estados Unidos tienen el
mismo nivel de acceso a los mercados de la zona, ¿qué factores explican la
diferencia entre la postura de Estados Unidos y la de Japón?
Para analizar esta cuestión podemos utilizar un modelo sencillo (ver Gráfica
10.1). Se basa en tres países con la misma industria: dos países desarrollados,
uno (m) más competitivo que el otro (l), y un país en vías de desarrollo (d), que es
el menos competitivo de los tres. Para simplificar la operación del modelo, se
parte de la suposición de que los países desarrollados tienen la capacidad
productiva de poder suministrar suficientes bienes adicionales para satisfacer la
demanda total del país en vías de desarrollo a un nivel de precio establecido. Así,
sus curvas de oferta se trazan como líneas horizontales con elasticidad infinita de
precio, aunque se supone que las curvas de ambos países no son idénticas,
debido a la diferencia que existe en su eficiencia productiva, costos de transporte
y otros factores. Excluiremos el caso de la especialización perfecta, en virtud de
que los dos países desarrollados tienen la posibilidad de ofrecer sus bienes a sus
propios mercados o a otros países, que no se incorporan al modelo de manera
explícita, dada la existencia de costos de transporte y de distorsiones de política.
Por lo tanto, la palabra "competitivo" significa la competitividad de un producto en
el mercado específico del país en vías de desarrollo. El país desarrollado que
esté geográficamente más alejado del país en vías de desarrollo, deberá hacer
frente a costos de transporte más elevados.
349
En contraste, dado que la economía del país en vías de desarrollo es
pequeña, se supone que el país tendrá una curva de costo decreciente, misma
que se traza como una curva descendente en la Gráfica 10.1.5 El tamaño del
mercado del país en vías de desarrollo está dado por Xd, en el cual la industria
tiene un costo unitario que corresponde a Cd. Dado que Cd es mayor que el
costo en los países desarrollados, la industria del país en vías de desarrollo no
podría existir sin medidas de protección. Sólo cuando se aplica un arancel de
importación superior a AB al país desarrollado menos competitivo y un arancel
superior a AC al país más competitivo se logra la supervivencia de la industria en
cuestión.
Gráfica 10.1
Costos unitarios en un mercado específico de un país en
desarrollo.
(GRÁFICA 10.1)
En este modelo, tratándose de un arancel no discriminatorio, cualquier
arancel menor a AC tendrá por resultado que el mercado completo del país en
desarrollo sea dominado por el país más competitivo. Esto ocurre porque el país
más competitivo puede ofrecer un producto homogéneo a un menor precio que el
país en vías de desarrollo y que el país desarrollado menos competitivo, cuando
la demanda de dicho producto se base únicamente en el precio. El país menos
competitivo puede vender en el mercado sólo si se le otorga un arancel
preferencial y este margen de preferencia debe ser igual o mayor a BC. En este
sentido, el país menos competitivo que busque exportar al país en vías de
desarrollo tiene un incentivo para suscribir un acuerdo con este último. Esto, a su
vez, tendría un efecto discriminatorio contra el país más competitivo. Un caso
350
típico sería un acuerdo de libre comercio, en el cual se da una desviación de
comercio debido a que antes de suscribir el acuerdo, el país en vías de desarrollo
había estado importando productos del país más competitivo.
Con respecto al país en vías de desarrollo, si la industria en cuestión es una
industria naciente y una reducción de costos fuera viable y suficiente para
capturar el mercado del país desarrollado, entonces existiría un incentivo para
suscribir un acuerdo de libre comercio con dicho país. Es de esperarse, aun y
cuando toma tiempo, que la competencia de importaciones genere un aumento
de eficiencia y, a su vez, una reducción arancelaria, lo cual se expresa en la
caída de la curva de costos (los llamados efectos "de aprendizaje").6 Además de
este efecto, los costos se reducirán moviéndose a lo largo de la curva si el
tamaño del mercado crece por la penetración en el mercado del país
desarrollado. No obstante, el incentivo para que un país específico suscriba un
acuerdo depende de la ganancia neta en bienestar que de ello resulte, no sólo
por una mejora en la eficiencia, sino también por los costos de ajuste que genera
la competencia de las importaciones. Si, mediante un acuerdo suscrito con
cualquiera de los países desarrollados, el país en vías de desarrollo es capaz de
lograr una ganancia neta positiva en bienestar, establecerá un acuerdo con el
país desarrollado. Desde luego, cuando el país en vías de desarrollo no pueda
alcanzar ganancias positivas netas con cualquiera de los dos países
desarrollados, no existirá incentivo alguno para suscribir un acuerdo de comercio.
Dado que para un país en vías de desarrollo las ganancias que se derivan
de un acuerdo dependerían de las preferencias en el tiempo (tasas de
descuento), para un país con mayores tasas de descuento (caso en el cual el
país tiende a preferir un aumento en bienestar a corto plazo), el valor presente de
los beneficios que resulten de un aumento en la producción mediante mejoras en
la eficiencia (que toman tiempo para realizarse), sería menor. Por otra parte, el
351
costo del ajuste será mayor en un país que tenga problemas sociales serios e
inestabilidad política y éste (el costo del ajuste) probablemente será mayor
cuando el país en vías de desarrollo deba enfrentar una competencia más
severa, por lo que las ganancias netas tenderán a ser negativas. En este caso, el
país en vías de desarrollo abandonará un acuerdo con el país más competitivo
aun cuando las ganancias potenciales sean mayores. En contraste con lo
anterior, aunque las ganancias potenciales sean menores, el país en vías de
desarrollo preferirá suscribir un acuerdo con el país menos competitivo cuando se
supone que el costo del ajuste necesario es menor. Dadas las preferencias y los
costos del ajuste, no podemos determinar 'a priori' la preferencia que el país en
vías de desarrollo habrá de mostrar entre uno y otro socio.
Bajo un régimen de libre comercio, el país más competitivo puede exportar a
los otros dos países (suponiendo que la ventaja en productividad compense la
desventaja que representa el transporte en el país menos competitivo). Sin
embargo, si el país en vías de desarrollo aplica aranceles AC y el país menos
competitivo aplica aranceles BC, el país más competitivo no podrá exportar a
ambos países. Por lo tanto, el país más competitivo cuenta con un incentivo para
proceder a negociar un acuerdo de libre comercio con ambos países. En un
universo constituido por tres países, buscar acuerdos con los otros dos países
significa que un país busca el establecimiento de un régimen de libre comercio
global. Un acuerdo exclusivo con el país en vías de desarrollo no garantiza
necesariamente que el país más competitivo cuente con la primera mejor política
(la máxima exportación), pues es altamente probable que el tercer país prefiera
mantener su protección arancelaria en contra del país más competitivo. El país
más competitivo perdería así, el mercado del país menos competitivo.
En suma, la mejor estrategia para el país más competitivo es establecer un
régimen de libre comercio global, lo que le asegura un libre acceso a todos los
352
países restantes. Por otra parte, para el país desarrollado menos competitivo, la
mejor estrategia es la de formar un acuerdo de libre comercio exclusivo con el
país en vías de desarrollo, lo que asegurará su capacidad de exportación al
mercado de éste último, aun y cuando exista un competidor más eficiente en
alguna parte del mundo.7
OPCIONES PARA JAPÓN
Ante la aprobación del NAFTA, ¿cuáles son las opciones económicas para
Japón, particularmente en lo relativo a los incentivos para constituir un acuerdo
formal de libre comercio en la región Asia-Pacífico? Parece haber cinco opciones
básicas, que se discutirán a continuación: (1) desarrollar una nueva institución
regional en la zona Asia-Pacífico como defensa contra el NAFTA y la CE (la
Conferencia Económica del Este de Asia [CEEA], por ejemplo); (2) buscar un
acuerdo de libre comercio bilateral con los Estados Unidos; (3) crear un marco
institucional formal para el libre comercio en la Cuenca del Pacífico (una versión
institucional de la APEC, por ejemplo, que incluya a Asia y a América del Norte,
pero no a la agrupación del área Asia-Pacífico); (4) perseguir el globalismo
mediante la expansión y el fortalecimiento del sistema del GATT y la
Organización Mundial de Comercio (OMC); y (5) avanzar hacia la cooperación
económica en la región del Pacífico, dentro del marco informal existente (la actual
APEC, por ejemplo).
Opción 1
Como se vio arriba, el país más competitivo no tiene incentivo alguno para
crear un acuerdo institucional formal. Probablemente Japón sea más competitivo
en los mercados asiáticos que Estados Unidos, debido a que la participación de
353
Japón en las importaciones totales de los países asiáticos es mayor que la
estadounidenses.
Las
importaciones
japonesas
en
las
NIEs
asiáticas
representaron 21.6 por ciento, mientras que las de Estados Unidos fueron de
15.1 por ciento en 1992. 25.8 por ciento de las importaciones de los países de la
ASEAN fueron de origen japonés y 14.1 por ciento provenían de Estados Unidos.
La proporción de importaciones japonesas en China (16.7 por ciento), fue
también mayor que la estadounidense (10.9 por ciento).8 La hegemonía
comercial que Japón mantiene sobre los mercados de la región Asia-Pacífico,
disminuye los incentivos de este país para establecer un marco formal en la
región.
A la luz del análisis teórico realizado en la sección anterior, resulta
comprensible que Japón no tenga la intención de establecer un acuerdo de libre
comercio con el área Asia-Pacífico (ni tampoco un bloque asiático). Además,
aunque Japón ha desarrollado relaciones económicas dentro de esta zona,
principalmente en áreas como la Inversión Extranjera Directa (IED), el comercio y
la asistencia para el desarrollo (ODA), los vínculos sociales y políticos que
sostiene con dicha área son relativamente débiles. Un indicador de ello es el
pequeño número de inmigrantes, refugiados y estudiantes extranjeros aceptados
en Japón. Japón no se ha involucrado mucho en los asuntos de orden político de
otros países asiáticos y, por razones históricas, ha preferido mantener su
distancia al respecto. Las relaciones de Japón con Asia, por lo tanto, constituyen
una base débil para un proceso de integración formal.
Si Japón lanzara una iniciativa para formar un bloque regional en el área
Asia-Pacífico (excluyendo a Norteamérica), es probable que se viera obligado a
pagar un alto costo como país central de dicho bloque, incluyendo represalias por
parte de América del Norte. Dichos costos variarían, dependiendo de muchos
factores. Dado que los países de la región Asia-Pacífico son muy diferentes, no
354
sólo en el tamaño de sus economías y procesos de desarrollo, sino también en el
ámbito social y su herencia cultural, un bloque regional resultaría sumamente
costoso para el país central.
Pero aun si sólo participara un pequeño número de los países "más
desarrollados", la integración generaría costos muy altos. Entre ellos se hallaría
la dificultad de negociar acuerdos en relación con el comercio, la inversión, la
migración y el medio ambiente. El precio de la administración también alcanzaría
un monto considerable. De mayor importancia son, los "gastos de asistencia"
requeridos por los países miembros menos desarrollados, para realizar los
ajustes económicos necesarios para resolver problemas de "eficiencia y
equidad".9 Si el bloque da prioridad a la eficiencia que resulta del libre comercio,
los países menos competitivos deberán enfrentar un crecimiento más lento o
bien, soportar el enorme peso del ajuste. Estos países dejarían de tener un
incentivo para participar en la integración. Por el contrario, si se antepusiera la
equidad a la eficiencia, el libre comercio no podría llevarse a cabo y se perderían
las ganancias en bienestar provenientes de una asignación más eficiente de los
recursos. Mantener la institución requeriría la costosa administración del
problema de "equidad vs. eficiencia". Si se espera que Japón pague una gran
parte de dichos costos, en su calidad de "miembro central" o fuerza hegemónica,
el peso de los costos eliminaría el incentivo que Japón pudiera tener para
suscribir el acuerdo.
En términos generales, se espera que el aumento en el número de
participantes se traducirá en beneficios, debido a las economías de escala, a la
mayor competencia, a las economías externas y al poder de negociación frente al
resto del mundo. No obstante, el número de países será determinante para los
costos. Por ejemplo, supongamos que un miembro central, como Japón, paga su
parte del costo en proporción a su PIB. Modificando un modelo desarrollado con
355
Robert McCleary (ver Capítulo 4), podemos demostrar que, dado lo prohibitivo de
los costos, Japón no tendría ningún incentivo para constituir un bloque regional.
En la Gráfica 10.2 la línea gg representa la curva de ganancias netas esperadas
(beneficio esperado menos costo esperado) que Japón obtendría con la
integración. Dado que los costos se incrementan a una tasa creciente con el
aumento en el número de países participantes, si éstos son pocos, la tasa de
aumento de los beneficios será mayor que la de los costos. Pero cuando el
número de países participantes se incrementa, los costos aumentan más
rápidamente que los beneficios. Así, la curva de ganancias netas tiene la forma
de una "U" invertida, con beneficios netos marginales decrecientes en relación
con los costos. La curva I representa la curva de indiferencia social del Japón.10
A lo largo de la curva I, una sociedad puede alcanzar el mismo nivel de utilidad
aun cuando la combinación de beneficios y costos netos difiera. El nivel de
utilidad, medido en términos de beneficios netos, se da en el punto de
intercepción Y. La curva ubicada hacia el Noroeste representa un mayor
bienestar, dado que para un costo específico, Japón obtiene mayores beneficios
netos.
Supongamos que en un sistema comercial sin integración, Japón puede
obtener un nivel de bienestar igual a b1. La Curva I1, que corresponde a este
nivel de bienestar tiene dos puntos de equilibrio, A y B, en los que el mismo nivel
de bienestar se obtiene mediante la integración con diferente número de países.
En el punto A, el número de participantes es menor que en el punto B. Este caso
implica que el bienestar que resulta del sistema comercial actual y de la
integración en los puntos A y B son indiferentes para Japón. Sin embargo, Japón
puede obtener un mayor nivel de bienestar mediante la integración entre A y B,
en donde le es posible alcanzar una curva de indiferencia mayor. Luego, entre A
y B, la integración está justificada y Japón tendrá incentivos para buscarla. No es
356
necesario hacer hincapié en que el tamaño óptimo de integración, desde el punto
de vista de Japón, queda determinado en el punto C, que maximiza el bienestar.
No obstante, supongamos un caso en el cual el sistema comercial mundial
mejora como consecuencia del éxito de las negociaciones realizadas en el seno
del GATT/OMC y que el nivel de bienestar esperado bajo este nuevo sistema
comercial esté dado en b3. La curva de indiferencia correspondiente es, por lo
tanto I3, que es mayor a I2, curva que maximiza el bienestar a través de la
integración. En este caso, no existe ningún incentivo para que Japón acceda a un
acuerdo de libre comercio. De forma similar, ¿qué ocurriría si la carga de los
costos aumenta para Japón, independientemente del número de participantes? Si
los países miembros dan muestras de deterioro en su estabilidad social o si hay
represalias por parte de América del Norte, el costo de mantener la integración
aumentará, incluso si el número de participantes permanece igual. Un cambio
semejante en el costo hará que la curva gg
se desvíe hacia abajo (esto no
aparece en la Gráfica). Si la desviación es suficiente como para evitar que haya
una intersección con I1,
Japón perderá su motivación para constituir una
institución de libre comercio.
Gráfica 10.2.
Incentivos para constituir o no constituir un Acuerdo de Libre
Comercio.
(GRÁFICA 10.2)
En suma, tomando en cuenta (1) la conclusión de las negociaciones de la
Ronda Uruguay y la reciente ratificación de la OMC en los Estados Unidos y otros
países, lo que representa un avance hacia un mejor sistema comercial mundial y
(2) la gran diversidad que existe en el área Asia-Pacífico y el deterioro reciente
357
de la estabilidad económica y política en dicha región, no resultaría falso el
sostener que Japón carece de incentivos para constituir un bloque asiático.
Opciones 2 y 3
Existe una interpretación que sostiene que el mundo está dominado por sus
dos bloques más grandes -Europa y la Cuenca del Pacífico-, más que por un
triángulo: .11 Este razonamiento señala que la proporción del intercambio
comercial intraregional de la Cuenca del Pacífico es casi igual al de la CE.
También sostiene que Japón no es suficientemente grande como para constituir
un vértice del triángulo, lo cual queda demostrado con la participación,
relativamente menor, de Japón en el monto global de la Inversión Extranjera
Directa y con el hecho de que el yen no ha sido aceptado como la principal divisa
mundial. De este modo, el argumento concluye que el libre comercio en la zona
debería abarcar a todos los países de la Cuenca del Pacífico.
Sin embargo, es evidente que la integración de todos los países de la
Cuenca del Pacífico es algo difícil de lograr. Con un aumento considerable en el
número de participantes en el proceso de integración, los costos acabarían por
ser mayores que los beneficios, según queda descrito al moverse a lo largo de la
curva gg a la derecha de la Gráfica 10.2. La viabilidad es otro factor. Un acuerdo
incluiría a países sumamente diferentes, por lo que cabría esperar altos costos.
¿Quién los paga? En este caso, los miembros centrales serían los Estados
Unidos y Japón. Estos dos países deberían pagar una mayor proporción de los
costos. ¿Pueden hacerlo de forma cooperativa? La cooperación, una vez más,
dependerá de la competitividad. Se puede argumentar que entre más competitivo
es un país, más deberá pagar, porque tendrá una mayor ganancia de la
ampliación del comercio. Pero el país más competitivo es el que tiene menos
358
incentivos para participar en un proceso de integración. Por ello, la motivación
para pagar los costos será reducida. En un caso semejante, la coordinación se
torna difícil. Este problema de coordinación también surge en el caso de un
acuerdo bilateral entre los Estados Unidos y Japón (Opción 2).
Hasta ahora, los Estados Unidos han establecido una relación próxima con
Canadá y México, lo que podría llamarse una "integración natural", no sólo en un
sentido geográfico, sino también en un sentido económico, social y político. El
NAFTA, a pesar de su aparente inevitabilidad, tiene implicaciones importantes en
la estrategia de los Estados Unidos hacia la región del Pacífico. Si el NAFTA
permite a los Estados Unidos competir con Japón, mediante ganancias derivadas
de las economías de escala y de niveles bajos de salarios, los Estados Unidos
buscarán establecer el acuerdo de libre comercio más grande posible
(institucional o no institucional) en la región del Pacífico y evitarán el
establecimiento de un marco institucional en el área Asia-Pacífico. En este
contexto, los Estados Unidos figurarían como el país más competitivo, por lo que
su objetivo sería maximizar las ganancias provenientes del intercambio comercial
en la región del Pacífico.
El discurso del presidente Clinton acerca de la integración de una
"Comunidad de la Región del Pacífico" que habrá de procurar la liberalización
comercial debe entenderse en este contexto. El cambio en la política
estadounidense con respecto a Asia, una vez que se firmó el NAFTA, parece ser
una estrategia racional, pues el éxito del NAFTA permitirá a Estados Unidos
penetrar ese polo de crecimiento, en particular a China. De no poder penetrar los
mercados asiáticos, los Estados Unidos perderían enormes beneficios. En este
sentido, los Estados Unidos buscarán asegurar un marco de libre comercio para
la región del Pacífico. Si resulta más sencillo lograr la liberalización comercial a
través de un marco institucional formal, los Estados Unidos buscarán formalizar la
359
APEC o la Comunidad de la Región del Pacífico. De no ser así, los Estados
Unidos apoyarán un marco no institucional. En cualquiera de los dos casos, es
seguro que los Estados Unidos habrán de comprometerse más con la
liberalización en el área Asia-Pacífico. De hecho, en noviembre de 1994, bajo el
liderazgo de los Estados Unidos en la reunión cumbre de Bogor, la APEC aprobó
un programa de liberalización comercial y de inversión que habrá de completarse
para el año 2020 (ver Capítulo 14).
El reconocimiento de que Estados Unidos ha mantenido relaciones políticas
y militares más estrechas con el área Asia-Pacífico que Japón, constituye un
elemento crucial de este argumento. Los Estados Unidos han pagado su parte
correspondiente del costo de mantener la paz y la estabilidad en la región,
aunque con frecuencia se le criticó por su intervencionismo. En cierta medida, los
Estados Unidos han sido un agente hegemónico en la región. Si la región del
Pacífico (incluyendo a América del Norte) formara un bloque, los Estados Unidos
obligarían a Japón a pagar su parte proporcional de los costos de mantener dicho
bloque, con el fin de aligerar el peso que representan esos costos para Estados
Unidos. Este escenario sería menos costoso para Estados Unidos que una
alternativa en la que Japón asume toda la responsabilidad de mantener un
acuerdo en la región del Pacífico, pero excluyendo a América del Norte del
mismo. Por esta razón, los Estados Unidos tendrán un mayor incentivo para
conformar un esquema de integración en la región del Pacífico.
Opciones 4 y 5
Estas opciones parecen ser consistentes entre sí, tomando en cuenta que la
APEC no busca crear una institución basada en medidas proteccionistas y
discriminatorias. A la APEC se considera, en general, como un marco que
360
complementa al GATT/OMC y que se basa en un "regionalismo abierto".12
Actualmente Japón está siguiendo las Opciones 4 y 5 y, se espera, que lo siga
haciendo en el futuro. A continuación discutiré estas opciones con mayor detalle
y, dada la importancia de la reunión de Bogor, pondré particular atención en los
efectos que representan para Japón los recientes cambios de la APEC.
REGIONALISMO ABIERTO
La teoría del comercio establece que un régimen de libre comercio global es
lo mejor para el bienestar mundial. Aunque el Artículo XXIV del GATT permite la
existencia de uniones aduaneras y de acuerdos de libre comercio, siempre y
cuando no sean discriminatorios para los países que no son, no hay seguridad de
que los actuales acuerdos de libre comercio no conduzcan a un mayor
proteccionismo
o
de
que
el
regionalismo
culmine
efectivamente
en
multilateralismo.
El GATT/OMC no es un sistema omnipotente. El GATT ha sido denominado
cínicamente "Acuerdo General para Hablar y Hablar" (juego de palabras con las
siglas GATT, cuyo significado de General Agreement on Tariffs and Trade se
cambia por el General Agreement to Talk and Talk), debido a que el proceso para
llegar a los múltiples acuerdos fue sumamente prolongado y difícil. Los ciento
veinticinco miembros del GATT difieren mucho en su nivel de desarrollo, su
avance tecnológico, sus capacidades de ajuste, etc. Es muy difícil llegar a un
consenso. De observarse estrictamente el principio del GATT que sostiene que
todas las naciones miembros deben recibir un trato incondicional de Nación Más
Favorecida, las negociaciones arancelarias enfrentarían serios obstáculos. Una
de las razones es que las negociaciones enfrentan lo que es conocido como el
361
"dilema del prisionero", que en este contexto implica que hay países que se
benefician gratuitamente -esto es, obtienen todo a cambio de poco o nada- de los
acuerdos alcanzados en el seno del GATT. Adicionalmente, y aunque las
negociaciones de la Ronda Uruguay hayan concluido, todavía quedan sin
resolverse varios asuntos, tales como el comercio de servicios y algunos
productos agrícolas, la protección de la propiedad intelectual , las medidas de
inversión relacionadas con el comercio y el establecimiento de un mecanismo
para la solución de controversias. Se acepta ampliamente que la APEC
representa una institución complementaria sumamente útil para el sistema
GATT/OMC. Ippei Yamazawa propuso una Asociación Económica Abierta (AEA)
como versión avanzada de la APEC y que sea congruente con los principios del
GATT.14 Yamazawa sostiene que dicha asociación podría promover las
transacciones intraregionales y también acoger agrupaciones subregionales, así
como guiar su desarrollo individual. Independientemente de que se logre
establecer la Asociación Económica Abierta (AEA) o alguna otra clase de APEC
ampliada que tienda hacia un "GATT más Alfa", el "regionalismo abierto"
representa una característica básica del tipo de marco que intenta crearse. Este
tema se discute ampliamente en los círculos académicos de Japón.
"Regionalismo abierto" significa un regionalismo congruente con el
globalismo. Este concepto, aparentemente contradictorio, resulta significativo
cuando una organización institucional extiende incondicionalmente sus convenios
no sólo a países miembros, sino también a países que no lo son, con base en el
principio de Nación Más Favorecida (NMF).15 Según esta idea, el NAFTA
debería ofrecer incondicionalmente sus concesiones arancelarias al resto del
mundo. No obstante, esto es poco probable ya que si los países participantes no
obtienen beneficios discriminatorios de dicho esquema, se pierde cualquier
incentivo de participación.
362
Sin embargo, un marco no institucional puede dar cuerpo al regionalismo
abierto, pues no resulta inherentemente discriminatorio. El punto es que el país
central, en este caso Japón, ofrezca programas de asistencia para el desarrollo
de la región -todo esto en coordinación con las directrices expresadas en el
marco, para que se beneficie del dinamismo que esto genere. La región requiere
de mayor infraestructura y del desarrollo de recursos humanos, que podrían
alcanzarse por medio de Asistencia para el Desarrollo (ODA) proveniente de
Japón y mediante flujos financieros privados. Si los países del área Asia-Pacífico
reducen aún más los impedimentos para la inversión directa, la Inversión
Extranjera Directa proveniente de Japón puede representar un papel importante
en la transferencia de tecnología y de recursos administrativos. En lo que se
refiere a la liberalización comercial de la región - y de los esfuerzos para poner
en vigor las funciones del GATT/OMC-, se requiere que Japón acelere su
liberalización unilateral, particularmente eliminando sus barreras no arancelarias
(BNA). La liberalización del enorme mercado japonés será la vía más efectiva
para el desarrollo de el área Asia-Pacífico. No obstante, Japón podría otorgar
privilegios a los países del área Asia-Pacífico mediante una liberalización
selectiva de las partidas arancelarias que son de más interés para los países de
la región.16
Al mismo tiempo, Japón deberá llevar a cabo esfuerzos para
promover una Unión Europea y un NAFTA más abiertos y no discriminatorios, con
el fin de conseguir el objetivo de un libre comercio a nivel mundial. Finalmente,
los elementos más indispensables que se requieren para lograr un regionalismo
abierto en la Cuenca del Pacífico dependen, desde luego, de un mejoramiento
drástico de las relaciones económicas entre Japón y los Estados Unidos.
Sin embargo, Japón tiene necesidad de ejercer un liderazgo en respuesta a
los cambios recientemente operados en la APEC, con el fin de lograr un
regionalismo abierto en la región del Pacífico. En la reunión de Bogor a finales de
363
1994, los miembros de la APEC acordaron instrumentar la liberalización del
comercio y de la inversión, aunque en la declaración conjunta sólo se especifica
el marco temporal de dicha liberalización: el año 2010 para los países
desarrollados y 2020 para los países en vías de desarrollo. No obstante, resulta
innegable que la APEC ha entrado en una nueva fase. ¿Significa la liberalización
acordada una institucionalización de la APEC o el desarrollo del regionalismo
abierto? ¿Asegurará la liberalización un status de Nación Más Favorecida (NMF)
a los países no miembros? En su calidad de organizador de la reunión de la
APEC en Osaka en 1995, Japón deberá diseñar un programa de acción para la
liberalización, que incluya una explicación de cuál es el proceso a seguir y la
forma en que se deberá realizar. Debe hacerse notar que existen varios
desacuerdos entre los países miembros en lo que se refiere al ritmo y al grado de
liberalización que se persigue. Si Japón no presenta un esquema concreto de un
proceso de liberalización que promueva el regionalismo abierto, la APEC podría
convertirse en un pacto discriminatorio. Al mismo tiempo, a menos de que Japón
contribuya a establecer una cooperación estratégica entre los países miembros,
la liberalización prevista fracasará. Por estas razones, Japón debe buscar un
papel de liderazgo en el ámbito económico y político, por medio del cual pueda
realizarse el regionalismo abierto sin generar conflictos en la región del Pacífico.
CONCLUSIONES
Japón es responsable del progreso del multilateralismo en la región del
Pacífico. Por las razones siguientes, sin embargo, Japón no tiene ni la motivación
ni las condiciones para conformar o participar en un esquema de integración
formal:
364
(a) el área Asia-Pacífico ha desarrollado una integración 'de facto' por medio de
mecanismos de mercado y, se espera, que mantenga y acelere su dinamismo
sin organización institucional;
(b) el área Asia-Pacífico está compuesta por países significativamente diferentes,
lo que representa un alto costo para la constitución y el mantenimiento de un
esquema de integración formal;
(c)
lo que Japón debe evitar es la posibilidad de que surjan conflictos y
amenazas de represalias en la Cuenca del Pacífico, situación que podría
presentarse si se formara un bloque asiático.
Para que el área Asia-Pacífico progrese, Japón buscará el establecimiento
de un marco no institucional y no discriminatorio que promueva el regionalismo
abierto. Este marco no se contrapone al multilateralismo de toda la región del
Pacífico. Si los Estados Unidos se suman a este marco en una forma congruente
con el regionalismo abierto, es probable que se fortaleciera y se extendiera el
multilateralismo en la región del Pacífico.
Las principales tareas de Japón para lograr un regionalismo abierto en la
región del Pacífico son:
(1) Mejorar las relaciones económicas bilaterales con los Estados Unidos, ya que
éstas son determinantes para el progreso del liberalismo y/o del regionalismo
en la región. Por ejemplo, un mayor deterioro en la balanza comercial entre
Estados Unidos y Japón generaría actitudes proteccionistas entre los
miembros del NAFTA, lo cual debe evitarse.
(2) Comprometerse firmemente con: (a) el fortalecimiento y mejoramiento del
GATT/OMC; (b) el desarrollo y la liberalización de los países menos
365
avanzados de la región para lo cual, el gobierno japonés deberá ampliar la
aplicación y el alcance de la Asistencia para el Desarrollo (ODA), de manera
que se concentre en la liberalización de dichos países; (c) promover la
liberalización unilateral mediante la apertura de los mercados en Japón,
simplificando las reglamentaciones gubernamentales y reestructurando el
sistema económico; y (d) diversificar las actividades de las compañías
japonesas del sector privado en el exterior.
(3) Profundizar institucionalmente a la APEC, si bien dicho fortalecimiento no
debe traducirse en un marco más cerrado respecto al acceso de nuevos
miembros y la liberalización comercial. Hay una relación inversa entre la
institucionalización y la liberalización global. El fortalecimiento de la estructura
institucional de la APEC podría requerir que Japón haga lo siguiente: (a)
mantener una actitud congruente y cooperativa con el sistema GATT/OMC; (b)
respetar su principio de "consenso" entre los miembros participantes; (c)
sostener discusiones más plenas y frecuentes sobre toda una variedad de
temas; (d) alinear de forma constante las integraciones subregionales que se
dan dentro de la APEC.
Por medio de un marco no institucional, Japón podría contribuir al progreso
en la región del Pacífico, lo que a su vez sería una fuerza importante en el
desarrollo mundial. Para lograr esto, Japón debe cambiar. Sin cambios en su
comportamiento económico y político tanto en el ámbito interno como en el
internacional, Japón no podrá cumplir con sus responsabilidades. De manera
especial, Japón debería eliminar las presiones políticas y establecer mecanismos
adecuados de asistencia para el ajuste, con el fin de promover la liberalización.
Ha llegado el momento para que Japón cambie.
366
Notas
______________________
*
Al autor le gustaría expresar su agradecimiento a Peter H. Smith y a Robert McCleery por
sus útiles sugerencias y comentarios.
1.
Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, "Japan, Latin America and the United
States: Prospects for Cooperation and Conflict", en Kaufman e Immerman, eds., Japan and
Latin America in the New Global Order (Boulder; Lynne Rienner Publishers, 1992), 143.
2.
Nikkei Shinbun, 18 de octubre de 1992.
3.
Si observamos la relación de intercambio comercial intraregional en términos de
importaciones y exportaciones por separado, el cambio se pone más de manifiesto. La
relación de intercambio comercial de exportación intraregional fue de 33.9 por ciento en
1980, 39.4 por ciento en 1990 y 42.3 por ciento en 1992. El cambio en las importaciones
intraregionales es aún más notable: 34.8, 47.1 y 51.2 por ciento, respectivamente. Ver
JETRO Hakusyo (White Paper on Trade [Documento Blanco sobre el Intercambio
Comercial]) (Tokio; JETRO, 1993), p. 24.
4.
Las cifras que siguen reflejan dicho declive: 21 por ciento en 1980, 28.8 por ciento en 1986,
23.8 por ciento en 1990 y 22.8 por ciento en 1992.
5.
Ver Warner Max Corden, "Economies of Scale and Customs Union Theory", en International
Trade Theory and Policy: Selected Essays of W. Max Corden (Washington, D.C.; Edward
Elgar, 1992), en donde se analizan los efectos estáticos sobre el bienestar de las uniones
aduaneras que utilizan una curva de costo decreciente en un modelo de dos países.
6.
Aquí, se asume que la curva de costos del país en vías de desarrollo intersecta a las de los
países desarrollados.
7.
Desde luego, el modelo sólo considera las condiciones de costos como incentivo para la
integración. Si se incluyen otros factores, tales como las economías de escala, los
diferenciales salariales y los elementos políticos, encontraremos incentivos adicionales.
8.
FMI, Direction of Trade Statistics Yearbook, 1993 (Washington, D.C.; FMI, 1993).
9.
Además de estos costos, podemos contabilizar el precio de la administración
macroeconómica en la región. Podemos hallar un caso típico en el apoyo que los Estados
Unidos dieron a México cuando estalló la crisis de este último país en diciembre de 1994. Los
Estados Unidos tuvieron que poner unos 20,000 millones de dólares para estabilizar el
mercado.
10. Definimos la función del bienestar social como U=U (NB, C), en la que U es el bienestar
social; NB es el beneficio neto y C son los costos; reescribimos la función de bienestar
habitual manteniendo las condiciones siguientes: UNB'>0, UNB''<0, UC',0,UC''>0. Se
introduce un componente de bienestar social, agregándose a los beneficios netos derivados
de la integración, pues podemos suponer que la integración no necesariamente beneficia a
todas las clases o grupos que componen a la sociedad (el bienestar social no se compone
sólo de beneficios derivados de la integración).
367
11. Ver Soogil Young, "Globalism or Regionalism: Complements or Competitors?", en M. Noland,
ed., Pacific Dynamism and the International Economic System (Washington, D.C.; Institute
for International Economics, 1993).
12. Ver Kiyoshi Kohima, "Open Regionalism" (en japonés), Sekaikeizi-Hyoron
1992).
(diciembre de
13. Ver Jagdish Bagwati, "Regionalism versus Multilateralism", The World Economy 15, nº 5
(septiembre de 1992), p. 550.
14
Ippei Yamazawa, "On Pacific Economic Integration", The Economic Journal 102 (noviembre
de 1992).
15. Ver Kojima, "Open Regionalism", pp.81-85.
16. Ver Kojima, "Open Regionalism", p. 84.
368
CAPITULO ONCE
Opciones Políticas para Japón:
Haciéndole Frente a la Estratégia Regional
de los Estados Unidos
Kotaro Horisaka
Con vigencia a partir de enero de 1994, el Acuerdo Norteamericano de Libre
Comercio (NAFTA) abarca a dos países del Norte industrializado, Estados Unidos
y Canadá y a uno del Sur en vías de desarrollo, México, los tres en el Hemisferio
Occidental. El NAFTA puede verse como la expresión de una nueva doctrina
regional interamericana adoptada por los Estados Unidos, con el fin de revitalizar
su economía mediante un acuerdo de libre comercio (ALC).1 El gobierno
estadounidense ha revelado claramente que tiene la intención de hacer extensivo
el ALC a otros países latinoamericanos en el futuro próximo. Si bien esta nueva
estrategia estadounidense está dirigida inicialmente al Hemisferio Occidental,
podría acabar por extenderse hacia las regiones del Este Asiático y el Pacífico,
por medio de la incorporación de países de la APEC (Cooperación Económica del
Área Asia-Pacífico). Dado que ha colocado su relación con los Estados Unidos
en el más alto nivel de prioridad en su agenda de política exterior desde el final
de la Segunda Guerra Mundial, Japón se halla actualmente obligado a definir su
papel en una relación trilateral emergente, ya sea mediante el otorgamiento de su
apoyo a los Estados Unidos para el desarrollo de una doctrina regional (lo que
implicaría aceptar la explicación que dan los Estados Unidos, en el sentido de
que un Tratado de Libre Comercio hemisférico representa un paso adelante hacia
el libre comercio global) o bien mediante la adopción de su propia estrategia
369
independiente hacia América Latina. En este capítulo, me propongo discutir las
opciones políticas que Japón, en su calidad de una nación líder del área AsiaPacífico, debería explorar en lo tocante a sus relaciones exteriores en un nuevo
ambiente internacional. América Latina nos ofrece un buen ejemplo para
examinar estas alternativas. El estudio de las relaciones japonesas con América
Latina ofrece una oportunidad excelente para analizar las opciones que en
relaciones exteriores se le presentan a Japón en lo tocante a los países del
Tercer Mundo, en el contexto de la relación bilateral con su socio más importante:
los Estados Unidos.
LA NUEVA DOCTRINA REGIONAL
ESTRATÉGICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
El reciente cambio en la actitud de los Estados Unidos hacia los países de
América Latina resulta sorprendente. En la década de los 80, académicos tan
prominentes como Abraham F. Lowenthal consideraban a los Estados Unidos y a
América Latina como "socios en conflicto".6 Evaluando el impacto de la crisis de
la deuda, Howard J. Wiarda llegó a la conclusión de que, en 1987, la "estructura
de las relaciones interamericanas ha sido sumamente dañada, si no es que
destruida".3 Hacia principios de la década de los 90, sin embargo, los expertos
describían las relaciones interamericanas en términos positivos, incluso se
llegaba a hablar del retorno a la tónica de los "buenos vecinos" que imperó en la
década de los 30.4 Robert A. Pastor ha observado que, "en cierto modo, la
década de los 90 se parece a la de los 30, cuando los Estados Unidos y América
Latina se acercaron uno hacia el otro para lograr acuerdos comerciales
bilaterales, de cara a un mundo fragmentado en bloques comerciales".5 Y, en
una publicación de 1990, Wiarda enfatizó el consenso hemisférico en lo tocante a
370
objetivos generales, argumentando que "América Latina necesita a los Estados
Unidos económica, política y estratégicamente; los Estados Unidos necesitan a
América Latina por las mismas razones".6
Según lo revelan estos comentarios, ha habido un rápido realineamiento de
la política exterior estadounidense en el hemisferio, así como una redefinición de
las relaciones con América Latina. Adicionalmente, el contenido del NAFTA
difiere de lo planteado en las antiguas políticas estadounidenses hacia América
Latina, incluyendo la postura "del buen vecino", planteada por Franklin D.
Roosevelt y la Alianza para el Progreso que postuló John F. Kennedy, pues la
nueva política otorga una mayor importancia a los beneficios económicos que
Estados Unidos pueda derivar de ella que a los beneficios que pudieran derivarse
para América Latina.
Desde la perspectiva asiática, hay cuatro aspectos de la nueva doctrina
económica regional de los Estados Unidos que merecen particular atención.
Primeramente, la formulación de la doctrina se dio como resultado de esfuerzos
deliberados llevados a cabo por el gobierno de los Estados Unidos (si bien el
gobierno mexicano tuvo un papel de apoyo importante, llegando inclusive a
tolera